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从现代企业制度到现代学校制度  摘 要 中国教育学会椒江教育改革试验区在“教育股份制”。办学基础上提出的“现代学校制度”及其实践，对现行政府、学校、市场和社会之间的传统结构提出了一系列值得深入探讨的问题，借鉴现代企业制度的分析框架，我们可以把淑江推行的“现代学校制度”界定为：以学校法人制度和法人治理结构为基础，以学校依法自主经营为核心，市场机制在教育资源配置中发挥基础作用，政府专注于制度建设和公平保障的现代学校教育体系。    关键词 现代学校制度；现代企业制度；市场机制；转变政府职能    由椒江教育改革试验区提出的“现代学校制度”虽然曾受质疑，但由于其核心理念适应了现代社会教育发展的内在需要，已受到日益广泛的重视，并成为教育部的一项重点工作。但相对于实践领域的快速发展，“现代学校制度”的理论研究严重滞后，原因在于大多数研究者忽视了“现代学校制度”提出的实践和理论背景，以及教育理论界对借鉴现代企业制度的天然敌意。事实上，在椒江教育发展进程中，从五年前的“教育股份制”到现在的“现代学校制度”，政府的主导作用、市场的基础作用、学校的主体作用的有效配合，使椒江的教育制度创新得以平稳推进，椒江目前所实践着的“现代学校制度”，是在实践中不断摸索前进的产物，也是充分借鉴现代企业制度及其他领域理论研究成果的结果，“现代学校制度”的实践过程是理想的追求与现实的约束相互牵引的过程。    一、从“教育股份制”到“现代学校制度”    “教育股份制”是椒江教育的一大创举，也是构建“现代学校制度”的重要源泉。在“教育股份制”这种办学模式中，“股东（投资人）、教育发展公司（举办者）和学校（办学者）”三者之间形成了一种规范、明确的法律关系，他们之间有明确的产权界定、权力分配和职责划分，使专业人员（经理人、校长等）的人力资本和投资人的货币资本有效结合，通过专业化分工有效提高了资源配置效率。与其他办学形式相比，“教育股份制”办学在资金募集上的制度优势已经成为人们的共识，目前在沪深股市就有多个上市公司从事教育投资活动，这可以看成是“教育股份制”的拓展。特别值得关注的是，一旦民办教育促进法中“允许合理回报”条款得以通过，那就意味着打开了利用资本市场获取教育投资的大门。事实上，中国政府在加入WTO时关于开放国内教育市场的承诺中就已经允许了WTO成员国以“商业存在”方式进入我国教育市场，而所谓的“商业存在”也就是来中国从事营利性办学活动。    与显而易见的筹资优势相比，“教育股份制”对中国教育发展的一个更为重要的贡献，是揭示了建立学校法人制度和完善学校法人治理结构的一种现实途径。在“教育股份制”的办学模式中，学校法人身份的确立是其制度设计中的一个关键环节，用意就在于为学校依法自主经营建立法律基础。在学校法人制度的基础上，完善学校法人治理结构既是制度发展的自身逻辑，也是保证学校依法自主经营的制度基础。学校法人制度的建立排除了政府对学校进行直接干预的可能性，而学校完善的法人治理结构的建立，则排除了投资人对学校进行直接干预的可能性，这样，学校依法独立自主经营就有了现实的基础。“教育股份制”精致的制度设计和成功的实践，为椒江进行“现代学校制度”的探索提供了极其重要的经验基础和思想资源。    二、对现代企业制度的借鉴    增强学校的活力，提高学校的效率，用企业精神改造公办学校管理体制，既是提出构建“现代学校制度”的实践背景，也是“现代学校制度”理性设计的一个重要起点。    对现代企业制度的借鉴，是形成现代学校制度抽象概念的重要来源，这种借鉴的逻辑基础是学校和企业在组织层面的比较。现代社会是由学校、企业（工厂）、政府、家庭和社会团体（机构）等一些基本的组织细胞构成的一部精密机器。“企业”与“学校”作为支撑现代社会经济领域和教育领域的两类基本组织形态，人们往往将其放在特定环境下加以孤立、片面地考虑，就经济而论企业，就教育而论学校，只见其异，未见其同。其实，在组织层面，无论学校还是企业，都是人类为更有效地实现特定目标而形成的社会组织。企业作为一种营利性机构，其目标是创造利润，为了获取利润，企业必须具有效率。人类社会企业制度的发生和演变的历史，就是持续提高企业效率的历史。    与企业比较，学校是人类进行自觉的教育活动，传递人类社会化知识，有计划、有目的和有组织地为一定社会培养所需人才的机构。相比较而言，在单个企业或单个学校的组织目标之间的差异并不是十分明显。表面上看，企业的目的在于创造利润，而学校的目的则在于促进学生的发展，但是，在与社会进行价值交换的层面，在获取组织生存与发展资源的意义上，他们都是通过向社会提供价值（产品和服务）来实现的。为什么现代企业这一社会组织能够获得比其他的社会组织（政府、学校以及其他社会事业机构）更高的“投入产出”效率和资源配置效率？现在我们已经知道，这种效率的源泉是源于企业在竞争压力下持续的制度创新和技术创新。因此，只要在学校之间形成类似于企业间的竞争压力，提高质量和改进教学就将成为学校的自觉追求。同样作为人类生产活动，学校也完全有可能结合学校经营管理的特点，借鉴现代市场经济中企业运行的有效机制，创造性地建立起一套适合教育自身发展的现代学校产权制度、现代学校组织制度和现代学校管理制度，这种可能性对于追求提高办学效率和效益的组织创新目标来说，是一个无法抵挡的诱惑。    现代学校制度的设计和实践是在教育活动的基本约束下对现代企业制度的全面借鉴。这种借鉴的合理性与有效性是基于组织对效率目标的共同追求。在此基础上，由现代企业产权制度、现代企业组织制度和现代企业管理制度构成的现代企业制度的基本架构，成为我们分析、设计和实践现代学校制度的重要背景。现代学校产权制度是现代学校制度的基石。产权归属的明晰化、产权结构的多元化、责任权利的有限性和治理结构的法人化，是现代企业产权制度的基本特征，也是现代学校产权制度的基本特征。与国有企业建立现代企业制度首先要进行公司化改造不同，现代学校产权制度并不要求学校必须进行公司化改造，它的核心是学校法人制度，即学校因拥有投资人投入学校的资产而形成的学校法人财产权，以及因此所明确的独立法律地位。    现代学校产权制度与现代企业产权制度不同的另一个方面是，在现代学校制度框架内的学校并不需要人为推广所有权与经营权的分离，无论是两权分离的“教育股份制”办学模式，还是两权结合的私人办学模式，只要它是独立法人并能独立地对外承担民事权利和民事责任，就不违背现代学校产权制度的要求。因此，目前占民办学校中重要份额的私人办学、股份合作办学等组织类型，在现代学校制度中都可以找到他们自己的位置。在现代学校产权制度的规范下，学校不再是国家行政机关的附属物，国家也不必再是学校的惟一投资主体，学校通过自己独立的法人地位运营全部资产，学校与国家之间、学校与分散的股东之间，各自的责任与权利是明确的。    现代学校产权制度的基本特点可以参考现代企业产权制度加以辨认。在现代企业产权制度中，确认投资人财产和公司财产分离，使公司具有独立的财产权利；确认股东承担有限责任；确认公司具有法律上的独立人格，能以自己的名义独立享有权利、承担义务，能独立承担民事责任等三大特征，是公司作为现代企业的重要标志。企业只有具备了这样的特征，才能成为富有活力的市场经营主体。但是，公司的独立人格和股东的有限责任，又都是以股东和公司的财产相互分离为前提的。公司因其具有独立财产才具有独立人格；股东因其投资并放弃对公司投资的具体的直接的支配权，才享有股东权并享有了承担有限责任的待遇。相反，如果股东与公司的财产分离不存在了，股东承担有限责任和公司的独立人格也即成为不可能。    对照现代企业产权制度，我们可以从三个方面认识现代学校产权制度的基本特征：(1)教育市场参与者必须是教育产权主体。所谓教育产权主体，即相应的自然人、教育机构法人及其所有者对用于交换的资源拥有排他的所有权、自由的转让权和收益权。(2)各个教育产权主体的产权边界必须是清晰的，即教育市场参与者（投资者、学校、教育消费者）对其产权的权能是完整的，对应每项权能的责任、权利和利益是明确的，并拥有明确的人格代表。在现代学校制度下，产权明晰、具有明确的人格代表，是一个最突出的特点，这也是教育投资者法定权利及产权权益得到有力保障的前提。(3)产权可作为商品在法律规定条件下流动。在市场经济背景条件下的现代学校制度中，学校的产权不是凝固的，学校产权也可以成为一种可以交换的商品在教育市场中流通，并通过这种流通实现教育资源配置的帕累托改进。以往人们谈及学校间的横向联系时，多数只从教育教学经验交流等教育专业化协作等方面去认识，这可以看成是教育活动中的联系，除此以外，学校之间还存在经济活动中的联系，其中产权联系就是学校间横向联系的一项不可忽视的重要内容。    基于上面的分析，学校产权制度的功能有：(1)财产约束功能；(2)自主经营和激励机制功能；(3)增进资源配置效益功能；(4)规范教育市场行为功能。学校产权关系的界定具体规定了人们的与物相关的行为规范，每个人在与他人的相互交往中都必须遵守这些规范，或者必须承担不遵守这些规范的成本。这样，保障收益和受损索赔的原则可以有效抑制不当办学行为相交易行为的发生，从而使学校经营管理行为和教育投资行为合理化。    现代学校组织制度是现代学校制度包含的第二个重要内容。我们所指的现代学校组织制度，主要是指现代学校法人治理结构，即学校决策、执行和监督之间的法律关系。其治理结构具有决策权、监督权与执行权相互分离、相互制约、相互合作的特点。学校法人治理结构与我们通常所说的学校领导制度相近，但它是基于产权关系的法律关系。学校作为法人，在股东投资人股并在政府有关部门注册登记以后，便对自己的资产拥有合法的财产权，投资者只就其投入学校的出资拥有股权。并享有由此产生的决策参与和投资收益等项权利。在投资人较少而便于有效沟通时，可以在校长、其他教育专家、社会知名人士等的参与下直接组建学校董事会，负责学校发展的决策活动。为了更有效地吸引民间资金，在投资人众多时建立教育发展有限责任公司是另一种有效的制度选择，如椒江的“教育股份制”。董事会的主要作用是决定学校的经营决策、确定财务计划、高级教育管理人员的任免，等等。在董事会的领导下，以校长为代表的学校教育管理执行层的作用是管理学校日常教育、教学活动。学校管理经营中的监督职能可以通过成立专门的审计监察部门来实现，发挥党支部和学校教职工代表大会的作用也是一个有效的制度选择。 现代学校组织制度是伴随着教育投资主体多元化、不同的投资主体（自然人和法人）与学校间的产权关系日益复杂特别是股东数量众多的情况下出现的，学校法人治理结构是一种比较规范的学校领导制度，是由股东大会、董事会、监事会和教育管理执行层构成的，法人治理结构便是这些机构之间形成的相互制衡的权责关系的制度化表现。它是建立在财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离基础之上的。由于行业属性的缘故，学校法人治理结构与企业的法人治理结构在具体形式上也会产生一定的差别，但本质上是相通的。我们可以从中概括出现代学校法人治理结构的一般特征：(1)权责分明，各司其职。在现代学校制度下，其领导体制有权力机构、决策机构、监督机构和执行机构组成，各个机构的权力与职责都是确定的、明确的，它们各司其职，相互配合。科学合理的学校法人治理结构就是要摆脱过去那种以行政隶属关系为特征的行政管理体系，建立起新型的以资产权利为核心的委托代理关系，实现监督方式的制度化、规范化和监督费用的合理化。董事会代表投资人和利益相关人（政府、家庭、教职工等）是学校的最高权力机构，它代表产权所有者对所属学校拥有最终的控制与决策权；监事会是学校的自我监督机构，它对投资人负责，依法对董事会和校长在行使职责时的行为进行监督；教育管理层是学校决策的执行机构，对董事会负责，在学校办学章程和董事会授权范围内行使职权，开展学校日常教育、教学活动。决策机构、监督机构和执行机构之间权责明确，相互制衡，相互协调。(2)委托代理，纵向授权。在现代学校制度框架下，学校各层级之间是以一种委托代理关系来维持的。投资人作为委托人将其财产交董事会代理，并委托监事会进行监督，作为代理者，董事会将学校财产委托给学校管理层代理。(3)激励与制衡机制有机结合。由于在学校委托代理关系中，存在代理人（学校管理者）的动力、信息的不对称性等问题，所以就有对代理者进行激励和建立制衡关系的必要。从激励方面来看，主要就是委托人如何通过一套激励机制，促使代理人采取适当的行为，最大限度地实现委托人所预期的目标。在现代学校制度中，学校除直接以报酬形式对代理者予以激励之外，还通过一套制衡关系对代理者的行为加以制约，如董事会与监事会之间的制衡关系、董事会与校长之间的制衡关系，所有者对经营者的制衡等。(4)职工参与民主管理的途径扩大。在现代学校领导体制下，通过选举教师代表参与学校管理的决策环节之中，行使决策权；参与到监事会工作之中，行使监督权。这样不仅扩大了民主管理的幅度，而且还能有效维护教师与员工的利益。    最后是现代学校管理制度。现代学校管理制度包括政府对学校的管理和学校自身的运行管理两个方面。在政府对学校的管理方面，现代学校制度所倡导的是建立一种法治化的公共治理结构，包括学校的设立审批制度、评估监督制度、信息披露制度等各个方面，在学校和政府、学校和社会之间建立起既有利于学校自主经营，又有利于公众参与和社会监督的法律环境，改变目前一方面政府对学校行政干预过多、过深，另一方面社会对学校参与不足、了解不够的状况。鼓励学校和社区的相互融合，鼓励学校自治，培养自治精神。    在学校运行管理方面，现代学校管理制度建设的目标是形成灵活高效的决策机制、沟通无碍的信息机制和以人为本的激励机制，广泛借鉴现代企业制度中各种先进的管理理念和管理手段，充分利用现代信息技术提供的技术手段和管理方法，按照系统管理和整体优化的要求，在学校发展战略、人力资源开发、财务管理、学生管理、教学管理和后勤管理等各个方面实现学校管理的现代化。    应树立学校需要经营的管理理念，提倡校长职业化，建立校长经营责任制。在现代学校制度中，由于实现了政府职能转变和确立了学校法人制度，学校依法独立自主经营成为必要和可能，学校必须面对市场，提高质量，加强管理，不断创新，创造竞争优势，提高办学效益，体现管理专业化、决策科学化和利益共享化的管理原则。要树立以人为本的管理理念，尊重教师的发展要求，营造教师发展的环境。在现代学校制度中，要把学校的经营与发展建立在教师发展的基础上，促进教师发展既是学校发展的重要基础，也是学校应尽的社会责任。倡导教师的科研发展，鼓励教师的专业发展和职业发展，调动每个教师的积极性和主动精神，为实现学校的可持续发展建立最重要的人力资源基础。要鼓励学校内部的自治活动，把培养学生的诚信意识、责任意识、创新精神和自治精神全面贯彻到学校管理活动中去，围绕社会发展和学校发展挖掘学校管理的潜能。    三、“现代学校制度”设计的基本理念    现代学校制度是一个在实践中内涵不断得到丰富和更新的动态概念，它的核心是“政校分离、产权清晰、利益共享、学校自治”。其中“政校分离”指“政府退出教育活动的微观层面”，或者叫“教育民营（学校民营）”；“产权清晰”指完善学校法人制度和学校法人治理结构，推行“校长经营责任制”；“利益共享”指形成学校利益共同体，在举办者、办学者、管理者和普通教师之间，在学校和学生之间，在学校和社会之间形成清晰、牢固的利益纽带和共生共荣关系；“学校自治”指体现以人为本的现代教育理念，以培育学校及其内部组织的自治精神为核心、建立有助于学校可持续发展的学校内部管理体系。这四个方面构成了“现代学校制度”中的现代学校产权制度、现代学校组织制度、现代学校管理制度三大制度体系，体现了现代政府公共管理职能的重新定位。    （一）重新定位的政府职能。在现代学校制度的理性设计中，政府将逐步全面退出教育活动的微观层面，专注于制度环境建设、市场秩序维护、公共产品提供和宏观调控，即教育行政部门从一切不必管又管不好的领域中退出，凡是学校能够办好的事情都让学校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用，只有在市场严重失灵的公共产品领域和具有显著外部性的场合，才是政府发挥作用的空间。即便如此，政府也应该更多地通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用，对学校的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，保持教育规模总量的大体平衡，促进教育产业结构的整体优化，保证教育市场的公平竞争，发挥市场机制的积极作用，健全教育机会平等的保障体系，保持教育的社会主义方向，维护教育公平和公正。    政府退出教育活动的微观领域是为了更好地强化和改善政府在宏观层面对教育的公共管理职能，确立政府是全社会一切教育活动的公共管理者的角色意识，转变政府应该优先管理、支持公办教育的传统思维模式，建设对公办学校和民办学校一视同仁的制度环境、吸引更多的民间资金投资教育。政府退出教育活动微观层面的合理性，可以从在实践和理论得到说明。在实践上，改革开放以来。中国教育系统不断增强的体制活力与政府逐步放弃和减少对学校（教育机构）教育活动的直接干预是紧密联系在一起的，这已经成为政府在教育领域继续改革开放的基本政策方向。民办教育的发展所显示的比公办教育更强的体制优势，为政府退出教育活动微观层面提供了本土化的制度实践经验。在理论上，学校作为现代社会高度专业化的社会分工组织，保证组织效率的专业知识是政府所不具备的，因此，当政府直接干预学校的微观活动时，知识与决策权的分离就成为无法避免的结果，决策的效率和效能必然受到损害。事实上，这个结论乃是对近百年来计划经济思想和实践的经验总结。    为了建立公平竞争的市场环境，政府必须转变职能，调整角色意识，从公办教育的管理者调整为全社会教育的管理者，从主要依靠行政手段进行教育管理，转变为更多地依靠经济、法律手段进行教育管理。首先要转变公办学校与政府之间的管理模式，逐步增加非公办教育在教育总量中的份额，使民办教育的重要性通过对当地教育发展的影响力得到事实上的体现；现代学校制度正是实现上述理性思考的实践方案。    （二）完善学校法人制度。在现代学校制度下，由于学校法人制度的确立、所有者和学校的关系变成了投资者和学校法人的关系（捐赠类学校除外）。在这种关系中，投资者（自然人或法人）投入学校的资产与他们的其他财产相分离，投资者将财产投入学校后，成了学校的股东，对学校拥有相应的股东权利与权力，包括参加股东大会和行使股东大会赋予的权利，按照股夺取得相应收益的权利，转让股权的权利等等。学校对股东投入学校的资产及其增值拥有法人财产权，即对财产拥有占有、使用、收益和处分权。投资者仅以投入到学校的那部分资产对学校的经营承担有限责任，学校以其全部资产对债权人承担责任。由于教育活动的专业性，在学校的管理和经营中也需要所有权和经营权的分离，所有者将资本交给具有学校经营管理专门知识和技能的教育专家（校长等）经营和管理，这些专家不一定是学校的股东，或者不是学校的主要股东，他们受股东委托，作为股东的代表经营管理学校。    民办学校在这个问题上有更大的灵活性，投资人可以是法人，也可以是自然人。在教育法相关条款未做修改前，投资人直接对学校进行投资成为学校法人的股东并获取资本收益，是不符合相关法律规定的，此时需要投资人先行组建一家教育投资公司，然后由该公司对学校投资，这种办学模式就是由椒江首创并在全国推广的“教育股份制”。需强调的是，无论是哪种办学模式，也无论是公办还是民办，通过建立学校法人制度使学校具备独立的法律人格，是学校依法自主经营的基石。    （三）广泛的自治制度设计。现代学校制度的管理没有固定的模式，鼓励尝试探索新的管理方法、形成具有学校特色的管理体系，将是现代学校制度建设的长期任务。但在学校的管理实践中，应特别提倡以人为本、充分自治的管理理念，发挥基层单位、部门、班级和个体的主动性、积极性，尊重人的需要，为每一个教师、每一个学生的充分发展创造条件。    自治作为现代学校制度的核心理念，目的是培养有自治精神的公民，进而形成具有自治传统的健康社会。通过学校中广泛的自治组织的制度设计，可以有效培养学生的自治精神，消除中国传统社会的依附人格，实现学生人格的健康发展。以培养自治精神为学校管理的核心理念建立现代学校管理体系，与转变政府职能中要求政府退出教育活动的微观层面具有同样的理性基础，它既是实现决策权与知识有效结合的前提，也是培养现代社会核心价值观责任意识最有效的途径。     自治型组织的制度设计还是形成开放的学校利益共同体的制度保证。与学校传统的公办教育运行体制不同，在现代学校制度的运行体制中，学校作为一个独立的自治型的利益主体，将在学校内部形成更为紧密的利益相关性，学校内部的各种生产要素及其所有者也会因利益上的相互依赖而更具责任意识和持续改进的意识，按此原则建立起来的新的学校经营运行机制，将充分考虑投资人、校长、教职工和学校的其他利益相关人的合法权益，使知识资本、管理才能和货币资本实现有效结合，通过各种激励机制充分发挥教职员工的积极性，保证学校教育质量的持久提高。通过学校利益共同体的持续营建，必将形成良好的动力机制、约束机制和保证学校长期稳定发展的有效决策机制。