大学自治与问责：美国的经验.doc

大学自治与问责：美国的经验摘 要大学自治与高等教育问责之间的关系问题是高等教育领域的一个重要问题，大学自治与有限自治是问责的基础，而问责则是大学自治的必然。随着外部势力对高等教育影响的加深，如何平衡自治与问责之间的关系也变得尤为紧迫。美国的经验是：问责的同时保障大学自治；充分了解大学的学术特征；由中介部门实施问责。 关键词自治；大学自治；问责；美国 Abstract:The relationship between university autonomy and accountability is an important issue in higher education. University autonomy and limited autonomy are the base of accountability, and the accountability is the inevitable result of the autonomy. Since the impact from exterior power to higher education continues to be strengthened, it is vital to balance the relationship between university autonomy and accountability. This paper introduces some experience in America: to safeguard autonomy when implementing accountability; to deeply understand the academic character of university; and to carry out the accountability through agency. Key words:Key words: autonomy; university autonomy; accountability; America 自治是高深学问的最悠久的传统之一1(31)。从欧洲中世纪大学开始，其行会性质所具有的高度自治特征为大学在当时能够独立于教会权力和世俗权力之外顺利发展提供了保障。自治的原则也随着中世纪大学的发展和影响而成为大学的本质特征之一。1636年，完全模仿英国大学模式的哈佛大学在美国建立，成为美国高等教育的开端。虽然哈佛大学采用的外行董事会自治模式和英国大学自治的传统模式在方式上存在一些差异，但是大学自治的观念毕竟已经开始影响到美国高等教育的发展。著名的“达特默思学院判决”的胜诉在某种程度上可以说是美国大学为确保大学自身学术法人自治权力不受政府控制的一次重大胜利。凭借着大学自治的庇护，众多类型复杂、目的多样、规模庞大的高等教育机构纷纷涌现，美国高等教育发展势头空前良好，一跃成为世界上高等教育最发达的国家。 然而，大学自治的观念并非被所有人接受。尤其是二战以后，美国的世界霸主地位逐渐受到苏联的挑战。20世纪60年代左右，美国高等教育领域也开始出现了极端不稳定的波动，大学校园里的骚乱开始吸引了人们的注意力，因此人们对大学校长问责的呼声越来越高。再加上高等教育不断增加的经费开支、入学率的逐渐下降、社会各界要求放宽入学标准等等，这些因素促使问责制发展起来。不难预见，由于科技的迅速发展和众多的社会影响，问责制都将成为重点2(183-191)。 问责制最初在高等教育领域出现的阶段，曾经被认为是大学和学院最难熬的时期，而对于问责制的争论在教育领域也一直没有停息过。由于问责制的存在，大学和学院不得不对来自不同利益群体的各种不同要求进行解释，大学和学院开始逐渐受到了各方面力量的影响和控制。一些高等教育学者就开始质疑：大学自治的传统在问责制的压力之下还能生存多久？高等教育机构就要这样疲惫亡命于各种利益群体的苛刻要求和指责之中吗？关于大学自治和问责的争论在所难免。 一、 自治与问责 自治和问责的关系问题直到上世纪70年代以后才开始引起美国高等教育界人士的关注。一直以来，人们都认为大学和学院并不存在什么过于明显的问题。当然，也许是由于社会对高等教育机构的关注还远远没有达到某种高度和程度，所以大学和学院才得以安然无恙地享受大学自治。虽然在一定意义上它们也在为美国社会经济的发展、为公众的公共利益需要和资助群体的利益提供服务，但是这只是在一种自愿或者自觉的情况下进行的。这些大学和学院肯定不会预见到联邦和州政府、社会公众、捐赠团体、学生家长等等利益各方会在一定时候提出那么多的、完全可以用苛刻一词来形容的要求和指责。正如美国学者所描述的那样，高等教育问责的目标在随着时代的变化而变化，从最初要求大学系统效率，到要求提高教育质量，再到组织生产力，到满足外部公共利益和市场需求的响应就像政府制定公共政策的情况一样，新的目标总是在不断增加，但是以前的目标却很少被丢掉3。大学和学院在拥有大学自治的情况下依然感觉到了前所未有的迷茫和恐慌。在高等教育内部管理者看来，大学自治仿佛已经成为了虚设的装饰物，其效力正在被外界组织环境中的各个利益群体所侵蚀。 其实，美国学者戴维·威尔森（David A. Wilson）认为大学自治和问责之间的矛盾并不是直到20世纪下半叶才出现的，他把问责看成是大学自治的孪生兄弟2(184)。他认为自大学一开始产生就已经在为抵御外界的干涉、保持大学活动的自治进行着顽强的抵抗。这种观点也并不是完全没有道理。欧洲中世纪大学时期，教皇权力、世俗权力就妄图干涉大学的运行。从根本上来看，这两种权力正是为了满足各自的利益和要求在相互争斗，只不过没有具体明确各自的需求而已。与现代社会当中存在的有意识的、表达方式多变的问责制相比较而言，中世纪时期的这种对大学控制的利益需求可以看作是一种无意识的，并且是生硬的对大学的“问责”。 暂时抛开自治和问责最初出现的时代搁置不论，就目前高等教育发展的情况来看，大学自治和问责的矛盾的的确确已经关系到高等教育能否继续以自己的方式创造知识、传递知识和进行研究了。我们需要，也更加有必要深入分析自治和问责两者之间的关系，进而解决高等教育发展途径中棘手的问题。 1 自治与有限自治：高等教育问责的基础 作为美国高等教育主要特征之一的大学自治，历来被视为大学发展不可或缺、不可侵犯的神圣权利。人们曾经认为，失去了自治，高等教育就失去了精华1(31)。这种观点一点都不极端。那么，对于大学和学院来说，大学究竟应该到达哪种程度的自治呢？著名高等教育专家埃里克·阿什比曾经在一份具有广泛影响的报告中指出，大学自治的六个要素应该包括：（1）排除非学术干扰的自由；（2）按大学认为适合的方式分配经费的自由；（3）聘用教师并决定其工作条件的自由；（4）选择学生的自由；（5）设置课程的自由；（6）制定评价标准并决定评价方法的自由4。 从上面关于大学自治的观点来看，似乎大学自治已经包含了所有与大学管理相关的自我管理权力。大学完全可以无视大学之外机构的权利和利益需求，只为高等教育本身的目标服务即可，但是事实并非如此简单。从组织社会学的角度来看，大学是具有组织特性的机构，正是由于其组织特性，才决定了大学不可能完全独立于组织系统之外。作为整体社会系统中的一个子系统，大学的发展离不开社会经济、政治、文化的发展，大学的各种行为必然会与外界环境发生联系，与外界环境进行资源交换和传递，甚至产生对外界环境的“资源依附”。 因此，大学自治只能在现有的大学与社会经济、政治和文化环境之间的关系下存在。正是由于大学组织机构在经济资本和社会资本上对外界经济环境和政治环境所产生的依赖，大学自治不可能成为绝对的完全自治。约翰·布鲁贝克也曾说过：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”1(32)可见，大学自治是有限度的自治。 即使这种自治只是有限度的自治，美国高等教育机构在历史上仍然享有了很大程度的自我管理权力，不过现在这些高等教育机构却面临着正在逐渐下降的公众信任5。政府、公众和其它利益团体越来越需要大学和学院为自己所取得的成果进行展示，并对取得这些成果的投入进行说明。但是我们必须认识到，当前阶段高等教育问责的出现，正是完全建立在大学自治的基础之上的。缺少了大学自治作为基础的大学问责，毫无疑问只能是空中楼阁一样，不再会有存在的意义。 2 问责：大学自治的必然 问责最初产生于工业领域，其最根本的目的就是为了使生产者和经营者能够明确自己的目标，确定自己的方向和期望。问责的具体概念的界定在美国一直是众说纷纭。而且，人们向来都是对其鼓吹的较多，但是实际分析的却比较少。对大学和学院中被问责的呼声所包围的领导者来说，问责就表现在两个方面：为资助者和股东提供更多的服务，同时向他们要求更少的资助。然而对许多大学机构外部的政府和商业领域的人士来讲，大学和学院对自治更感兴趣，对问责则比较冷淡，他们总是在寻求更多的支持，却总是提供最少的服务。可见，对于问责的界定成为了必需。 美国学者保罗·德莱赛尔（Paul L. Dressel）曾经这样认识问责的本质：问责意味着负责任地展示成果（Responsible Performance），包括如何通过合理合法的方式正确利用组织所拥有的资源，以实现其预设的目的。对这种“负责任地执行”的审核需要在实现目标程度范围内进行一系列证据的采集、分析；以及对组织所公认的目标和对目标的解释等情况进行评估，充分考虑在实现目标过程中对资源利用的效率以及所有花费，并以此为依据进而努力改善教育进程，或发现更多有效的管理方式6。从这个概念中我们就可以看出，问责应该是包括两个方面的问题：既要考虑高等教育系统的产出，又考虑与其产出相关的投入。也就是大学必须为其效力和效率双方面负责，而效率的评测则需要对所取得的成果和花费进行比较。但是，学生在大学之内和大学之间的流动使得对于花费的计算变得极其复杂。不过，随着高中后教育机构学生入学率水平的下降，这些教育机构将会更加需要对他们所设定、公布的目标以及所最终取得的成果进行解释。 独立存在的自治权力的扩展和延伸对于个人、组织或者群体来说往往就意味着责任和问责7。大学是由行会性质的机构发展而来的，这种机构一贯以来都被人们认为是懒散、顽固、抵制改革的组织。大学自治的存在也正是出现高等教育责任和问责的根本原因。长期以来，大学自治允许大学按照自己的方式合理地安排大学的经费。随着社会的发展，大学各方面经费支出逐渐增多，但是政府和公众对其所创造的收益以及所提供的服务的数量和质量却感觉到不满意。于是，人们开始怀疑大学对财政经费支出的方式和利用的程度，纷纷要求对大学进行财务方面的问责。1990年，问责监管委员会开始对大学和学院是否适当地使用了联邦政府赞助的科研项目经费这个问题展开调查。斯坦福大学在这次调查中爆出丑闻。1991年，斯坦福大学和联邦政府关于非直接经费开支和80年代以来联邦政府所拨的研究经费的混合支出的争论，成为中学后教育以及非盈利机构进入问责时代的导火索8。斯坦福大学丑闻的出现，使得人们对大学和学院的信任程度更加降低。高等教育机构由此进入了教育界所认为的真正以高等教育机构为中心的“第三次问责浪潮”注：一般来讲，美国高等教育界普遍认为问责制是在20世纪70年代就已经出现在高等教育领域当中。但是美国教育部前官员查尔斯·科尔伯（Charles Kolb）却认为美国经历了三次责任浪潮，第一次几乎没有波及到高等教育，而主要对象是美国的公司企业；第二次责任浪潮波及到的是里根和布什两届政府；第三次才是高等教育的管理问题。（作者注）。 公众对大学财政经费支出的关注以及斯坦福大学丑闻在这里仅仅是作为大学问责出现的一个引子，是作为公众开始怀疑大学自治“内幕”的一个突破口。但是我们可以从中发现一些规律，在当代社会中，只要拥有一定程度的自治，必然会面临同样程度的问责。可以说高等教育领域当中问责的出现是政府和社会公众对自治机构的必然要求，更是大学自治的必然要求。 二、 自治与问责的平衡：美国的经验 大学自治在美国高等教育界中拥有着光辉的传统，但是由于大学作为社会组织本身所固有的属性，大学必须与外界环境进行资源的交换，因此大学自治不可能是绝对的自治，而只能是有限度的自治。而且，大学作为目标模糊的组织，其自治的程度也必然受限。同时，正是由于大学需要与外界社会经济、政治、文化环境进行交流，因此大学必须考虑到社会经济、政治团体和公众的需要，这些团体必然会对大学所提供的服务和产品进行鉴定，对大学进行问责也成为了必然。 但是，有一点我们不能忽略，就是问责制的确立必须在保证大学自治权力的基础上合理进行。任何形式的外部控制或者甚至是一些类型的微妙的影响学习、教学或者科研的尝试都可能危及到大学的自治和学术自由。就目前的问责状况来看，对大学存在的合法性和合理性确认的权力已经逐步转向大学之外的权力系统，这就意味着大学逐步纳入到外在权力系统中，而且逐步转化为被外在权力系统所掌控的组织机构9。问责的出现已经在某种程度上危及到大学自治的合法地位。我们应该寻找一种途径，使大学能够在问责制之下的自治环境中仍然保持成功，并且允许大学自由释放自身的能量，管理自己所拥有的各种充实的资源并实现大学自身所确立的复杂的目标。其目的应该是在问责与大学自治之间，以及在面临合理问责的情况下如何保持大学自身合理的弹性管理等问题上，尽力寻找到能够相互接受的中间标准2(183-191)。 1 问责的同时保障大学自治 尽管自治不可能是绝对的，但是大学和学院只能仅仅依靠一个很高程度的独立才能保证他们选择有效的学术方式去实现其所预定的目标。因此，不管怎么样，大学教师和学生的学术自由权力不能受到侵犯。我们必须保证知识的独立性，才能保证大学能够在问责的压力下保持其学术特性。1973年，就是在问责出现后不久，美国有些州政府已经意识到了问责对大学自治可能带来的冲击，并且赋予了该州的公立大学的宪法地位，公立大学已经成为了政府的第四个权力部门，与立法机构、司法机构、行政机构一样享有宪法权威。10这些州政府之所以采取这种措施，就是为了保证大学更大的自治程度和自我导向能力。而这种自治和自我导向在问责出现之后曾经受到了很大程度的忽视。 2 充分了解大学的学术特性 问责的出现在一定程度上能够促进大学更加有效力和有效率地工作。但是，政府和市场的需求给大学带来的压力有些时候也可能会是错误、荒谬的。这就要求政府、市场以及其它问责主体要充分了解大学的学术本质，在对大学提出要求的时候尽可能与大学进行协商。要根据高等教育的特点建立起有其自身特点、符合其自身规律的问责机制，而不是仅仅把对工业和政府实施问责的基础模式直接应用于大学问责。这样才可能保证大学能够在问责的督导下为社会公众提供优质、有效的服务和产品，有效地服务于公众利益，同时使大学保持充足、旺盛的创造力。 3 由中介部门实施问责 有效的问责必须由独立于大学和问责主体之外的机构来承担，这样才能够保证问责的价值中立，避免问责利益相关者直接操作问责而对大学自治造成侵害。在美国，已经成立了若干个这样的组织机构，它们拥有自己独立的数据、资料库，拥有足够的员工对这些数据、资料进行分析，为政府和公众提供及时、可信赖的问责报告。大学必须根据问责报告对组织的目标和实现目标的战略措施进行改进和完善。 三、 结 语 总之，大学自治和问责之间的平衡问题是高等教育问责时代一个非常重要和亟需解决的问题。太多的自治可能会使大学或者学院忽视社会和公众的需求，太多的问责程序又会使大学迷茫和屈从于各个问责主体之间。因此，必须在大学和政府、社会公众等问责主体之间达成利于平衡问责和自治的共识，以使大学能够在妥善为社会提供服务的同时又能保障自身的自治。 参考文献 1美约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学M.王承绪，等译. 杭州: 浙江教育出版社, 2002. 2David A. Wilson.Accountability and Autonomy Leslie W. Koepplin and David A. Wilson.The Future of State Universities: Issues in Teaching, Research, and Public Service.Rutgers University Press, 1985.183-191. 3Joseph C. Burke and Associates.Achieving Accountability in Higher Education: Balancing Public, Academic and Market DemandsCSan Francisco: Jossey-Bass, 2005.4. 4Burton R. Clark, etc. Encyclopedia of Higher EducationOxford:Pergamon Press.1388. 5Richard C. Richardson Jr. and Thomas R. Smalling.Accountability and Governance Achieving Accountability in Higher Education: Balancing Public, Academic and Market DemandsSan Francisco: Jossey-Bass, 2005.73. 6Paul L. Dressel, ed., The Autonomy of Public CollegesSan Francisco: Jossey-Bass, 1980.13. 7T.R. McConnellAutonomy and Accountability: Some Fundamental IssuesPhilip G. Altbach and Robert O. Berdahl. igher Education in American SocietyNew York: Prometheus Books, 1981.39-57. 8Charles E.M. KolbAccountability in Postsecondary EducationU.S. Department of Education.Financing Postsecondary Education: The Federal Role-October, 1995EB/OL.http:/www.ed.gov/offices/OPE/PPI/FinPostSecEd/kolb.html, 2007-01-09. 9韩延伦, 孙承毅. 大学自治的历史解读及其文化价值论析J. 内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2006，(7)：46-49. 10Lyman A. Glenny and Thomas K. Dalglish.Public Universities, State Agencies, and the Law: Constitutional Autonomy in DeclineBerkeley, Calif: University of California, Center for Research and Development in Higher Education, 1973. 42.