文化战略论文论传媒产业的政府规制.doc

论传媒产业的政府规制 论传媒产业的政府规制 李文辉(湖南省大众传媒职业技术学院传媒管理系，湖南长沙410100) 摘要改革开放以来，面对社会经济发展形势和各种挑战，为塑造适应社会主义市场经济要求的、规范合理的传媒产业政府规制体系，使之成为未来较为完善的市场经济条件下的社会经济管理体制的重要组成部分，传媒产业的政府规制必须不断深化改革，改革管理体制，实行分类管理;放松经济性规制，改善社会性规制。 关键词传媒产业;政府规制;改革 中图分类号G21920文献标识码A文章编号16715454(2010)05001803 改革开放以来，我国传媒业虽然经历了从机关到事业单位，到事业单位、企业化管理，再到初步融入市场经济的改革发展进程，但从整体来看，它仍是一个特殊的政府规制下的产业。 面对各种挑战和问题，传媒产业的政府规制改革势在必行。 一、传媒产业政府规制的成因分析 政策、制度和法律引导在经济学理论中被称为“政府规制”理论。政府规制是指具有法律地位的、相对独立的政府规制者(机构)依照一定的法律和政策，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，干预和干涉经济主体(主要是企业)活动的行为。政府规制可分为直接规制和间接规制。其中，直接规制又可分为经济性规制和社会性规制两部分。传媒产业政府规制的制度体系主要由经济性规制和社会性规制两部分构成。在我国，传媒产业是精神产品和物质产品生产一体化的产业，具有双重属性。 因此，对传媒产业进行规制有别于其他产业，政府对传媒业进行规制是一种历史必然。 (一)传媒的垄断性与政府规制 自然垄断是实行政府规制的重要原因。传媒产业属于网络型产业，其网络建设与营运有赖于巨额设备投资、批量产品生产与营销、庞大的受众群体。例如广播电视信号的发送和传送，在一定范围内只存在一套信号发射和传送设施才符合规模经济的要求，因此，资源保护问题为政府规制提供了依据。由于无线频谱是一种稀缺资源，政府通过使用无线电频谱许可证制度较好地解决了这一问题。 传媒产业的垄断最突出的特点是:垄断依靠市场和行政的双重力量形成，既具有计划经济体制下国家垄断的特点，又融入了市场经济体制下市场垄断的某些成分，依托目前尚不完善的市场机制来操纵垄断，这是一种“行政性市场垄断”。1 长期以来，受政府规制的影响，我国传媒业条块分割，传媒资源无法通过市场实现优化配置。这是我国传媒产业发展缓慢的重要原因之一。 (二)信息不对称与政府规制 在传媒市场上，信息不对称现象是很常见的。例如，广播电视的广告播出量就是一个买方(读者和广告客户)难以确切了解的信息。 信息不对称必然会使供求双方的行为发生各种变异，降低市场效率，导致市场失灵。这为政府对信息不对称问题实行规制，以校正市场失灵提供了理论依据。政府规制具有权威性和强制性，政府可以运用其公共权力，弥补市场失灵。 (三)传媒的外部性与政府规制 所谓外部性，是指某个经济主体的活动对其他经济主体带来的利益或损害，如果带来利益则为外部经济性，否则为外部非经济性。传媒产品的外部非经济性是其特殊的使用价值决定的。好的传媒产品的正面效应可以无限扩张，不好的传媒产品的负面效应也可以无限扩张，这就需要政府从国家利益和公众利益出发对传播主体、内容和方式作出安排和决策，趋利避害。因为政府规制有可能产生失灵，所以，政府规制的方式和力度必须适当。 二、我国传媒产业政府规制存在的主要问题 (一)规制理念不成熟 非市场经济规制特征导致传媒市场运作效率低下。在政府规制的依据变化的背后，实际上是传统行政管理模式的延续。在市场进入、产品结构和市场边界等重大问题上，政府有关部门仍然拥有决定权。加之政府职能转化进程的滞后，传媒产业目前的政府规制模式与传统的计划管理之间无实质区别。再者，传媒产业长期受到政府的保护，缺乏外在的竞争压力，抑制了媒体的创新精神。 (二)规制体系不完善 “20世纪期间，在整个西方世界，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物。”2至今，我国传媒产业的政府规制基本上是在行政系统内部建立运行的，规制对象基本上属于国有企业和所谓的事业单位，所以，对完备的规制体系和规制的法律环境需求并不迫切，行业基本法尚未出台。在已颁布的广播电视管理条例等行业法规中，也没有对市场经济条件下传媒产业政府规制的目的、原则、程序、基本方针和规制机构的权限作出系统、有效的规定。 (三)规制手段不合理 目前，我国传媒产业不合理的规制手段主要体现在有些规制领域不恰当地采用了过于严格或有失偏颇的手段，致使在能够确保实现有关规制目标的同时，整个传媒产业的资源配置陷入低效率的状态，甚至造成了消费者正当权益受到完全可以避免的侵害。这具体表现在两个方面:一是进入壁垒过高。进入规制政策中对非国有资本、外资进入传媒业的原则禁止，虽然为我国传媒产业社会性规制的顺利实施创造了有利的微观基础，但同时极大地阻碍了传媒产业的市场竞争和资源配置效率的改善。二是规制方式过时。对频道的数量规制和对经营范围的规制难以形成优胜劣汰的竞争机制，阻碍了业内资源配置效率的进一步提高。 (四)规制成本过高 现行的严格的规制制度导致规制成本过高，一方面造成寻租活动中社会资源的浪费，另一方面造成规制费用极大的浪费。规制范围越广，规制项目越细，政府规制部门的规模就越庞大，各种行政支出和规制费用也随之不断上升。 三、改革和完善传媒产业政府规制的思考与建议 从整个中国经济的市场化进程来看，传媒产业政府规制改革实际上是国家社会经济体制改革不可分割的组成部分。它的改革目标必须与整个国家经济市场化改革的目标一致，使传媒产业政府规制改革成为国家经济市场化改革的积极推动力量，塑造适应社会主义市场经济要求的、规范合理的传媒产业政府规制体系，并使之成为未来较为完善的市场经济条件下的社会经济管理体制的重要组成部分。 (一)改革管理体制，实行分类管理 对传媒产业实行分类管理是使传媒产业朝着有序、规范方向运行的制度基础。我国可以借鉴其他国家通行的做法和国内其他行业的分类管理经验，采用分类传媒管理模式解决现存的问题。对传媒进行分类管理，即将传媒划分为两类:公益性传媒和营利性传媒。3 一方面，实行分类管理有助于依法保障宣传喉舌功能的发挥。到20世纪90年代，省级以上传媒大多已停止财政拨款，实行自负盈亏，自我发展。传媒经营收入的绝大部分来源于广告经营收入。 从中央传媒到地方各级传媒，都有相当版面和播出时间被各种广告所占用，有些还是隐形广告，这是传媒自身利益相对独立性所造成的福利追求最大化导致的必然结果。因此，我国建立分类管理的传媒管理法律制度，依法确立公益性传媒的法律地位、法定职能、公共权力、经费来源、营运规则，将从制度上根本保证传媒的宣传喉舌作用的发挥，为其承担社会公共职能提供合法保障。另一方面，实行分类管理有助于传媒业的市场规范。改革开放以来，传媒市场已经形成，这自然需要相应的法律制度来调整整个市场。国家肯定一定范围内传媒的商业属性，并建立一套相应的传媒体系，对营利性传媒进行类型化法律规制，将对整个传媒市场的规范发展起到积极作用。 传媒产业分类管理可以采取以下具体措施:1对传媒产业主体及其产品进行分类指导，对公益性传媒和营利性传媒实行不同的产业政策。公益传媒带有很强的意识形态性，承担党和国家的宣传任务，对其传媒产品采用政府采购的方式。对于营利性传媒，在强调其社会责任的前提下完全采用市场化的运作方式，其传媒产品全面推向市场。2对营利性传媒经营机构全面实行公司化改造。依照中华人民共和国公司法，将现有的营利性传媒经营机构改制为国有独资公司或股权多元化的有限责任公司，使之真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体，变国家与营利性传媒经营机构之间的行政隶属关系为一种新型的资产经营的委托代理关系。 (二)放松经济性规制，改善社会性规制 面对全球兴起的传媒产业放松规制的浪潮，我国对传媒产业的规制政策将逐步放松与改善。重点是放松传媒产业的进入规制，形成有效竞争格局;鼓励民营经济进入传媒产业，实现投资主体多元化;设立独立的规制机构来进行有效的规制，为传媒产业的持续快速发展提供制度保障。 1放松经济性规制的建议 (1)改革准入制度，放宽准入领域。一是修订广播电视管理条例等法规，取消对传媒的总量、结构和地理分布的控制，转而对申请进入企业只实行资格审核制。二是重新制定新办传媒的资格标准、审核制度和申办程序。按照分类管理的办法，先放松对服务类和专业类传媒的市场准入限制，先形成商业性最强的细分市场的开放性竞争，再创造条件逐步放松对综合类传媒的市场准入限制，形成整个传媒市场的开放式竞争市场。三是取消对国内其他资本禁止进入的规制措施，条件成熟时，还可以放松对外资进入传媒产业的规制。 (2)放松对传媒企业经营范围的规制。只要传媒企业提出申请并具备相应的资格，经审核后规制机构就应批准其同时经营各种传媒产品的申请。同时，对各种传媒企业的经营范围实行核准制，禁止传媒企业经营政府规制机构核准范围以外的业务。 2改善社会性规制的建议 (1)完善内容审查制度。以选题、节目审查制度为重点，在加强政策引导的同时，加强播放前的审查工作;加大对内容违反法律法规行为的惩治力度，通过有效的制度安排约束传媒企业的行为，使之自觉维护内容的合法性;对于专业性较强产品内容的审查，可由规制机构与相关部门采取分工协作的方式，并进一步调整、完善相应的法律法规。 (2)完善审批制度。对有关审批制度必须进一步规范化、法制化，尽量用法制化的手段核准新传媒的进入，同时按照透明的原则，有关审批项目的所有法律法规以及审批项目的所有程序、依据、要求，无论是中央或是地方政府做出的，均应公布。最终目的是实现目前的前置审批制向核准制、注册制、备案制过渡。 (3)完善管理制度。改变目前普遍实行的事前管理的机制，使之逐步向事中管理和事后管理过渡，并最终实现事后惩戒的目的。同时，在进入制度、价格制度及违规处罚等重大规制措施的决策环节，广泛引入听证制度，并对现有的听证程序作出必要的修改和补充，以加强听证制度的作用。(责任编辑陶新艳) 参考文献 1夏大慰，史东辉政府规制:理论、经验与中国的改革M北京:经济出版社，2003:102. 2夏·巴顿·卡特大众传播发概要M北京:中国社会科学出版社，1997:275. 3植草益微观规制经济学M北京:中国发展出版社，1992:187