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关于推进生活垃圾处理产业化的建议   【摘要】垃圾处理已成为城市可持续发展和人民群众生活水平不断提高的制约因素。垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，必将带来丰硕的社会、经济和资源环境效益。为推动政府、企业、公众和行业协会等各类主体所进行的垃圾减量化、再利用和再循环活动的进程，本文从以下四个方面论述：一、垃圾处理产业化概述，二、广州市生活垃圾处理现状，三、存在问题与原因分析，四、主要建议。希望该报告能为政府以及所属主管部门提供一定参考依据。 一、垃圾处理产业化概述生活垃圾源于生活和提供生活保障的生产，其处理的效益和效率又反作用于城市可持续发展和市民生活质量的提高。广州市中心城区生活垃圾日产量达7500余吨，人均日产垃圾约1.1公斤，人均产值已达到发达国家水平，垃圾减量和资源化利用已成为国民经济生产可持续发展和人民群众生活水平不断提高的制约因素之一，生活垃圾的产业化问题到了提上政府工作日程的时候。（一）垃圾处理产业化的定义固体废物污染环境防治法（2004年）第三条明确提出了垃圾处理“减量化、无害化、资源化和产业化”原则。垃圾处理产业化就是要以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系，以实现垃圾处理社会效益、经济效益和处理效率最佳化。垃圾处理产业化不仅涉及一般意义上的垃圾处理（即收运与末端处理），还包括垃圾源头减量处理，在此基础上，产业化将发展垃圾处理的战略、核心竞争力、产业链、产业政策与产业的组织方式等。我国90%以上的垃圾处理及其配套系统仍采用事业或准事业运营方式，垃圾处理还作为政府的责任由政府通过所属事业单位全权负责，职责不清、效率低，融资困难，社会监督不力，甚至连社会效益也未必得到保障，不能适应城市化发展的要求，需要进行产业化改造。（二）垃圾处理产业化的内容垃圾管理产业化的主要内容有二，一是完善并依据法律法规以维持产业秩序，尤其是市场秩序，避免因个人逐利而危及公众利益；二是政府逐步开放垃圾处理与服务市场；其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。传统认识把垃圾视为无用物，并在一种社会默契下把各家各户生产的垃圾无形中转化成了公共物品，于是，垃圾处理也随之成为一种政府统管的公益事业。垃圾处理社会化就是要将垃圾处理推回社会，使之由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业，实行政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，利用市场机制，调节资本、技术和管理在垃圾处理中的作用，增强垃圾处理企业对市场的自适应能力，这就要求转变政府职能、改变事业单位运营模式、完善经济激励机制和垃圾处理产业链并培养企业主体。垃圾处理是技术与资本密集产业，需要从粗放型经营转变成集约型经营，提高处理技术的先进型，尤其是提高环境保护技术的先进性，探讨静脉产业生态工业园的组织管理方式，实现垃圾处理产业化。由此可见，垃圾处理产业化将涉及城市建设、资源环境、政府与事业单位体制改革和市场经济等诸多方面，包括政府与个人在资源环境开发利用方面的权利与义务，政府与个人对城市公益事业的责任与义务，各级政府、非政府组织与企业的产业化职责职能，垃圾生产、收运、资源化利用及处置等环节之间及各环节内部责、权、利的分配，产业化融资与经营管理利益分配的界定等等。（三）垃圾处理产业化遵循的规律垃圾处理要体现可持续发展战略，需要加强垃圾产生处理（包括收集与转运）处置的全过程管理，需要政府、企业、公众和行业协会等各类垃圾管理法治化主体的积极参与，树立垃圾作为低品质资源处理的指导思想，遵循“自产自消，化整为零，就地处理”的处理原则，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，并将垃圾管理责任延伸到生产、流通与服务领域，最大可能地少产垃圾并使垃圾中的资源回到经济循环，通过法制手段、科技手段、经济手段和市场手段，实现垃圾处理产业化。（四）垃圾处理产业化法规与政策垃圾是一种具有公共物品属性的低品质资源，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。为此，我国2002年颁布了清洁生产促进法，2005年又颁布了可再生能源法并开始实施新的固体废物污染环境防治法， 2007年8 月26日全国人大常委会第29次会议对循环经济法（草案）进行了初审，目前该草案已进入最后的意见征求阶段。固体废物污染环境防治法明确要求垃圾处理产业化。清洁生产促进法和循环经济法（草案）要求推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知(计价格【2002】872号)、关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知(计办投资20021451号)、关于加快市政公用行业市场化进程的意见(建城2002272号)、市政公用事业特许经营管理办法(建设部令【2004】126号)、国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见（环发2005114号）、城市生活垃圾管理办法(建设部令第【2007】157号)、及关于企业所得税若干优惠政策的通知（财税字(94)001号）等政策措施。广东省和广州市制定了垃圾收费细则等。法律法规及配套政策对垃圾处理产业化起到了指导与推动作用，也是垃圾处理产业化的保障。（五）垃圾处理产业化的意义国外实践表明，垃圾处理产业化将促进循环经济发展，推动政府、企业、公众和行业协会等各类主体所进行的减量化、再利用和再循环活动，势必加速城市产业结构的调整，尤其是拓展城市服务业范围，增加就业机会，是保持经济可持续发展的一个重要项目。如今，美国垃圾再利用行业已经成为就业和经济增长的亮点，相关企业达56000家，提供劳动岗位110万个，年度总销售额2360亿美元。而且，垃圾处理产业化将进一步深化管理体制改革，有利于缩小政府规模和降低政府成本，是推进城市公用事业社会化的重要内容。此外，垃圾处理产业化还将促进投资体制改革，拓宽融资渠道，是优化资源配置的有效途径。总之，垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，已经成为垃圾处理的发展方向。 二、广州市生活垃圾处理现状（一）生活垃圾处理流程及处理处置设施目前，广州市中心城区日产垃圾7500吨左右，主要来自家庭、机关、学校、商场、市场、餐厅和食堂等产生的厨馀（约45%）、灰渣（约10%）和其它废弃物，以及街道和公共场所保结所产生的废弃物；其组成组元包括市场废弃物、膳前膳后废弃食物、纸屑纸板、木材和木制品、树枝树叶、塑料制品、橡胶、皮革、废弃电器、玻璃制品、金属制品和泥土渣石等。广州市生活垃圾处理流程如图1所示。垃圾收集方式有三：桶装分散收集、上门袋装收集和气力收集。街道保洁垃圾主要是桶装分散收集，居民小区垃圾主要是上门袋装收集，气力收集仅限于金沙洲居住新城等某些特定场所（目前未正式启用）。街道保洁垃圾收集和居民小区垃圾收集已经社会化，由服务公司完成，创造了近万个就业岗位，主要采用人力方式完成，部分街道保洁采用机械作业。正在建设中的金沙洲气力收集系统工设立四个中央收集站，目前阶段收集系统的总收集量为57610吨年（157.84吨日），将来收集总量可达65700吨年（180.00吨日），各中央收集站的收集量为：1号收集系统：13920吨年（38.13吨日），2号收集系统：9125吨年（25.00吨日），3号收集系统：20585吨年（56.40吨日）和4号收集系统：13980吨年（38.13吨日）。珠江新城和亚运村也在筹建气力收集系统。桶装垃圾和气力收集垃圾将由转运车送到李坑生活垃圾焚烧发电厂焚烧处理或送到兴丰生活垃圾卫生填埋场填埋处置；上门袋装收集垃圾或送压缩站压缩处理或送小区垃圾站集中，后转运至焚烧厂或填埋场；局部城区具体操作时也可能存在交叉处理现象，如有些路边桶装收集点或小区垃圾站也可能使用压缩式垃圾转运车压缩后运送到垃圾处理处置厂（场）。中心城区垃圾转运由各区环卫局管理，郊区部分村垃圾转运自行负责，总体而言，垃圾转运未社会化。车型有普通密封式和带压缩装置两种型式，这两种车型都存在垃圾渗滤液沿途滴漏问题。中心城区所有垃圾都由李坑生活垃圾焚烧发电厂和兴丰生活垃圾卫生填埋场处理处置，这两座处理处置设施都位于白云区，前者距市府近30公里，后者近50公里。李坑焚烧厂设计日处理能力900吨，兴丰填埋场设计日处理能力2000吨。现李坑焚烧厂日消纳垃圾1100吨左右，产生炉渣230吨左右，这些炉渣和6400吨收运垃圾送兴丰填埋场填埋处置，即兴丰填埋场现每天消纳6600吨以上垃圾，大大超出了设计处理能力，可见广州市中心城区垃圾处理处置设施严重不足。筹建中的垃圾处理处置设施有：李坑第二焚烧发电厂（日处理能力2000吨）、第三焚烧发电厂（日处理能力4000吨）、厨馀垃圾处理厂（日处理能力1000吨）和污泥处理厂（日处理能力1000吨）等。第三焚烧厂、厨馀处理厂和污泥处理厂等组团成废物处理基地。设施建设遇到征地瓶颈。（二）生活垃圾收费目前，广州市中心城区初步建立了垃圾收费体系。生活垃圾收费包括两类：一是居民卫生清洁费和单位垃圾代运费（统称垃圾收集费）；二是生活垃圾处理费，采用定额收费制。垃圾收集费与垃圾处理费是两个不同概念，收缴费用的用途不同。生活垃圾处理费主要是用于补贴生活垃圾处理处置环节（包括转运环节）所发生的设施建设和营运费用，垃圾收集费（包括居民卫生清洁费和单位垃圾代运费）主要用于支付清扫街道、收集垃圾的环卫职工的工资及社会劳动保险等费用，但单位垃圾代运费也用于补贴机关、企事业单位、个体户自产垃圾委托环境卫生服务单位运送至垃圾处理处置厂（场）所发生的运输费用。居民卫生清洁费每月每户10元，单位垃圾代运费每桶7.5元。垃圾处理费每月每户缴垃圾处理5元，机关、企事业和个体户每桶（0.3立方米）5元，已办IC卡的暂住人员每月每人1元。乐观估算广州市中心城区每年能征收垃圾处理费1.38亿元，但实际情况是，2004年收得5838万元，2005年也只收得6222万元，收缴率均不到50。广州市垃圾处理费的征收对象只涵盖了惯常理解的直接生产垃圾的企事业单位、城市居民和城市常住人员，而未包括垃圾间接生产者和垃圾处理处置设施的经营者。收费方式为定额收费制。对城市居民按户收费，持IC卡常住人员按人头收费，居民垃圾处理费的多少与生活垃圾的排出量无关。对企事业单位按垃圾容器收费，收费总额与垃圾量有关，但单价固定。这种定额收费的方法实施起来比较简单，管理难度相对也较小，对提高垃圾生产当事人的环境意识有一定作用，但对于源头生活垃圾的减量化和资源化没有太大效果。目前，中心城区居民生活垃圾送往垃圾处理处置厂（场）的运输费、处理费及处理处置设施的建设费主要由财政拨款解决。（三）处理处置设施建设营运模式广州市中心城区生活垃圾处理管理已经实行环卫局、废管中心和建设营运企业三级管理，废管中心作为广州市市容环境卫生局属下的依公管理的事业单位，负责垃圾处理处置设施的建设、营运监管工作。废管中心以公开招标形式择优选择有资质的建设与营运企业，并以管理合同形式将垃圾处理处置设施的建设与营运委托给企业管理，而不直接参与日常经营管理，但监督企业的经营活动。经过多年实践，废管中心试图摸索出一套灵活的建设营运模式。兴丰生活垃圾卫生填埋场和李坑生活垃圾焚烧发电厂建设都是财政拨款、废管中心组织建设，项目建设完成后交由营运公司运营，营运监管仍由废管中心承担。填埋场和焚烧发电厂营运模式既有相同点，也有不同点，共同点是：营运公司负责所有营运和维护事宜。政府实体向营运公司付款。有关资产都暂时转移给营运公司。主要不同点是：兴丰填埋场的营运公司负责合同期内所需的所有资本投资，而李坑焚烧厂由政府承担大型整修项目等主要资本投资项目。兴丰填埋场营运模式属于“政府投资建设（B）企业拥有（O）企业营运管理（O）合同期满后移交（T）（BOOT）”模式，李坑焚烧发电厂营运模式属于租用管理模式。BOOT和租用经营模式是灵活、可行的，也是合法的，既保证了运营水平，又有效减少了政府的管理职能，值得借鉴。废管中心还拟试用其它建设营运模式，如在垃圾渗滤液处理扩容工程中采用“代建租用管理”模式，第二焚烧发电厂拟采用BOT模式。多种模式并存有利于形成竞争优势，加速垃圾处理处置市场化步伐，确保项目的社会效益和经济效益，提高垃圾处理处置效率。（四）市场开放和资本进入目前，广州市中心城区垃圾处理开放的市场有以下七块：（1）街道保洁、公厕管理与维护等传统市场。（2）垃圾焚烧发电厂建设与运营市场。（3）垃圾填埋场建设与运营市场。（4）垃圾渗滤液处理市场。（5）垃圾填埋气利用市场。（6）垃圾综合处理厂建设与运营市场。（7）焚烧厂炉渣利用市场。街道保洁和公测管理维护市场、焚烧厂与填埋场运营市场这几块市场的运作比较理想，垃圾渗滤液处理市场和填埋气利用（发电）市场得到一定开发，但潜力仍很大。中心城区垃圾处理处置厂（场）渗滤液日产量约2000 m3，现有渗滤液处理设施仅能处理900 m3，渗滤液处理扩容工程刻不容缓，渗滤液处理设施运营全部由营运公司负责，但设施建设还未市场化。兴丰填埋场只有不到40的填埋气得到利用，李坑填埋场填埋气全部被焚烧浪费，其余几块开放的市场还未运作起来。大型垃圾处理转运站建设与运营市场、垃圾转运市场和垃圾分拣与物质利用市场不仅没有对社会开放，而且目前还没有形成市场。用大型转运站取代现有星罗棋布的小型压缩站是一种趋势，垃圾分拣与物质利用是解决垃圾处理处置设施建设速度跟不上垃圾增速的有效办法，这两块市场值得开发并需要向社会开放。垃圾处理行业具有“长效投资，稳定回报”特点，是资本的有效去向。大量社会资本，甚至国际资本都有意投资，投资垃圾处理的企业呈逐年递增趋势。现有保洁服务公司、渗滤液运输公司及环卫局所属环卫设备厂等这些熟悉垃圾处理行业的企业的势力迅速提升，并有意拓宽服务领域；大大小小的垃圾回收公司与废纸打包公司迅速涌现（这些公司属供销部门分管，业务上也不接受环卫局指导，其作业性质还不是严格意义上的垃圾分拣与物质利用企业）；一些大型企业也将垃圾处理作为拓展方向，威立雅集团承揽了李坑焚烧厂、兴丰填埋场及其填埋气发电等项目的运营业务，先一步进入广州垃圾处理市场，广州控股公司、广日集团、广州市市政工程研究设计院和美国卡万塔控股集团等都明确表露了投资意愿，这些实力雄厚企业的参与将推动垃圾处理产业化有序发展。广州市垃圾处理设施建设资本的引入不是目前的迫切问题。 三、存在问题与原因分析表面上看，当前广州市中心城区生活垃圾处理处置存在三个突出问题：一是处理处置设施建设速度跟不上垃圾产量增速，日处理处置能力缺口高达4700余吨；二是垃圾处理处置设施布局不合理，两座处理处置场（厂），都坐落在白云区，垃圾运输距离长，致使运费和道路清洗费增高，沿途二次污染面积增大；三是垃圾处理方式简单，仅全量收运、全量焚烧和全量填埋这类简单方式，在源头减量、分类收运和分类处理方面几乎没有作为，没有形成物质利用和能量利用有机结合的综合处理体系，垃圾处理仍停留在末端处理阶段，这种末端“堵”的模式不能解决垃圾增量困扰，既不能实现资源环境保护之社会效益，也不能实现垃圾处理之效率，更无从谈及垃圾处理的经济效益。造成这种局面的原因较多，下面就一些重要方面加以分析。（一）产业发育不全主要表现在未形成产业链。从技术角度看，垃圾处理产业链可表示为：垃圾源头减量（清洁生产）垃圾收集转运分拣与物质利用能量利用填埋处置。从广州市垃圾处理现状看，产业发展重点集中在收集、能量利用和填埋处置，源头减量、转运和物质利用环节未受到应有重视，致使产业链被割断。能量利用也未得到健全发展，李坑焚烧发电厂及筹建中的两座焚烧发电厂都采用全量焚烧方式，入炉垃圾热值偏低，效率低下，不符合清洁生产要求，严格意义上讲这类焚烧发电厂还不是资源电厂。填埋处置也是全量填埋，不仅浪费了大量有机质，而且占去大量填埋容积，导致资源环境损失。导致产业发育不全的原因较多，主要原因有四：是管理者对垃圾管理全过程缺乏认识，把主要精力放在自己偏好的环节，或出于减轻垃圾出路压力，偏重提高垃圾末端处理率，而忽视了提高垃圾资源的利用率和垃圾处理效率对于解决垃圾出路问题的重要性；是缺少有力的市场主体，没有完善的环卫招投标交易市场，难以形成有效的竞争格局；是相关行业，如材料、纸业、金属、能源等行业，与垃圾处理行业缺少技术、信息与管理交流；是供销、资源回收与利用、环保电力等与环卫部门未就垃圾处理产业化有效交换意见，政府各部门之间缺少协同，难以引导产业化稳定健康发展。（二）监管体系不完善中心城区垃圾处理处置设施运营监管主要由政府部门承担，自己建设自己监管，行业协会等社会团体和公众没有正式纳入监管体系，而政府又过多地关注处理处置设施的投资与建设，相对忽视了运营监管，这种监管体系是不完善的。政府缺乏对于垃圾处理企业运营绩效、成本控制的具体监管，缺乏对企业实际运行情况及其技术路线实施情况的监督与反馈，缺乏对企业利益和公众利益的协调等。兴丰填埋场和李坑焚烧厂都是高标准设计与建设的设施，但由于运营监管不力，一些指标未达到设计值。主要原因是政府对产业化认识不足，导致政府对垃圾管理法制理解不全面，没有树立政府是通过公民授权来管理垃圾的观念，执法手段过于依赖行政强制，忽视行政引导与激励机制，政府职能未能从过程操作转变到过程监管，观念仍停留在垃圾处理设施只是未了完成垃圾处理处置任务，而没有视作工厂加以管理，甚至未能接受垃圾处理的企业行为，后果是政企、政事、事企、管理和作业不分，事业单位改制滞后，监管队伍专业结构不合理，办事效率低下，人浮于事。兴丰填埋场和李坑焚烧厂至今还没进行IS09000质量管理体系和ISO14000环境管理体系认证及清洁生产审核工作，企业管理意识滞后；这两座设施的一线监管队伍没有配备一名专业人员，这种状态不能胜任运营业务、利润与损失计算、会计政策、财务政策以及风险管理模型等方面的监管任务。（三）项目管理体系不完善主要表现在项目规模、系统配套和建设成本监控三方面出现了问题。金沙洲垃圾气力收集系统规模超前。将气力输送应用到医疗垃圾和一些特殊的公共场所垃圾收集是有意义的，但将气力收集应用到大型社区却需要严格论证，主要原因是气力收集的能耗高，正因如此，气力收集在发达国家也未得到全面推广。金沙洲气力收集系统的装机功率为4144.1kW，年耗电670万度，每收集一吨垃圾耗电116度，电费单价按0.8元/度计，每收集一吨垃圾需要电费93元，系统每年电费将达536万元。计及人员工资、水电费、零部件及易耗品费用、系统维护保养费和修理费等，金沙洲气力收集系统的年经营成本为995.29万元年，每收集一吨垃圾的经营成本为172.76元吨垃圾，每家住户每年需要承担的垃圾收集费用为158.36元，每月承担的垃圾收集费用为13.20元，比目前实行的每户每月10元的收集费标准高3.20元。目前筹建中的第二（2000吨/日）、第三焚烧厂（4000吨/日）、污泥处理厂（1000吨/日）和厨馀垃圾处理厂（1000吨/日）都是超大规模。规模大固然会产生规模效益，但也意味着投资大，环境管理难度大，尤其是导致征地困难，致使项目迟迟不能开工，垃圾处理在保证一定的规模效益基础上应尽量遵循“自产自消、化整为零、就地处理”原则。李坑这地方现有一座填埋884.6万吨的填埋场和一座日处理1000吨的焚烧厂，如果再比邻建设一座日处理2000吨的焚烧厂，确实需要认真做好环境评价工作。第三焚烧厂、污泥处理厂和厨馀垃圾处理厂及配套的渗滤液、炉渣等处理设施准备组团建于一地，加大了环评通过难度和征地难度。项目规模过大是导致征地困难的主要原因之一，而征地困难又是导致设施布局不合理和建设滞后的重要原因之一。项目规划和建设时，没有科学地安排配套设施的建设与投资。兴丰填埋场渗滤液处理配套工程不能满足渗滤液处理要求，大量渗滤液需要外运，增大了处理费和沿途二次污染，兴丰填埋场填埋气发电工程只能消纳40%的填埋气，而且发电上网问题迟迟没有解决，李坑填埋场的填埋气未被利用便焚烧排空，焚烧厂炉渣利用工程至今还未上马，至于以废治废方面，目前还很少考虑。建设成本因地域、工艺技术和设备而异，但广州市垃圾处理设施的建设成本在国内是最高的。国内其他城市1000吨日的卫生填埋场建设投资约为2亿元左右，1000吨日的焚烧发电厂建设投资约为3亿5亿元，兴丰填埋场（2000吨/日）计划总投资5.4亿元，2004年调整投资概算为6.8亿元；李坑焚烧厂（1000吨日）计划总投资为7.2552亿元，实际合同（费用）总额共计7.6663亿元，目前正在进行结算，预计结算价会超过合同价。由此可见，广州市相应设施的建设不仅计划投资高出国内其他城市的统计数，而且实际投资还高出计划投资，建设成本监控任务较重。主要原因是受计划体制下项目管理体系的影响较深，不能满足产业化提出的新要求。产业化对项目管理体系要求政府从直接参与规划、设计、建设的管理者转变为实行规范化、程序化、制度化和科学化审查监督的的监管者。现有的项目管理体系基本沿用了计划经济体制下的项目管理体系，受其影响，政企不分，政府过多干预项目立项审批、工艺技术与设备选择和建设运营，忽视了企业的合法权益，同时也牺牲了公众利益。比较典型的问题是，中标方的一些权力，如技术选择权，没有得到尊重；而工程招投标体系中缺乏对于成本的切实审核和监控标准，正是由于该项工程管理职能的弱化，才会出现公认投标报价偏高，但又无据可否的现象。其他原因还有缺乏系统、科学的规划，行政审批环节过多致使企业不得不唯政府之命是从。（四）收费制度实施不到位省、市都制定了垃圾收费细则，初步形成了垃圾收费制度。但收费制度的实施不到位，收费率不到50%，存在欠费、逃费和拒缴现象，至今没找到有效的垃圾收费载体和收费手段，收费总量远不能支撑运营费用。收费制度实施不到位也有收费制度本身不完善的原因，如每户每月缴纳15元垃圾费，按每户每月产100kg垃圾计算，每吨垃圾收费高达150元，垃圾收费应该通过拓宽征收面来降低收费标准。 四、主要建议广州市中心城区生活垃圾处理产业化的主要市场集中在收集与末端处理处置设施的运营，尚未形成产业链，产业化的作用未能彰显，需要加速推进。（一）依法管理垃圾，实现垃圾管理法治化垃圾处理产业化需要垃圾管理法治化保驾护航。我国非常重视垃圾管理的法制建设，先后出台了一系列垃圾管理法律法规和技术标准，明确了垃圾管理的主体、原则、制度与技术标准，是依法管理垃圾的依据。理解法律法规和提高执法水平是当前急需解决的问题，而树立代民管理、坚持原则和制度、加大行政引导力度是重中之重。树立代民管理思想，维护公民的合法权利垃圾具有“产之于民”的鲜明特点，需要全体公民共同努力，改变生产与消费习惯，保护资源环境，少产垃圾，并协助政府及其行政主管部门依法管理，因此，全体公民、政府及其行政主管部门都是垃圾管理的主体。其实，政府及其行政主管部门是通过公民授权来管理垃圾，是代民管理，必须接受公民监督，公民才是垃圾管理的重要主体。如果公民无视法律，再完备的法律也必将成为“软法”。公民具有支配资源环境和享受良好环境的权利，享有健康、安全与舒适生活的权利。尊重和保障公民权利是立法和执法的侧重点。政府及其行政主管部门应公正执法，尊重民意，保障公民的合法权利，弘扬“执政为民”宗旨。当然，公民享有权利的基本原则是权利与义务相统一，垃圾管理法治化的目的是规范法治主体的行为，保障公民分享资源环境、享受物质文明成果的权利，但同时也要求公民尽到保护环境资源、减少浪费和回收资源等义务。只有明确了公民的主体地位和公民的权利与义务之后，才能开展有效的宣传教育，制定出合理的政策与措施，选择有效执法手段，实现垃圾管理法治法。坚持法治化原则与制度生活垃圾及其处理过程中的产物都可能污染环境，在垃圾管理全过程中必须坚持环境法的基本原则，如预防为主、防止结合、综合处理原则等。此外，生活垃圾管理有其特殊性，还需要坚持生活垃圾管理法律法规中明确的原则与制度。我国法律明确规定了四项原则，它们是：统筹规划、统一监督管理原则，减量化、无害化、资源化和产业化原则，污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境的犯罪行为、防止以罚代刑原则。同时，我国法律还规定了垃圾管理必须坚持的制度，主要制度有：公众参与制度、经营性服务许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度。我国在加速循环经济立法。循环经济法（草案）已通过十届全国人大常委会第29次会议初审。草案明确定义循环经济（广义）是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，具有以下特征：是以“减量化、再利用、资源化”为主要内容。是发展循环经济活动体现在生产、流通、消费的全过程。是发展循环经济的主体包括政府、企业、公众和行业协会等。循环经济法的目的就是要调整各类主体所进行的减量化、再利用和资源化活动。草案要求各地和企业要根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，并创设了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度和生产者责任延伸制度等多项制度，势必将促进垃圾减量、回收和循环利用。实际上，狭义的循环经济就是指垃圾利用经济，循环经济法将是一部指导垃圾处理与利用的重要法律。加强行政引导，降低法治成本经过多年实践和借鉴国外经验，我国法制建设日臻完善，垃圾管理者应在充分理解法律法规精神基础上，努力完善执法手段，提高执法水平，目前最突出的就是如何加强行政引导和降低法治成本两方面问题。目前，垃圾管理仍以行政强制为主，而疏忽了行政引导。采取强制性执法手段的同时，应重视行政引导的作用。制定周详的行政引导措施，公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与垃圾管理法治化进程，有机结合强制和引导两种执法手段，实现执法行为规范化、程序化和制度化。此外，垃圾管理法治化的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法律意识多强，如果法治成本过高，法治化就难实现。垃圾管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区废物回收站和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现垃圾管理法治化。法律是解决社会活动中各种矛盾的首要渠道。以法律为准绳，把垃圾管理过程中出现的社会矛盾和经济矛盾纳入法律轨道，高效有序地处理处置垃圾，提高垃圾资源化利用程度，并防治垃圾及垃圾处理对环境的污染，建设可持续发展和人与自然和谐的社会。（二）完善垃圾处理管理机制，理清工作主次完善垃圾管理的三级化管理体制作为加强垃圾主管部门自身建设的重要内容，完善垃圾管理机制对于完善垃圾处理系统是极其关键的，它是保证处理设施科学建设和高效运行的保障。首先，需要认真理顺管理体制，实行“政府管理公司营运企业”三级化管理，并将建设监管与运营监管委托给不同公司负责，逐步开发与开放垃圾处理市场，将处理作业企业化，引入竞争机制，实行政企分开和政事分开。行政主管部门（下称一级主管部门）行使行政管理功能，制定垃圾处理规划和建设计划，策划宣传教育活动，管理垃圾处理收费，指导和监督下属企业做好垃圾处理工作，直接对城市政府负责，是第一级管理部门。一级主管部门将原来下属的专业队伍（事业单位）公司化或新组建公司（下称主管公司），优化下属公司结构，提高公司的专业化管理水平。主管公司直接负责垃圾处理的管理，包括处理设施的建设、运营管理工作，该公司从第一级主管部门接受垃圾处理费，对第一级主管部门负责。第三级管理就是由主管公司以公开招标形式择优选择的有资质的企业的管理（这些企业下称一线企业），这些一线企业承担垃圾处理设施的建设和垃圾处理任务，对主管公司负责。采用三级管理机制，有利于建立市场准入制度，形成特许经营、承包经营、租赁经营等多种垃圾处理方式并存的竞争形势，并加速主管公司和一线企业转变观念，精简机构、独立核算和自负盈亏的改革步伐，确实保证垃圾处理质量，降低建设和运营成本，不断提高管理水平。明确垃圾管理的主要任务与工作主次就目前现状而言，需要加强两方面工作。一是建立广州市统一规范的环卫招投标交易市场，并制定区域融合机制，逐步形成广东省乃至全国性的环卫招投标交易市场，完善招投标办法及各项规章制度，进一步规范市场管理和服务。有序开放垃圾处理市场，规范招投标行为，按照统一的作业条件、质量标准、作业定额、评标方法等，实行对业主方、承包方、中介方等市场主体的监管，保证招投标过程公开、公平、公正和合理。二是培育有力的市场主体，形成有效竞争格局。培育市场竞争主体，是环卫行业市场化运作的基础，挑选大型企业作为市场主体的骨干，同时适度引进民营企业，加速垃圾处理产业化步伐。从垃圾管理角度来看，要理清工作顺序和主次。必须树立垃圾减量的优先观，推动源头减量和垃圾物质利用；垃圾处理应从源头抓起，加强宣传教育和经济手段力度，实现源头垃圾减量，并逐步由垃圾收集企业负责收集社区、小区、居民住宅等源头生产的垃圾，避免多头管理，多头收费；加强垃圾分类收集、分拣和物质利用工作，开展以小区和社区为单位的垃圾回收试点工作，形成源头分类和分拣场分类的两极分类体系。垃圾分拣与利用是广州市垃圾管理的最薄弱环节，目前所谓的分拣大多是拾荒者的无组织自发行为，分类效率低，依法管理的难度较大；建议学习巴西垃圾分类与物质利用的经验，吸收拾荒者成立垃圾回收合作社，设置小区废物回收站，并在垃圾处理处置厂（场）建设垃圾分选设施。重视城市总体规划和建设计划，制定垃圾处理设施专项规划和建设计划，力图处理设施布局、规模和处理技术合理化。根据国家或有关部门颁发的产业政策、技术政策、建设标准和环境标准，按市场化和产业化运作方式建设和管理区域性处理设施，优化组合各种处理处置设施及相关资源，充分发挥资源组合优势，提高资源利用率，甚至变废为宝，以求最佳社会效益。经济效益和处理效率。逐步关闭过渡性的简易处理设施，不断提高垃圾处理水平。一级主管部门应加强对主管公司的监督管理，实行市、区两级法制化共同监管，组建长效监管的专职监管员队伍，保证长治久洁。主管公司应对一级主管部门负责，加强对垃圾处理的监督管理。建立健全垃圾处理信息化监管中心，利用GPS信息监管监控系统等先进手段实现即时定位监管，确保作业时间和质量及时到位。对达不到处理标准和服务质量的，主管公司应责令其改正，此外，主管公司应对现有存在污染隐患的垃圾处理厂（场）提出改造方案，限期整改。垃圾处理厂（场）应接受环保专业部门的监督，垃圾处理务必达到环保标准要求，并避免二次污染。（三）树立科技观念，完善城市垃圾处理系统树立垃圾作为低品质资源处理的指导思想，提倡垃圾调质垃圾不全是废物，也不全是资源，垃圾是一种低品质资源，在确定垃圾处理工艺时应充分考虑提高垃圾资源品质以提高垃圾资源利用率。垃圾调质是提高垃圾资源品质的主要途径。调质方法分为物理调质、化学调质和生物调质；分类、外界物质的掺混、垃圾脱水、磁场调质等属物理调质，化学助剂促整、热解气化等属化学调质，而生物发酵等属生物调质，最简单直接的调质方法就是分类和掺混，如将垃圾分选可以提高入炉垃圾的热值从而实现垃圾热能利用，将垃圾渗滤液与城镇生活污水掺混调质可降低渗滤液处理难度，将厨余垃圾与活性污泥混合改变碳氮比可以提高沼气产气率，将渗滤液回灌到垃圾填埋场可以加速填埋垃圾的发酵并提高填埋气产量和产气速率等，但这两类调质方法都没有得到利用，主要原因是管理者没有树立起垃圾作为低品质资源处理的指导思想。垃圾全量收运、全量填埋和全量焚烧都是把垃圾作为废物处理的结果。这类粗放型处理处置方式不仅处理费高，而且导致资源环境损失，并导致填埋场和焚烧（发电）厂成为典型的邻避设施。值得反省的是，焚烧发电本来是一种能量利用方式，但因目前混合垃圾热值低、发电效率低和渗滤液、炉渣、飞灰与烟气处理难度大，垃圾全量焚烧发电还是一种低效高耗高排的垃圾作为废物的热处理方式，而不是有效的能量利用方式；为了解决填埋或焚烧引发的种种问题，相应的技术政策便是片面扶持填埋或焚烧新工艺的开发研究，致使垃圾处理产业链及相应的技术链人为为割断，让人痛惜。把垃圾作为低品质资源处理，就要求组建闭环式垃圾处理产业链，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序。制定面向垃圾利用的产业与科技政策，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，形成物质利用与能量利用有机结合的综合利用体系，并将垃圾管理责任延伸到生产领域，要求生产企业在产品生产过程中优先选用回收物质作为原料，甚至要求企业根据回收物质的特性逆向组织生产过程，最大可能地使废物回到经济循环并少产垃圾。优化城市垃圾处理方式的组合近十年来，垃圾处理设施建设取得了可喜进步，先后建设了气力收集站、压缩站、焚烧发电厂和填埋场，许多设施或其关键技术具有国际水准，如广州市兴丰垃圾卫生填埋场的空间效率系数高达28以上，广州市李坑垃圾焚烧发电厂采用中温次高压锅炉回收垃圾热能，这些都达到了国际先进水平。毫无疑问，先进技术、工艺及成套设备的应用推动了垃圾处理事业的发展，起到了资源环境保护作用。但是，最先进的工艺，尤其是个别技术，放在整座城市垃圾处理产业链中衡量，未必是最有效的；垃圾生产与管理带有鲜明的地域性，管理者必须根据城市特点制定具体的科技政策，并选用适合本地垃圾特性的处理技术，才能达到高效处理垃圾之目的。生活垃圾成分复杂。如果本着“物尽所用”原则，应将垃圾进行分选，再对不同的垃圾分别选用不同的方法进行处理，但这样做势必增大建设投资和处理费用，目前还做不到这样。然而，学习巴西垃圾分类经验，对垃圾先进行粗分选，然后处理，还是可行的，这就提出了垃圾处理方式组合的优化问题。以末端处理为例，目前可供选择的成熟的商业化垃圾处理技术目前有炉排炉全量焚烧（混烧）、衍生燃料、特种酶制燃料酒精、厌氧消化、好氧发酵和热解液化制生物油等技术，随着科技的不断发展，可供选择的垃圾处理技术将不断增多。垃圾处理的一次转换技术可归入热转换（处理）技术和生物转换技术两大类。热转换分为直接焚烧、热解和气化；直接焚烧又分为全量焚烧（混烧）和衍生燃料（RDF）焚烧；热解按热解主要产物的集聚态可分为热解气化、热解液化和热解炭化；生物转换技术包括好氧发酵（堆肥）、厌氧消化制取沼气（又称沼气田处理）、特种酶发酵制取燃料酒精，以及厌氧发酵与好氧发酵联合处理。热解、气化和特种酶发酵处理垃圾技术近些年来得到较大发展，有些技术已经发展到了商业化的程度，是可再生能源发展领域中的前沿技术。直接焚烧、好氧发酵、厌氧消化和特种酶发酵制取燃料酒精技术目前都比较成熟，达到了商业化应用程度，其中的全量焚烧（混烧）和衍生燃料（RDF）焚烧是第一代成熟技术，全量焚烧在很多发达国家都被逐渐淘汰。值得重视的是，由于油价飞涨，美、德等发达国家启动了垃圾热解液化制取生物油计划，即所谓“绿色垃圾”计划。不同技术对原料（垃圾）组成和性质有一定的要求。炉排炉全量焚烧要求入炉垃圾的热值不低于5000kJ/kg，此外，希望垃圾中含氯塑料尽可能少。衍生燃料技术要求制成的衍生燃料的热值不低于14600kJ/kg，为此需要去除大部分不可燃物质，并需要对垃圾进行干燥、破碎和稳定化处理。生物转换（特种酶制燃料酒精、厌氧消化、好氧发酵）和热解液化制油