城市建设中文化资源开发与保护.doc
城市建设中文化资源开发与保护摘要 本文首先围绕文化资源保护的分歧与矛盾探讨当前文化资源面临的保护困境，其次以临沂市文化资源保护不善的事实为例，进而分析文化资源保护保护困境的潜在成因，主要包括两大方面:第一，观念偏失，如功利主义的城市发展取向、文化的价值定位偏失和城市规划中缺失文化资源保护理念；第二，政府的角色冲突与政府缺位，探讨市场与政府在文化资源保护时所出现的失灵现象，为下一步完善文化资源保护体系明晰方向。最后，以困境成因作为出发点，从综合决策与实际运行两方面构建有效的文化资源保护体系。关键词 城市建设 文化资源 保护Abstract This paper first around culture resources protection differences and conflicts between the current culture resources are discussed the protection predicament, second to protect the cultural resources of linyi not facts as an example, analyzes the cultural resources protection protection predicament of potential causes, mainly includes two aspects: first, the simply concepts, such as utilitarianism city development orientation, the value of culture and city planning misplaced cultural resources protection concept missing; Second, the government's role conflict and absence of government, this paper discusses the market and the government to protect the cultural resources of the ineffectiveness of the what happen phenomenon, for the next step perfect culture resources protection system of clear direction. Finally, to cause trouble as a starting point, from the comprehensive decision-making and operation two aspects of an effective cultural resources protection system.Keywords urban construction cultural resources protection目录一、城市建设中围绕文化资源保护的意义分歧1二、城市建设中文化资源的保护困境2（一）文化资源保护的制度困境2（二）文化资源保护机构的责任困境2（三）文化资源保护的资金困境3（四）文化资源保护的执行困境3三、城市建设中文化资源保护困境之成因4（一）观念偏失4（二）政府的角色冲突与政府缺位6四、城市建设中文化资源开发和保护的路径7（一）调整城市发展的价值取向7（二）文化资源开发和保护的实践取径8结论10参考文献10随着现代化的日益推进，城市建设与文化资源保护间的矛盾进一步凸显，单纯依靠宏观的法律依据与规划或是微观的技术手段，是不足以有效解决二者间的矛盾，这当中更需要有切实可行的组织模式支撑文化资源保护工作，即通过部署社会各方力量，最终促成文化资源保护依据的落实和保护方法的实施。一、城市建设中围绕文化资源保护的意义分歧改革开放以来，城市建设进入高潮期，文化资源的保护问题一直是城市发展过程的争论焦点。事实上，对文化资源保护的赞同与否，从一开始就不是一个纯粹的规划技术问题，它在精神层面上表现出的是对不同文化的选择与处理的态度问题。文化世界是一个开放的世界，一方面在发展过程中会引起自身原有文化的淘汰和新文化的再创造；另一方面，随着世界体系的形成，异地文化的传入也会对原有的文化世界带来影响。现阶段，随着现代化的日益深入，我国的传统文化正面临着历史性的变迁。具体到城市文化资源来说，文化资源并非是单纯意义上的建筑物，它本身就是一个矛盾的文化载体，它既蕴含了中国的传统文化，又必须在城市发展过程中接受着现代文化的冲刷。因此，围绕文化资源保护的意见分歧，又体现为传统文化与现代社会价值的观念分歧。对传统文化现代价值的否定源于传统文化自身的局限性。中国传统文化以传统社会为生长土壤，随着现代社会的不断发展进步，传统社会与现代社会的差异性逐渐增强，而传统文化是传统社会的产物，在世界现代化发展过程中，自然存在着一定的局限性，如中国传统文化在历史上曾与世界文化隔绝，在一定时期内处于完全封闭的环境中，这一方面形成了中国传统文化的独立发展系统，另一方面也使传统文化在一定程度上具有固步自封等内在缺陷。基于中国传统文化本身的局限性，部分人士视历史文化资源为落后的产物，认为保护历史文化资源是对现代文化的排斥，是现代化发展的包袱。但事实上，通过反思中国传统文化，可以发现它的内在机制对于现代社会文化的建构是具有重要意义的。现代化在世界范围内的发展迫使一切国家和一切民族都不得不面对现代文化建构的问题。但现代文化体系并非从天而降，它的建立是需要以原有的传统文化为立足点，以现实生活和新的社会需求为根据，通过不断地选择、吸收、重组、融合而逐步形成发展起来的。中国现代文化体系的建立也不例外。无论现代文化体系以何种方式建立，中国传统文化都是其建立的现实基础，中国文化的现代变迁，实质上是在特定的时期与环境下，对历史的选择与延续，是传统文化积累的突变与飞跃。正如司马云杰所说:“中国文化现代变迁是一个自变过程，是一种文化价值体系通过新的综合而达到自我更新、自我实现的过程，而不是丧失自我价值的文化移植”。因此，保护文化资源，实际上是为中国现代化建设提供稳固的根基，是保证中国在现代化变迁的强烈振荡下，保持价值母体历史个性的一种努力。二、城市建设中文化资源的保护困境（一）文化资源保护的制度困境当前，文化资源在城市整体规划之下实施保护活动，保护的好坏在很大程度上取决于其在城市规划中地位的高低，而城市规划在现阶段主要表现为对土地的规划与利用，因此，土地制度实际上对文化资源保护的影响很大。从现有土地制度来看，可以将其分为土地所有权制度和土地使用权管理制度:土地所有权与土地使用权是相分离的，土地所有权制度明确规定了土地归国家所有，而土地使用权管理制度则规定了使用权可以依法进行转让。但由于在相当长的时期内，我国城市奉行的是以行政手段将土地交予某单位使用的土地支配政策，其实是在强调土地归国家所有的同时，将土地所有权与土地使用管理权混为一谈。另一方面，城市土地归国家所有，但具体是由哪个部门代表国家行使所有权在法律上是没有明确规定的。一般说来，文化资源所占用的土地在城市中价值较高，这就使文化资源地块的所有权成为城市建设相关部门争夺的焦点，文物行政部门作为主管部门在事实上却对文化资源占用的土地没有话语权。在土地所有权被其他部门掌握后，土地的使用权实际上也发生了转移，文化资源能否继续保护只能依赖于土地所有权部门的政策。这就导致了国家为公共利益所确立的土地制度事实上给文化资源保护带来了无法摆脱的制度困扰。另外，针对现阶段文化资源保护过程中市场主体出现的“非理性过度开发”行为，我国主要还是通过行政手段对其进行约束或惩治，试图控制文化资源保护的进程。尽管政府干预一直在加强，但实际效果却差强人意，市场主体在开发过程中出现的“外部性负效应”并未减弱。在文化资源保护过程中，由市场开发所带来的“外部性负效应”，主要表现在为追求最大经济利益而过度开发文化资源，导致文化资源破坏和整体文化侵蚀这两个方面。究其原因，这主要是受到产权因素的影响。由于文化资源在保护过程己逐渐引入市场机制，但其缺乏明晰的产权界定这一问题始终是存在的，产权的不明晰实际上会导致市场主体在保护过程中不明确自身的权责利关系，这就容易出现外部性危害现象。因此，要消除或降低文化在保护过程中的“外部性负效应”，清晰地界定文化资源的产权是至关重要的，产权制度的变革对我国文化资源保护来说有关键意义。（二）文化资源保护机构的责任困境建国以来，中国政府职能由统一走向分化，政府职能在按行业进行划分管理的同时，也导致职能的分散与重叠。在文化资源保护领域，由于城市发展的必要性和土地稀缺性，旧城开发和土地再利用己经成为现今城市发展不可或缺的途径之一，文化资源必然会被牵扯其中。在具体操作上，由于文化资源保护是一个相当复杂的工作，涉及文化、建筑、环境等各个方面，目前分属于文化部、国家文物局、国土资源部等部委一起进行管理保护。因此，文化资源实际上并不是在单一主体的管理下实施保护活动，而会受到多部门的制约。事实上，文物保护机构虽然作为法律意义上的文化资源主管部门，却缺乏实际的保护权力，权责利关系的不统一往往容易导致文化资源在保护过程中出现意见冲突和责任推诿现象，这也成为了文物保护机构所面临的一大责任困境。（三）文化资源保护的资金困境影响城市文化资源保护力度又一重要因素就是资金问题。尽管近年来我国的经济发展水平已有很大的提高，但与发达国家相比始终处于相对低下的状况。经济发展水平低下在文化资源保护问题上就表现出一种严重的自身“造血机能”欠缺，也就是说，我国文化资源保护缺乏有力的经济背景作为支撑，多数地方对文化资源甚至没有维持的能力，更不可能提供有效的保护措施。地方政府财政收入总量不足，使得政府在考虑有限资金的使用用途上，更加注重对经济效益的考量。然而，由于文化资源经历了数百年甚至是数千年的风吹日晒和人为破坏后，大多数已十分破旧，甚至有部分可看成是现今城市中的“危房”。因此，文化资源的保护不仅需要投入大量资金，而且在实施保护措施后，也很难在短时间内看到立竿见影的经济效果。文化资源保护的这一特点导致地方政府在使用有限资金时，往往忽视了对于文化资源保护的资金分配。政府对市场资金的吸引是缓解文化资源保护资金不足的一个重要渠道。政府吸引市场资金往往是以允诺其开发为条件，但出于文化资源保护的需要，开发商在对文化进行开发时不仅需要承担日常维护的义务，同时对文化资源的开发利用也被限制在最低水平，这就与开发商追求利益最大化的目标产生冲突，大大降低了开发商对文化资源投资的兴趣。（四）文化资源保护的执行困境公共政策中问题的解决，不仅依赖于政策的制定，更依赖于政策的实施。文化资源在具体的保护实施阶段，往往存在重规划而轻实施的问题，这不仅是因为文化资源保护的执行没有受到应有的重视，更主要的原因在于执行阶段所面临的现实困境常常是无法克服的。文化资源保护的执行包括对保护政策的认可和政策所需资源的确定两个方面。一个关乎社会公共利益，被政府或其他行政部门以公共权威的方式公布于众的政策，应该是集合法、合理与可行于一身。文化资源保护政策，首先必须符合文化资源保护法规，但前提是这个法规本身就具有不可推倒的正当性，而目前相关法律法规从立法到细化都还存在明显的不足。合理性的要求强调了文化资源保护政策是在理性分析之下作出的，如现阶段我国依然是通过细化保护规划来对文化资源实施静态保护，这实际上只是在图纸上实现了文化资源保护的理想状态，而对于不断发展变化的城市建设环境来说，实施静态保护其实是难以奏效的，在宏观上也不会达到有效保护文化资源的目的，因此所制定的政策本身就内含了不合理的成分；同时由于文化资源保护的公共政策属性，有关于所有民众的公共利益也应当被考虑其中，文化资源保护在执行过程中必须反映民众的呼声。最后，可行性是所有政策的重要原则，对文化资源保护政策的制定也不例外:它一方面要让政策具有广泛的可知性，民众对政策的了解程度会对政策的执行产生很大影响，另外，保护政策在经济上和技术上的可行性也是不容忽视的。当前我国文化资源保护在政策认可阶段就存在诸多问题，许多民众对保护政策内容毫不知情，或者政策本身就存在损害民众利益的内容，有的保护政策甚至存在违反法律法规的成分，这些保护政策从一开始就有很大的可质疑空间，在后期执行遭遇阻碍也就在情理之中。三、城市建设中文化资源保护困境之成因近年来，临沂市政府逐渐加大文化资源保护力度，从政策法规、机构建立和经费投入等方面对文化资源的保护工作做出了大量努力。尽管如此面对新一轮的城市建设高潮，临沂市的文化资源还是遭到了严重的建设性破坏。（一）观念偏失1、功利主义的城市发展取向然而，当前对现代化的崇尚与追求使得政府在确定城市发展取向时充斥着工具理性的快速膨胀，对工具理性的过度膜拜使得价值理性被挤压到城市发展取向的边缘，甚至面临被工具理性淹没的危险。工具理性内在的“功利”、“效用”等倾向造成现阶段我国城市发展具有严重的功利主义取向，政府在制定政策时以经济发展为核心，实际上是在促进经济快速增长、现代化水平迅速提高的同时，忽视了社会某些价值信仰，容易引发价值的偏离甚至是缺失。在工具理性支配下的功利主义城市发展取向带来严重的文化资源保护危机。由于经济政绩的显而易见和易于考量，政府官员在有限的任期内往往以经济利益最大化为目标，相对于文化资源保护所带来的滞后经济收益，政府官员往往会选择在经济上具有立竿见影效果的城市建设项目，这就会造成历文化资源保护的地位低下甚至是被弃之一边；如果从价值理性方面来判定文化资源保护的行为，实际上文化资源保护体现的是对传统文化价值和地方建筑特色的延续，但由于官员的行为往往以工具理性为依据，对价值的无知与忽略导致其简单地将文化资源与普通建筑物混为一谈，忽略文化资源内在的真正价值，使得文化资源在城市建设过程中失去应有的竞争力，成为了城市发展的牺牲品。临沂市自九十年代后期开始，将营造现代都市形象作为自己的城市建设目标，政府对临沂市进行全面系统的大范围改造。在这一过程中，临沂市为给高层建筑提供开发建筑用地，推倒了多处文化资源。2003年以来，尽管山东省建设厅和文物厅要求临沂市停止城市发展对文化资源的破坏，但由于先前大量的推倒重建工作所带来的基础设施欠账，使得临沂市多个拆迁地的市政配套工程需要建立，文化资源所受到的建设性破坏仍以巨大惯性前进。临沂市政府为营造现代都市形象而不惜牺牲文化资源的做法，实际上是以功利主义的城市发展取向来指导城市的整体规划，以现代化建设的借口否认文化资源的特殊价值。因此，功利主义的城市发展取向对于文化资源的破坏是沉重的，观念层面上的偏失是政策偏离保护目标的一个深层次原因。2、文化资源的价值定位偏失当前城市建设中文化资源保护不足，其实一个很重要的原因就在于把文化资源简单地定位在文化价值层面，忽视了文化资源所具有的其它价值，这就容易造成政府在进行城市建设时产生文化资源保护与城市经济发展相互矛盾的观念。临沂市在近些年的文化资源保护过程中，就存在一些观念上的误区，如“临沂古城经过这几年的大量改造，众多文物遭到破坏，已没有什么东西好保护；古城区里历史街区老房子多为年久失修的破旧房，而保护工作要投入大量人力、物力、财力，老屋是赔钱货；老城区地价极高，历史街区内的居民拆迁和安置费用过高，而政府财力有限，部分人认为现在时机未到，以后有钱了再保”等等。针对临沂市存在的这些观念，也许可以引出现阶段文化资源保护不足的一个原因:文化资源之所以遭到破坏，有时候并不是因为政府不明白其中的文化价值；反之，正因为文化资源的文化价值是大多数人所能感受到的其所具有的唯一价值，而当前政府和社会主要看重的还是城市经济发展，因此城市建设与文化资源保护的冲突似乎就无法避免。事实上，对文化资源经济价值的忽视是这一观念产生的主要原因。文化资源与现代化城市新建筑最主要的区别就在于，文化资源是不可再生的，一旦遭到破坏就永远都无法复原，随着时间的流逝其所具有的历史与美学等价值自然会相应增值；同时，即便文化资源不存在人为破坏，但在自然因素影响下文化资源的数量也会随着时间的推移而逐渐减少，因此文化资源潜在的经济价值实际上是极大的。如果在城市建设过程中，文化资源本身的经济价值能够被政府及社会所重视，那么文化资源保护与经济发展就不存在本质上的矛盾，保护文化资源本身就是在促进城市的经济发展。可见，现阶段对文化资源价值的简单定位，其实是文化资源保护不足的一个重要因素。基于这一现实，在文化资源保护问题上就必须重新审视其所内含的其他价值，只有在文化资源自身的价值与城市的资源配置相协调时，文化资源才可能得到有效的保护。城市发展需要各项资源的均衡配置，文化资源各方面的价值也同样需要得到同等的重视。3、城市规划中文化资源保护理念缺失一直以来，城市规划都是作为政府进行权力运作的一个辅助工具而存在，是对城市的社会、经济、文化等各方面进行规划协调的一种重要手段。文化资源作为城市资源的一部分，保护文化资源本身就是城市规划所要达到的诸多目标之一，因此，城市规划从根本上来说是蕴含着文化资源保护理念的。然而在实际的城市规划工作中，却经常出现文化资源遭到破坏的现象，这其实在很大程度上与城市规划中文化资源保护理念的缺失有关。首先，就城市规划本身的特性来说，城市规划所要达到的一个重要目标就是通过分析城市现状，对城市进行局部或整体性地规划以解决当前存在的城市问题。显然，城市规划是一种基于现实问题解决而实施的行为，或是对现实问题继续恶化所做出的一种阶段性努力。城市规划在最初的方案设计时，理应先进行考察和鉴定才能作出科学而合理的规划方案。然而，城市规划方案在制定或实施时对文化资源价值错误估量的情况时有发生，这其实就是因为在城市规划时忽视了文化资源，导致保护理念的缺失。其次，城市规划并非是个体目标的独自实现过程，由于城市规划所处理的问题具有很强的关联性，因此当一个问题需要利用城市规划的手段来解决时，从宏观上说它涉及了城市中复杂的社会、政治和经济等多方面的因素，而从微观层面来看，它所要考虑的就是城市规划所带来的社会反应，即相关主体的利益在城市规划中所受到的影响。事实上，城市规划在规划完成后的具体实施过程中，还会进行大量的利益权衡，规划也会在一定程度上出于相关主体的利益需要而有所变动。由于城市规划的整体理念和目标的复杂性和关联性，因此文化资源保护实际上只是城市规划所要达到的诸多目标之一，而这个保护过程兴许还会使部分城市主体的利益受到损害，这些外在因素的存在都有可能会影响到城市规划中文化资源保护理念的普及，甚至导致文化资源保护理念的缺失。（二）政府的角色冲突与政府缺位1、文化资源保护的立法缺陷现阶段临沂市有关文化资源保护的法律文件，不仅包括宪法、行政法规与中华人民共和国文物保护法(以下简称文物法)等国家层面上的保护法规，还包括山东省历史文化名城保护条例、山东省历史文化名城保护规划编制要求等地方性的保护规章和管理条例。这一系列的法律文件为临沂市文化资源的保护工作提供了积极的法律支持。尽管如此，临沂市现今可遵循的法律文件依然存在着诸多的缺陷与漏洞，这些法律上的欠缺与空白正对临沂市文化资源的实际保护工作产生潜在而巨大的影响。2、政府的角色冲突当一个地方的政绩以经济水平的提高作为最直接而简易的考量工具时，地方政府自然有了追求自身经济发展的外在压力。在这种外在考评机制的作用下，地方政府在对待文化资源保护的问题上，往往会为短期经济效益而牺牲长远的社会效益，采取“轻保护，重利用”的政策，从而对文化资源造成间接破坏。其次，地方政府作为一个特殊的独立组织，它的存在从根本上来说是为了弥补市场失灵的缺陷，为社会提供最大程度的公平、正义与福利的，因此地方政府理应成为本地人民利益的代表者，任何政策都必须以人民利益最大化为出发点和归宿；但同时它作为一个组织自然有自身的内在需求，并肩负着为本组织成员谋求利益的责任，这样地方政府本身所具有的角色多重化实际上会左右地方政策的最终选择，从而对文化资源保护造成影响。四、城市建设中文化资源开发和保护的路径（一）调整城市发展的价值取向1、文化指标的引入现阶段，国际上除了用经济指标来衡量城市的发展状况外，还使用HDI人类发展指标。这一指标将社会进步与人类发展相结合，用人类的发展状况去衡量一个国家或城市的整体发展水平，是衡量人类发展的综合性指标。HDI由知识、寿命与收入三个部分所组成，其中知识反映的是一个国家或城市的发展潜力，寿命反映的是社会保障的完善程度，收入则是反映按实际购买力折算的人均GDP。这个指标以文化、生活和经济作为衡量城市发展的重要参数，比较GDP经济指标而言，可以相对综合地评价一个城市的发展水平；同时由于这一指标选取了经济以外的因素对城市发展状况进行衡量，这其实也有利于城市价值取向的调整。HDI指标包含知识因素，对知识因素的强调说明城市建设不能够忽视文化的作用与发展，城市文化的保护状况理应成为衡量城市发展水平的一个重要参数，城市发展在价值取向上也必须有文化的成分而非仅仅是经济。文化资源在现代化建设过程中应该成为文化质量指数的一个考察对象，城市发展的价值取向也应包含保护文化资源的成分。2、可持续发展城市发展是通过不断地建设更新现有建筑用地来完成的，由于城市土地的有限性，城市更新就成为城市发展的一种更为普遍的形式。文化资源存在于城市中，如果仅仅把它视为旧建筑，势必会被拆除。然而文化资源是不可再生物品，一旦受到破坏就无法复原，因此在城市发展过程中，就必须将其与旧建筑相区别，以可持续的城市发展价值取向来规划文化资源的保护工作。另一方面，在城市发展过程中，文化资源常为经济建设让路；实际上文化资源同样具有经济价值，但只有在文化资源得到有效保护的前提下，其内在的经济价值才可能被不断地开发与利用。长远来看，为追求经济利益而牺牲文化资源的做法其实会损失更多的经济利益。因此，在城市发展的价值取向上，政府更要基于长远利益的衡量，形成有利于文化资源保护的可持续发展取向。（二）文化资源开发和保护的实践取径1、加强立法建设当前，我国虽已初步形成由核心法、辅助法和配套法所组成的历史文化资源法律体系，但是由于法律内容不明确或是条款漏洞所产生的文化资源保护不善问题仍十分突出。细观国内外文化资源得到有效保护的国家或地区，无一不是以完善的法律体系作后盾。正如哈耶克所说:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”因此，就我国而言，加强立法建设是完善文化资源保护所必需的路径之一。再次，鼓励地方创新立法，制定适合地区文化资源保护的法律。我国文化资源的现有法律条款以宏观原则为主，缺少实际意义的具体操作规定。具体操作规定的欠缺使得文化资源保护工作缺乏可供参考的法律依据，但是如果从全国范围上对具体操作规定进行统一，又会因为各地实际不同出现法律不适用的情况。因此，立法机关应鼓励地方根据自己的实际情况，以国家层面的保护法律为依据，制定适合地区文化资源保护的法律。例如，意大利的保护法律体系，除了佣有国家统一的历史文化遗产保护大法外，在这一“母法”下根据各城市的实际情况所形成的“子法”就有近470个，为意大利各城市进行历史文化遗产保护提供了切合实际的法律依据。也正因为如此，意大利一直以来都是世界各国进行历史文化遗产保护的效仿对象。事实上，立法建设的加强不是通过单一手段就可以完成的，需要的是从广度到深度进行法律体系的构建。只有一个完善的法律体系，才能够为文化资源保护提供最基本和最权威的保障，也才能更有效地保护文化资源。2、建立统一领导下的行政责任单位文化资源护是一个相当复杂的工作，涉及文化、建筑、环境等各个方面。目前，我国的文化资源保护工作分属于文化部、国家文物局、国土资源部等部委，但如果进一步细化，它还涵盖了宗教局、国家轻工业局、农业部等各个部门；另外，就地方而言，以上各部委都有一个垂直而下的分属部门，分别实施相关的具体操作工作。可见，我国文化资源保护从中央到地方，从宏观规划到具体实施，都存在管理主体分散的现象。按照这一行政体系对文化资源进行整体保护，实际上已陷入多头管理的局面，容易因各部门的利益冲突产生文化资源保护不善的现象。事实上，当前的保护实践也已证明，现有体制并不适应文化资源保护工作，因此，就我国而言，现阶段完善文化资源保护需要对组织体系进行优化，建立一个统一领导下的行政责任单位。文化资源保护的组织体系优化，从纵向来看包括中央和地方两个体系的优化，从横向上看主要是统一行政领导下的系统协调。在中央层面，建立一个文化资源保护的统一行政领导单位。在地方层面，强化地方政府职能，在其下设立相应的文化资源局，负责当地文化资源的具体管理工作，如文化资源登录、日常修缮、保护资金筹集等。3、多元主体参与机制的构建文化资源在保护之初，由于大部分的基础设施更新都要由政府投入，因此前期保护主要以政府主导为主。随着保护进程的推进，此时的文化资源实际上已可以进行自我增值，并能够促进周边其它产业的发展。为防止“非市场失灵”导致文化资源保护过程中效率低下的现象，就需要构建一个由政府、开发商、市民及社会团体所组成的多元主体参与机制，在三者间进行分工协作，形成一个有利于文化资源保护的三位一体的良性合作机制。(1)政府在文化资源保护问题上，政府首先应该主动承担起更新基础设施的责任，加大财政投入改善公共环境。在文化资源得到初步整治后，政府最关键的角色应该转变为“掌舵者”:首先在宏观上制定以文化资源保护为目的政策，营造良好投资环境吸引开发商，通过开发商投入、旅游者消费所得的收入，为文化资源的日常修缮提供资金；其次，针对开发商保护文化资源的行为，必须给予其税收或贷款上的优惠，鼓励其在保护文化资源的前提下进行创收，实现文化资源保护和城市建设的同步发展；再次，开通多种融资方式，充分发掘文化资源保护工作的公益潜力，由此还可以提升市民对文化资源保护事业的关注。在扮演这一角色的过程中，政府最重要的是在制定政策时体现公平原则，不以赢利为目的，并协调好不同主体的利益关系。(2)开发商由于文化资源保护需要投入大量资金，由政府单纯进行长期性投入势必会给政府造成严重财政负担，因此需要借助市场力量为文化资源提供保护资金。开发商在投资文化资源的过程中，首先应形成“保护为先”的观念，通过保护文化资源，树立良好的公益形象；其次开发商需要发挥投资者的角色，在保护过程中经营附属产业，挖掘文化资源可被利用的经济价值，促进保护事业向着良性的产业方向发展。(3)市民及社会团体文化资源并非只属于城市中的某些社会群体，而是全体社会成员所共有的公共物品，因此，在实施文化资源保护工作的过程中，市民的参与是必不可少的。然而，分散于城市各处的居民要形成相对集中的意见，没有社会团体的协调是很难达成的，政府、开发商与市民之间也无法进行有效沟通，市民参与文化资源保护的工作就可能流于形式。因此，必须组织一定数量的社会团体，为市民意见的集中提供场所和渠道。这些社会团体可以由现有的一些基层组织发展而来，在保护过程中这些组织所要发挥的作用包括:保护市民利益，为市民意见的反应畅通渠道；启蒙市民的文化资源保护观念，把文化资源保护工作发展成为全民事业；影响保护政策制定方向，监督政策的实施进程；成立遗产保护基金，筹集社会有志于文化资源保护人士的闲散资金，为文化资源保护提供长期的资金支持，等等。结论就目前而言，我国正处于经济转型期，以经济作为发展的主导趋向导致市场机制必须在城市建设领域发挥日益增大的作用。但从一开始就将市场机制引入文化资源保护领域，单纯用市场的成本效益经济观来保护文化资源，实际上并不起到很好的成效，容易使得文化资源在土地再开发浪潮中遭受损失。另一方面，当文化资源得到初步整治后，如果还是由政府独自承担保护职责，会引发“非市场失灵”现象。因此，文化资源保护实际可以分成两个阶段:第一阶段政府应扮演“治理者”角色，对文化资源进行初步控制，完善公共基础设施，为开展保护工作创造良好的外部环境。第二阶段政府应成为“掌舵者”，通过制定相应政策保障具体实施进程，以制度转变带动观念转变，为市场和社会团体进入文化资源保护领域创造条件，弥补保护工作的市场失灵；市场和社会团体则承担起相应的保护责任，建立起“小政府，大社会”的多元化保护体系，重构利益分配框架，修正保护工作的“非市场失灵”。参考文献：1 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