国内外新城建设经验研究.doc

专题研究报告的形式研究报告RESEARCH REPORT国内外新城建设经验研究课题负责人 某某某北京富达尔城市发展咨询有限公司富达尔综合研字第001号国内外新城建设经验研究【摘 要】随着城市化的推进，越来越多的城市老城区不足以容纳越来越多的城市人口和产业，从而需要寻求新的发展空间，这就导致了城市区域的不断扩大。一般城市扩大的方式有两种：一是以老城区为基础，逐步向郊区扩展，俗称“摊大饼”；二是有计划地在老城区以外建设新城城市新区或卫星城。近年来，新城建设在国内很多城市成为一个新的趋势。探讨新城建设的国内外经验，对我国今后新城建设具有重要的借鉴意义。本研究从先从新城开发建设的起源进行研究，并探索新城建设过程中各个阶段的特征及新城建设的发展模式。通过研究发现，国内外新城开发建设大都经历了由“近郊建设的卧城阶段”到“部分功能相对完备的半独立卫星城阶段”再到“功能相对独立的边缘新城阶段”这三个过程，形成了“通过中心城市辐射带动影响而成的自上而下的新城发展模式”和“依靠自身独立优势发展起来的自下而上的新城发展模式”。在新城开发建设理论基础上探索了国外新城的开发建设比较成功的案例，如英国伦敦、法国巴黎、美国华盛顿以及日本东京周边新城的建设，并对其开发建设经验进行总结，对我国新城建设具有很强的参考价值。我国的新城建设正处在起步阶段，北京、上海、广州及香港这些未来的国际大都市新城开发经验值得其他城市借鉴，与此同时须认识到我国新城建设存在的问题，取其精华，弃其糟粕，才能全面推进我国新城建设。【关键词】：新城 国外 国内 经验 启示【研究员】：某某某 某某某 某某某【编 号】：FDAR01-001【完成日期】：2009年11月30日目 录一、新城运动的起源与发展1（一）新城建设的由来1（二）新城建设的发展阶段2（三）新城建设的发展模式3二、新城建设的国外案例与经验3（一）英国伦敦的新城建设3（二）法国巴黎的新城建设5（三）美国的新城建设7（四）日本东京的新城建设8（五）国外新城建设经验总结10三、国内的新城建设14（一）北京新城建设14（二）上海新城建设16（三）广州新城建设16（四）香港新城建设17（五）经验总结18四、对长春南部新城建设的启示18（一）从区域整合的角度出发，制定新城规划18（二）建立包括政府、民间、外资等多元化的融资渠道19（三）组建负责新城建设的专门机构，并制定配套性法律政策19（四）构建相对完整的产业结构体系19（五）挖掘和突出文化特色，创造充满人文关怀的人居环境19一、新城运动的起源与发展（一）新城建设的由来19世纪末英国社会活动家霍华德提出了“田园城市”理论，霍华德的追随者恩维和美国规划建筑师惠依顿对“田园城市”理论作了进一步发展。“新城运动”理论的形成则是在20世纪初。第二次世界大战后期，为了迅速恢复被战争破坏的正常工作和生活秩序，英国首相丘吉尔指令洛德·里斯开始研讨战后重建问题。1943年，城镇和国家规划部成立。一年后，一项旨在重建战争受害地区、对城市建设进行整体规划的法案也被通过。于是，战争一结束，重建工作即大规模展开。从此，从伦敦开始，整个欧洲掀起了一场“新城运动”。大城市的快速发展，不可避免地带来空间的恶性膨胀，如何控制及疏散大城市人口成为突出的问题。为解决这一问题，恩维提出在大城市的外围建立卫星城市的设想；同一时期，惠依顿也提出在大城市周围用绿地围起来，以限制城市的发展，并在绿地之外建立卫星城镇，使其与大城市保持一定的联系。这些理论的提出，促使新城建设成为二战后世界范围内城市规划实践的主要内容之一。直到80年代，新城运动的代表性国家一直集中在西方发达国家中，大部分新城建设的目的主要是解决中心城区发展困境，优先考虑新城区居民的居住和生活问题。90年代以来，经济活动全球化浪潮对世界的城市和区域发展提出了新的挑战，并引导着新的全球城市体系的出现和世界城市的形成，影响城市的发展的主要力量转变为：第三产业化；信息化以及由此产生的空间分离；指挥、控制功能与生产功能不在同一地点进行；制造业和信息业不断革新，形成了由少数全球城市主宰的新城市等级体系（Peter Hall，1996）。新形势下，新城自身的功能定位也在发生着重大的变化，新城建设也表现出新的趋势：一是在大城市地区多中心重构的背景下，致力于发展成为新的区域核心；二是在大城市地区面对激烈国际竞争的过程中，以提升国际竞争力为目标，成为承载大城市地区巨型项目和高科技产业的战略工具。这一时期，西方发达国家，大规模新城建设基本停止，国家的注意力转向了内城复兴；在广大发展中国家，新城建设的探索逐步兴起。发展至今，新城建设不仅仅通过物质性建设或房地产开发活动用来解决城市空间恶性膨胀、产业发展瓶颈以及城市人口拥挤等问题；同时，新城建设还通过城区产业空间转移和新型产业构建等手段，更多地承担起打造城市发展新核、提升城市竞争力的任务。（二）新城建设的发展阶段纵观新城建设的发展，其理论与实践经历了三个阶段：首先是“卧城阶段”，主要是在城市近郊建设的、以居住为主导职能的居住型新城，与中心城具有紧密的依附关系。其次是“半独立卫星城阶段”，是在原有居住型新城的基础上，进行了大量工商业服务设施（超级市场或购物中心）的配套建设，致使新城功能开始向综合化方向转变，逐渐成为中产阶级工作、生活和居住的重要场所，但与中心城区仍具有紧密的联系和依赖。第三是“边缘新城阶段”，随着交通通讯和网络技术超速发展，高级住宅和办公楼郊区化进程加快，原来半独立性的郊区卫星城镇产业高度化、城市功能多元化趋势明显增强，逐步演变成具有相对独立性的“边缘城市”，成为城市扩散进程中新的集聚中心和边缘经济增长极。（三）新城建设的发展模式总体来看，新城建设有自上而下和自下而上两种发展模式。自上而下是通过中心城市的辐射带动影响而成；自下而上则是新城依靠自身优势独立发展起来。自上而下模式的典型模式是城市辐射型模式。这一模式的特征是中心城市由于人口、用地的扩张，既有的结构难以适应发展的要求，部分功能向城市郊外地区疏解扩散，人口向外疏散，城市的经济活动或城市的职能向外延伸，逐渐形成以中心城市为核心，外围建设新城的空间布局结构，从而达到避免“摊大饼”的无序蔓延式发展目的。如北京总体规划确定的“两轴两带多中心”的空间结构模式，将在外围规划建设11座新城。自下而上模式主要有产业催生型和资源开发型。产业催生型模式的特征是伴随着工业化进程，新城接纳中心城疏散的产业，依靠自身产业优势，吸引中心城疏散的人口。人口的聚集又进一步推动了房地产、交通等服务业和相关产业的发展，促进新城的兴起和繁荣。资源开发型模式有：（1）旅游资源型。新城凭借特色的旅游资源，打“旅游牌”，靠旅游业的连锁效应，发育成各种要素聚集地，拉动周边地区人口的聚集。（2）文化资源型。特征是以一种得天独厚、底蕴丰富的地域文化为基础，经过充分发掘形成文化产业，由这种产业吸引了相关从业人员的聚集，形成文化型新城。二、新城建设的国外案例与经验（一）英国伦敦的新城建设大伦敦地区的人口达到顶峰、二战以后伦敦的恢复性增长和经济结构的重大转变是伦敦新城建设的直接背景。在伦敦发展过程当中的住宅问题、交通问题、环境问题、区域成长不平衡问题、城市与乡村之间的矛盾等等也是伦敦新城产生的重要背景因素。英国新城建设经历了三代，从以疏散大城市的人口为主的第一代新城发展到功能相对独立的第三代新城。第三代新城注重从就业功能、消费娱乐功能、教育功能等方面不断完善发展城市功能，以摆脱以往单纯作为中心城市郊外住区的角色，密尔顿·凯恩斯就是最为典型的例子。案例一：密尔顿·凯恩斯密尔顿·凯恩斯是英国规模最大的新城开发项目，也是最晚开发建设的新城，距离伦敦一个小时车程。密尔顿·凯恩斯新城于1967年开始规划设计，是在三个小镇的基础上发展起来，原共有人口4万人，1970年规划人口规模25万人。1980年，在密尔顿·凯恩斯兴建了火车站，并建立起欧洲第一个美国式购物中心，使只有20万人口的新城每周能够吸引60万人次来购物。此后又新建戏院、人造滑雪场，举办建筑展览会，使城市更具活力。2005年实际人口21.7万人，建成总面积88.8平方公里。1.成功之处首先，密尔顿·凯恩斯总体规划不仅仅是新城建设的蓝图，更是致力于建立一个能够随着发展、需求变化灵活调整的战略框架。其次，创造了良好的居住环境和充足的开放空间，为吸引人口和产业的进入提供便利条件。一方面采用就业岗位分散的模式，注重居住用地和就业用地相互配套，合理分布交通流量；另一方面通过混合居住来消除社会隔离。第三，提供良好的社会服务，促进了早期居民的迁入以及国外公司的进驻。地方政府设立新城开发公司，帮助培育新居民之间的社会网络并帮助他们尽快适应新环境。第四，新城建设由新城开发公司具体操作，新城开发公司以规划为指导，修建道路，划分工业区，修建长期出租的厂房，组织有效的交通及公共设施建设等，采取了多种措施吸引居民迁入。第五，在积极吸引产业进入的同时，保证了住宅持续多样化的供给，较好地促进了居民与就业的平衡。2.存在的问题第一，教育水平相对较低。第二，企业规模小，竞争激烈，生存压力大。第三，总体密度偏低，私人汽车的普及以及网格布局的模式使新城的住宅同质化、低密度化。第四，新城开发公司在财务方面亏损较大。（二）法国巴黎的新城建设1994年的法兰西岛地区发展指导纲要主张通过牵引，而不是阻碍，来控制城市蔓延，提出三个主要的规划原则区域的中心多极化、提高农村的环境质量和美化自然空间、城市的多中心组织。此后，巴黎城市规划就不再过于强调人口的单纯增长，而是强调在区域范围内创造出为全欧洲服务的强有力的新生长点，即建设“多中心的巴黎地区”。这些新城建设的目的在于重建郊区（集中人口和服务设施）、减少老城内的交通和就业压力、建立真正的城镇（有完善的商店和服务设施）。案例二：马恩拉瓦莱新城巴黎东部的马恩拉瓦莱新城是发展最快、最成功的一个新城。1969年，马恩拉瓦莱新城正式成立，由马恩拉瓦莱新城研究与开发集团开始进行新城的规划、土地开发和市政配套的研究工作，制定了一期建设的任务计划和实施进度，协调土地征用和限期工程的落实。1972年，马恩拉瓦莱国土开发公共机构取代研究与开发集团，全面负责新城的建设。马恩拉瓦莱新城的建设是分期实施的，它的分区建设于不同的时间，且各有功能与特色：第一分区建于70年代初，是新城城市中心所在地，至今已形成一定规模，是巴黎地区第三个重要的就业中心。第二分区在70年代中期开始动工建设，以容纳由于新城城市中心的吸引而产生的人口增长，新建住宅的增长速度在四个城市分区中是最快的，同时随着巴黎地区社会经济发展的变化，一些新型城市功能空间（如产业园区、研发中心等不断出现），如成立于1983年的迪斯卡科学城，顺应了国际上创建科技中心的发展潮流，填补了巴黎东部地区没有从事高等教育培训和基础应用研究的专业机构的空白，吸引了十余所欧洲著名高校和科研机构以及近200家企业的研发部门在此安家落户，主要从事建筑、电子和信息等方面的科学研究，极大的提升了巴黎东部地区以及马恩拉瓦莱新城的发展质量，使其成为具有国际影响力的科学研究和培训中心。第三分区的建设开始于1985年，依托原有市镇，由住宅、商务办公和产业开发等几大功能区组成，主要职能是接纳以知识经济生产为特征的新型企业，以适应80年代以来巴黎地区的经济社会发展向后工业化过渡的新趋势。第四分区以建设巴黎迪斯尼主题公园为契机，致力于发展第三产业就业中心，共同投资、分期建设具有国际影响力，集旅游、娱乐、商务、居住为一体的城市综合体，实现从单纯的新城到欧洲中心的角色转变。自1992年巴黎迪斯尼乐园开放以来，每年来自世界各地的游客高达1200万，相应地带动了巴黎地区旅游业、服务业乃至整个社会、经济的巨大发展。案例三：拉德方斯新城拉德方斯位于巴黎市西北部，巴黎城市主轴线的西段，距离巴黎新城中心区域2公里。现在拉德方斯已经建成商务与办公楼面积近250万平方米，容纳公司1600多家，其中包括法国最大的5家银行和17家企业，170家外国金融机构，还有190多家世界著名跨国公司的总部和区域总部，区内工作人员超过15万。1958年，为解决巴黎城市发展问题，政府决定在拉德方斯规划建设城市副中心。由政府建立的拉德方斯区域开发公司，与私营机构共同合作获取土地进行一级开发。项目完全由区域开发公司来负责，它建立了一种非常复杂的机制可以吸引私人投资商并且操控条件以便支持大规模项目的发展。此外，政府同时建立了另一个组织来保证城市发展是按照商业规则进行，即DATAR，它附属于国家政府，拥有发起公私合作的权力。（三）美国的新城建设在1968年，美国国会通过了新城市开发法，批准第一批建设63个新城，其中确定的新城人口平均为2万人，这些新城发展大多基于小汽车交通，私人小汽车是主要的出行工具，新城布局采取分散型的城市布局，新城更多的强调了低密度的居住环境。新城的主要特点是：多数住宅为底层独立式，建筑密度低，绿化空间多，每英亩只有几套住房，周围有大面积的草地和树林，环境十分优美，供居民休息的文化、体育、娱乐场所多，公共设施水平较高，完全是为富人阶层服务的。除华盛顿附近有个别独立型新城外，一般都是“卧城”，即就业仍在旧城。到了20世纪70年代以后，由于郊区新城与大中城市中心的土地差价越来越大，使大规模的商业服务也迁往郊区，为郊区大规模的就业提供了机会。而到了80年代后，随着产业信息化和高新技术的发展，有更多的产业进入郊区新城，使新城成为具有复合城市功能的郊区中心。美国新城的开发是通过政府确定的住宅发展法令，给予新城开发的许可，通过私人企业来完成开发的主要过程，以市场导向来进行新城的开发。美国新城开发通过与开发商协商给予政策上的优惠以换取开发商建设公共设施，同时还起到宣传和传销的作用。通过以私人企业开发为主的新城开发，政府从经济发展中还得到财政上的收益。案例四：里斯顿里斯顿新城位于华盛顿市以西35公里，占地约4平方公里。开发始于1962年，经过40多年的开发，里斯顿成为美国最大最成功的新城，居住人口6.5万人，城内就业率超过50%。新城中心区包括12个街区，分别承担区域性的就业、居住和娱乐中心等不同的功能。它的成功之处主要在于：首先，高科技产业的发展和里斯顿建设所带来的高素质人口集聚形成互动，形成了产业和人口不断升级的良性循环。其次，便捷的交通、靠近世界最大的信息技术购买商美国政府以及高素质的人口导致了高科技产业集聚。第三，通过对区划法的革新、合理的规划布局，实现了城市的活力、便利、现代化与乡村的开阔、淳朴、自然的有机结合。第四，PRC区划法的应用使得里斯顿通过局部提高开发强度，保留大量的开放空间和待发展用地，为新城的可持续发展预留了空间。（四）日本东京的新城建设20世纪80年代以来，日本的新城建设注重与周边地区的联合，实现圈域层次的“自立化”。80年代中期以后，日本规划专家提出以新城联合周边邻近城市，通过建立功能互补的地域一体化空间联合体来实现在一定地域范围内实现功能自立化的规划设想。根据这一思路，在1986年制定的“首都圈第四次基本规划”中，提出了建设东京外围“业务核城市”的构想，以“业务核城市”为中心形成自立化的城市圈，以此改变东京一极核中心的地域结构，构筑起“多核多圈域”的城市地域结构，并具体提出了“多摩连环城市圈”构想，以多摩新城联合周边的立川、八王子、町田、青竹等已有城市，建立起紧密的空间经济联系，互相分担一定的职能，最终形成一个功能“自立化”的新城市圈。案例五：东京临海副中心东京临海副中心发展计划实际起源于电信港计划，1986年东京都政府颁布第二个长期发展计划，将原东京电信港正式指定为东京副中心。规划正式实施后，东京临水发展委员会作为公私合营机构，承担基础设施建设中的大部分责任，而私营公司负责每个地块的发展和经营。1995年，为加快项目进度，政府成立一个专门的委员会，协调关键问题。在产业发展中，酒店和餐馆之类的休闲物业率先火热起来，作为城市副中心，东京临海副中心的成功之处与法国的拉德方斯新城有几点共同之处：首先，交通条件至上。副中心可以在空间上与城市保持一定距离，但是一定要有快速便捷的交通方式保持与城市核心区及与其他区域的联系。其次，政府支持。城市副中心发展初期直接面临着城市核心区域的竞争，并且处于劣势。政府有必要通过规划和配套政策来引导城市功能向副中心转移。第三，采用多方合作的发展模式。在规划阶段，引入私人开发商和相关行业的专家参与进来，保证项目的透明度和支持度。建设过程中，通过公私合营或其他方式，引入私人资本。案例六：东京六本木六本木地区位于东京都核心区西南部，是外国使馆集聚的区域之一。由森株式会社开发建设的六本木新城建筑群，总占地面积约11.6公顷，由一幢办公楼和四幢住宅楼、高级宾馆、朝日电视台以及商场组成，总建筑面积约72.4万平方米（包括地下建筑面积）。全部土地收购、拆迁、规划及建设前后历时17年完成，目前已经投入使用。六本木新城建筑群的特点是结合地形自然高差，通过坡道、连廊、平台、庭院、地下空间等组成了立体化、多层次、大规模的公共活动空间。商业、办公、居住、宾馆等多种功能综合开发，为地区提供了多样性的城市活动空间。六本木新城规划结构分为三个区域，主要是以54层森塔楼（MORI TOWER）为核心区，通过商业空间、棒树坡大街、毛利庭园（MOHRI GARDEN）和朝日电视台（TV ASAHI），将办公、购物、博物馆、影院、300间客房的君悦酒店和森艺术中心等贯穿起来；北区是新城入口，通过66广场将地铁车站、美容中心、商业和教育设施等功能贯穿于一体；南区是以四栋840单元的住宅、一栋多层办公和书店超市等生活配套设施的区域（见图1）。图1 六本木新城设施介绍六本木新城的开发理念基于实施“城市复兴新政策”的项目背景，作为业主的森株式会社的社长森稳认为，东京作为国际大都市的吸引力在衰退，需要通过将现有的土地所有体系重新划分和建造高层的方法，把东京建设成一个在局部更集中、环境更美好的城市。“城市复兴新政策”目的就是通过为人们提供更多的城市空间和私人时间来营造更丰富的城市生活。我们要充分利用城市的竖向空间。将居住、办公和必要的配套功能设施整合在一起的综合性区域开发对于创造更多的城市空间显得至关重要。节约更多的私人时间是城市复兴新政策的目的之一。由于城市水平扩展而导致的通勤麻烦和无处不在的交通拥堵，使得人们沟通受阻、经济受损、身心疲惫。一方面通过改善公路设施来减少交通堵塞，另一方面推广功能集中的城市模式，在市中心建造住宅，和办公场所拉开距离。日本东京六本木新城可以成为未来城市建设的一个典范，它提供了一种未来城市复兴的方式、一个未来城市生活形态的范例、一份提升城市魅力的建设宣言。（五）国外新城建设经验总结1.具有明确的建设目标与功能定位西方国际大都市的新城建设，一方面，是适应城市郊区化发展客观规律的必然选择，另一方面，也是为了促进城市空间结构协调和功能配置合理化的政府行为。因此，每一座新城的规划建设，政府对其都有明确的功能定位和建设目标，对整个新城的规划、建设和管理发挥总体性指导作用。一般来说，新城建设的主要目标是有效疏散中心城区高密度人口和人流、提高市民生活质量、实现产业转移等，使其成为新的经济增长点或者成为振兴经济的复兴地，但这些目标在不同地区也会有所差异。如英国大多数新城的建设目的主要是从伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等大都市区疏解人口，以创造良好的居住环境；有的新城（如伦敦艾克利夫、彼得利、昆布兰、科比等）主要是为了促进区域经济发展。与此同时，西方国家比较注重新城的功能定位，以便发挥其独特功能，保持自身特色。如日本在东京大都市圈内开展的“展都型首都机能再配置”计划，对规划中的新城都做出了明确的主导功能定位，如多摩新城为大学、商业职能；千叶市为国际空港、港湾，工业集聚；茨城为科学城等。2.制定大都市区域型规划建设新城的目的是为了有效解决大城市问题，因此，全面考虑新城与中心城区之间内在关系，从整个大都市区的角度出发，制定具有区域指导作用的大都市区域规划，是西方大都市建设新城的前提。在这种区域型规划中，按照整体性、有序性原则，将新城作为整个大都市区的有机组成部分，明确各自职能，分担城市中心区部分功能，旨在促进高度密集的单极化城市结构转变为更大区域范围的多核心空间结构，实现大都市区经济的空间平衡与协调发展。这一点在巴黎、东京等城市的新城建设中都表现得较为典型。巴黎区域指导性规划巴黎区域指导性规划：包括1965年巴黎地区战略规划和巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要19652000。对巴黎的发展提出了若干条战略性措施：一是在更大范围内考虑工业和人口的分布，沿塞纳河下游形成若干城市群，以减少工业和人口进一步向巴黎地区集聚；二是在巴黎郊区建设9个副中心，以减轻巴黎城市中心区的压力；三是沿塞纳河两侧平行轴线建设5个新城，共容纳160万人口。日本东京则为了有效疏散中心区人口和产业，1956年制定了东京发展规划，在这种区域规划指导下，其新城与现有建成区之间保持紧密的联系，始终是区域城市空间的组成部分，旨在促进半城市化地区的集聚发展，加强城市化的空间整体性，促进城市区域的均衡协调发展。3.政府制定配套的法律和政策一般来说，政府的行为对新城建设成败具有决定性的作用。为保障新城建设的顺利进行，西方大都市政府制定了相关法律条文和配套政策。如：（1）英国在新城开发建设之初，就制定了“1946年新城法”，整整实施了30年，后来为了适应新形势，对其进行了必要修改，制定了“1976年新城法”。（2）法国制定了1960年新城法和1983年新城法。（3）荷兰制定了私人买卖土地的法律条款。（4）日本政府制定了城市改建法，对于东京的改建规划做出了明确的原则，即“一心（东京）变多心（新宿、池袋和涉谷三个副中心）”、“一极（东京）变两极（东京、多摩新城）”，依法构筑“多心的开敞式城市空间结构”。同时，政府在土地征用、财政税收、住房建设、吸引人员入住新城等方面制定了相应的政策，以推进新城建设计划的顺利实施。在土地政策方面：（1）英国制定了“土地强制征用”的法律政策，即地方政府有权征用城镇或乡村的土地用于“行动地区”的发展，可以强行要求土地所有者出让土地等；（2）法国实行“土地银行储备”、“预留建设区”制度；（3）美国实行“法定土地征用权”政策；（4）日本实行较为灵活的“保留区”和“规划控制区”政策。在新城吸引人口和产业的优惠政策方面：（1）伦敦采取开发简单廉价住宅（初期）、住宅供暖免费等措施；（2）法国明确规定了新城与母城之间的距离（2040公里）、应配套的大型公共设施等措施；（3）日本一方面提高中心城区的土地价格，限制新建工厂和大学，另一方面全面配套新城的生活设施，创造与中心市区相当甚至更加优越的工作和居住条件，吸引中心市区人口和产业的进入。4.多元化融资渠道和开发模式国外的新城建设经验充分表明，新城建设是一项需要巨额资金、有序进行的复杂工程，能否成功筹集足够的资金和正确选择有效的开发模式是新城建设成败的关键因素。目前，从国外新城建设的资金筹集和开发模式来看，具有明显的多元化特征，但不同国家之间有所差异。从新城建设费用负担来看，英国主要由中央政府全权负责，法国由中央政府承担主要费用，日本为多方筹资（中央政府、地方政府和开发商各出资1/3）。可见，政府依然是新城建设费用的“主要承担者”，但是为减轻政府负担，国外新城建设也积极拓展民间投资的渠道，鼓励和吸引民间资本的进入。如在伦敦密尔顿·凯恩斯的开发成本中，中央政府直接投资占49%，地方政府投资占21%，私人投资占30%。从新城的有效开发模式来看，主要存在三种主要模式，即：（1）以政府为主体，事业化运作的开发模式，以伦敦为代表；（2）政府控股、商业化经营的开发模式，以巴黎为代表；（3）以私人开发商为主体、政府政策倾斜的开发模式，以东京为代表。5.社会平衡和生态平衡要建成一座成熟的新城，需要按不同的建设时期和阶段，逐步完善相关功能，最终目标是构筑相对独立、功能完善、环境舒适的“边缘城市”，努力实现自身结构平衡，以便保持经济社会的持续发展。这种自我平衡主要表现在：一是人口和就业岗位的平衡，即就业和商业以及其他服务方面与人口规模的平衡；二是居住分散化和就业岗位集中化的平衡；三是提供广泛的不同种类的就业、城市服务，使不同的社会、经济群体与阶层之间的平衡；四是自身功能平衡，也就是注重居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、休闲、公共设施等方面的平衡协调发展，满足当地居民的多元化需求，促进当地社会经济的聚集发展；五是交通组织平衡，主要表现为奉行步行街、人车分流等措施，就业区与居住区相分离，使居民能够很便捷地接近交通设施等；六是人与自然的生态平衡，大多数新城规划都采用了霍华德的“田园城市”理念，注重绿色公园、步行街、林荫道、绿化带等生态廊道的规划建设，尽力塑造建筑与环境景观、人与自然高度和谐的郊外田园风格；七是历史文化的平衡，即西方国家的新城建设都非常珍视当地的历史文化资源，精心保护和开发利用当地的传统街坊、古建筑、古村落等，增强新城的历史文化积淀和内涵价值，提高其特有的“吸引力”。这一特征，美国主要大都市地区的“边缘城市”，以其“良好的自然环境、高质量的生活环境、完备的基础设施与办公环境、便利的快速交通及综合化的城市功能”，成为西方新城平衡建设的典范。6.其他几点需要注意的问题（1）应当综合考虑新城对中心城市人口、产业的吸引力。在规划近郊新城区和远郊新城时，应当深入分析每个新城对中心城市的人口、产业的疏解效应，充分考虑新城可能对中心城市的社会和经济结构造成的影响。（2）制定新城规划建设的相关配套政策应当充分考虑市场因素。在新城规的具体实施过程中，政府如果忽视市场规律进行干预，所制定政策的可行性将大打折扣。（3）通过新城开发公司进行城市经营来推动新城规划的实施。三、国内的新城建设1990年代以来，随着我国改革开放的深入发展，部分城市在第三产业发展、产业升级以及改造老城区、提高市民居住水平等方面都面临着巨大的空间压力，向郊区扩张成为必然趋势。以珠三角、长三角和京津唐地区为代表的沿海城镇密集都市区纷纷选择区位条件相对优越、经济发展基础较好的中小城镇发展建设具有鲜明功能特色的新城，通过对城市空间的整合来重新拓展区域发展空间，增加区域竞争力。（一）北京新城建设1984年，北京市出台了北京市加快卫星城建设的几项暂行规定等有关政策，以推进卫星城的建设。1993年的北京城市总体规划颁布实施后，在主城以外布置了10个边缘集团和14个卫星城。起初这些卫星城功能不完善，基础设施水平也不高，并未形成真正意义上的新城。21世纪以来，促进和完善新城建设已经成为北京市疏散中心城区人口的主要举措。根据北京城市总体规划（2004年2020年），北京构建“两轴两带多中心”的城市空间结构布局，形成“中心城新城镇”的层级结构，发展了11个新城。中心城是北京政治、文化等核心职能和重要经济功能集中体现的地区，面积约1085平方公里；新城是在原有卫星城基础上，承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区，具有相对独立性，规划中的新城有11个，通州、顺义和亦庄被确立为重点发展的3个新城，规划人口规模各为70万至90万人。按照北京市规划发展目标，“十一五”期间将全面启动顺义、通州和亦庄三个重点新城建设。重点新城建设大体分为两个阶段：2008年以前为前期准备阶段，2008年以后为全面启动阶段。新城主要功能是承接中心区产业、人口转移、吸纳本地人口城市化。主要建设和发展目标包括：（1）建立新城与中心城快捷的交通联络体系。未来3个重点新城之间都会有轨道交通相连。以亦庄为例，该新城以京津城际轨道交通建设为契机，加强对外交通通道和市政基础设施建设，增强对外辐射发展能力。（2）建立新城内部完善的基础设施。规划的新城内部道路密度达到6公里/平方公里，公共交通比例占到60%以上。（3）建设完善的公共服务设施。根据规划，每座新城至少有一所三甲医院，至少有一所相当知名的中小学以及高等院校，至少有一个一定规模的中、小型购物中心，还要有娱乐文化方面的场所，以及博物馆、娱乐中心等。（4）顺义新城将采取以公共交通为导向的发展模式，优化完善潮白河以西地区的中心区和空港区的功能布局，加强分区及组团间的功能配置，引导形成“两轴、三区、多组团”的空间布局结构。河东新区为新城发展备用地，是城市远期发展的预留空间。此外，该新城还将进一步优化城市功能布局，使新城各功能区及马坡组团建设初见成效。（5）通州新城的空间方向将在现有基础上重点向东南方向拓展，形成一河、两线、一路的架构。建设新北京东站，通州城市格局的形成将以新北京东站及运河两岸城市中心地区建设为契机，推动产业发展和城市功能区布局调整，突出运河文化底蕴，逐步形成文化产业优势，建成新城示范区，承接中心城功能转移，提高新城生态服务功能，初步构建首都城市综合服务中心的基本格局。（6）亦庄新城的建设重点是强化中芯国际、奔驰汽车、京东方等优势企业带动作用，启动路东新区开发和河西区配套建设，建设产业发展新区。此外，新城的空间方向以北京经济技术开发区为核心，跨越京津塘高速公路向东及凉水河向南方向发展，突出轴向发展和双中心的空间布局结构。新城永乐组团为城市远期发展预留空间。（二）上海新城建设上海市城市近期建设规划（20032007）中明确了控制中心城人口规模，引导人口向郊区重点城镇集中的方针。新增的城市建设用地主要分布在浦东新区、郊区新城、“试点城镇”、临港综合经济开发区及嘉定、松江、青浦的工业园区。新增规划居住用地主要分布在外环线外的重点城镇、内外环之间的大型居住基地、中心城内的旧区改造用地。上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要继续指出，要建设适应上海国际化大都市发展要求的新城，并重点推进嘉定、松江和临港新城建设。规划到2020年，把中心城区人口总量控制在950万人以内，9个新城总人口为540万人左右。通过多年的新城建设，目前国内外办公机构在上海的区位选择不再局限于黄浦区的外滩、浦东的陆家嘴金融贸易区等少数地区，长宁（主要是古北新区、虹桥商务区）、徐汇（主要是一些高级住宅区与商务楼的新建）、卢湾（主要是由历史因素形成）等也成为海内外办公机构选址的热点地区。因而相应地，上海的商务服务业多极分散格局逐步形成，其中中心城区边缘区的地位明显上升。（三）广州新城建设从1978年开始编制、1980年编制完成、1984年获得国务院批准的广州城市总体规划，将城市的主要发展方向定为沿珠江北岸向东至黄埔的组团式发展。旧城区为第一组团，是城市的中心区，该区的改造和建设要充分体现城市的政治、经济、文化与对外交往中心的功能和作用，并严格限制增加工业用地。第二组团为天河地区（包括五山、石牌、员村），该区将发展成为广州市的科研文教区，以设置文教、体育、科研单位为主；在积极开辟天河体育中心综合区的同时，兴建科学技术开发区，并搞好区内的各项生活服务设施的配套建设。第三组团为黄埔地区，结合广州经济技术开发区的建设，大力发展工业、港口、仓库等设施。为有利于控制城市规模，疏散过分集中的旧城区人口，规划发展花县的新华镇、番禺的市桥镇为广州城市外围的卫星城镇。此外，要大力发展其余的郊县城镇和农村集镇，形成多层次的城镇网络体系。1990年代中期以来，广州市的郊区居住区得到了大面积的开发，各种郊区住宅区也纷纷出现，成为了广州市居民购房居住的热点地区。而这些房地产的开发多是大规模的片区开发，并呈块状集聚的，从而形成了如番禺区的“华南板块”、奥体中心附近的“广园东板块”、白云机场附近的“机场板块”等。（四）香港新城建设香港的新城建设从20世纪60年代一直延续到90年代，首批发展3个新城（荃湾、沙田、屯门），后来又陆续分批发展了5个新城（大埔、粉岭上水、元朗、天水围、将军澳）。目前，香港首批发展的3个新城已达到相当的规模，在香港经济尤其是制造业的生产中，占有重要的地位。其中，荃湾新城包括荃湾、葵涌、青衣岛三部分，紧邻中心区的西北部，在空间形态上已与中心区连成了一片，土地面积已达3630公顷，人口达70余万，是香港最大的新城；沙田新城位于新界的中部，由70年代3万人口的乡镇发展成为62万多人口、3600公顷的香港第二大新城；屯门是全港最西端的新城，距九龙32公里，居民也已达44万，土地面积达2200公顷。到20世纪末，香港共发展了8个新城，人口合计约为330万人，占香港总人口的一半以上。政府为新城建设计划耗资总计约2400亿港元，相当于310多亿美元。香港的新城建设，无论是在人口规模上，还是在投资规模上，都十分巨大。为搞好新城的建设，香港于1973年专门成立了“新界拓展署”，并在各新城下设分区拓展处，聘请了城市规划师、建筑师、工程师和园林师等大量专业人士协助工作，带动各个分区拓展处进行了一系列可行性研究、城市规划蓝图的设计，并实施了一批土地平整工程、配备新城基础设施、提供多样的社区辅助设施，以及协调好政府和私人的发展，确保各项发展符合需要和相互配合。1990年，在拓展署的基础上成立了规划署，仍承担着新城的规划工作。（五）经验总结1.新城与中心城应保持便捷的交通联系一般来说，新城与中心城之间应有完善的道路系统，距离在1020公里左右，由快速路、直达路、轨道交通等联系起来，优先发展公共交通。2.政府主导的开发模式发挥了重要作用在我国现行的政治经济体制下，新城建设基本上是以政府主导模式进行的。这种模式可以在短期内集中大量的社会资源，快速实现新城的整体开发。但是，由于市场导向性不足，新城开发在一些经济基础相对较差、地方政府财力不足的地区推进缓慢。3.新城应有特色产业支撑积极发展符合自身特色的产业，通过自身人口与就业的平衡，从而达到疏解、截流中心城人口和部分功能的作用。新城应有多功能设施齐全的中心。有大型购物和娱乐设施，不仅为新城本身服务而且还服务于周边。许多新城区的建设都是和新的工业园区和新兴产业发展密切联系的。4.新城必须建设完善的配套设施除了交通设施外，还必须为新城提供完善的供水、供暖、供气、供电、电信、排水等市政设施，并为居民和企业提供完善的商业和社会服务设施。四、对我国新城开发建设的启示（一）从区域整合的角度出发，制定新城规划国际经验表明，从大都市区层面出发的区域型新城规划是新城建设取得成功的前提和保证。当前我国新城建设不应局限城市本身，也不应局限于建设某一区域，需要从城市整体规划建设出发，从区域整合角度着眼，以实现城市核心功能为目标，站在整个城市的高度，做出科学化、高起点、高水平、高质量的新城规划。此外注重与其他城区的合作，做到职能明确、优势互补、分工合作、错位发展。（二）建立包括政府、民间、外资等多元化的融资渠道新城建设需要巨额资金作保障。借鉴国外新城建设经验，要建立健全政府、企业、社会等多个投资主体共同参与的多元投资共建机制，尤其要吸引外资和社会闲散资金积极参与新城的开发建设，为新城建设提供充足的资金供给。同时要注意市场化运作，最大程度地提高资金使用效率。（三）组建负责新城建设的专门机构，并制定配套性法律政策各国新城经验表明，成立专门机构，并