浅谈我国公益诉讼个人原告资格分析及制度设计.doc

浅谈我国公益诉讼个人原告资格分析及制度设计论文摘要 随着我国经济社会的快速发展，公益事故有逐步增加的趋势，与之相对应的，社会对公共利益的保护也越发重视，社会对公益诉讼的需求也正不断增加。然而我国在有关公益诉讼的立法上却长期处于空白状态。最新修订的民事诉讼法第55条踏出了公益诉讼入法的破冰一步，但仍缺乏可操作性的细则，同时还存在一重大缺陷，即将个人排除于公益诉讼主体之外。本文将就中国公益诉讼的主体类型进行讨论，并着重分析赋予“个人主体”诉讼资格的重要性。 论文关键词 公益诉讼 多元主体 个人原告资格 一、公益诉讼的社会需求基础 中国正处于社会转型期，由于社会联系的加强，私人权利的内涵和受侵害特征突破个人和家庭的藩篱出现相似、普遍性的趋势；另一方面，公共领域的兴起构成传统中国社会体制中国家层面和进入社会主义法治时代形成的公民层面中间出现新的连接层。豍这两种趋势共同构成了我国公共利益诉讼需求的社会基础。随着社会经济基础的不断发展，法律作为上层建筑必然需要进行新的突破与之相适应。 在我国诉讼法领域，传统的诉讼制度有天然的局限性。其明确规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，然而社会现实中例如环境污染或食品安全公益诉讼事件等，往往出现直接受害者众多而分散、个体利益受侵害类型相似、个人损失有限但是总体损失等于甚至大于加和的情况；同时伴有深刻的包括公共环境破坏和舆论影响等属于公共领域的、很难将损害落实到具体直接受害者的社会利益侵害。这种情况下，就众多个体来说，其利益极为分散。如果单独诉讼，与诉讼对象间往往存在信息、资源的不对称，且相对标的较小，成本较大，诉讼缺乏效益；虽然我国自1991年修订民事诉讼法起明确规定了两种代表人诉讼制度，但是这种“集体诉讼”只是一种在个案案情相关性极高的情况下追求效益的集约型司法技术手段，并不是对个体权益认定的理论突破，很容易由于具体而复杂的现实情况导致实际适用性有限。因此，公益诉讼入法是国际惯例也是我国立法必然趋势。 2012年最新修订的中华人民共和国民事诉讼法第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是公益诉讼在中国入法的破冰条款。但是其关于可提起公益诉讼案件范围、审判原则、程序、费用分担和赔偿方式等诸多具体问题都没有详细和具有可操作性的规定。尤其值得注意的是，该条对权利主体的规定为“法律规定的机关和有关组织”，排除了“公民个人”这一主体。这与国际上公益诉讼发展较成熟国家的通行做法还是有一定距离的。 二、我国公益诉讼原告资格的设计及缺陷 目前我国理论和实务上对潜在主体的分类并不囿于传统民事和行政诉讼“直接利害关系人”范围，而是采纳多元主体，包括公权力主体和私权利主体两大类。其中公权力主体包括政府部门和检察机关；私权利主体包括社会团体和公民个人。 （一）公权力主体资格的必须性与局限性 早在1984年，深圳市中级人民法院审理的该市“蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染”一案中就认可了该区环境监测站的诉讼主体资格；而1996年南阳市“方城县检察院诉方城县独树镇工商管理所转卖国有资产案”豐则首开检察院公益诉讼之先河。政府部门和检察机关自然包含于新民诉第55条的“法定机关”中。在实务上，公权力主体有维护“公共利益”的行政职责，并且在公益诉讼中确实可以弥补个人诉讼的不经济问题，尤其是当面临的诉讼对象是国家机关、企事业单位时，在结果上对受侵害者更容易带来直接利益。但是在理论上，公权力部门在诉讼中是有固定的角色分工的。 诉讼分为刑事、行政和民事诉讼。在公益诉讼领域，如果出现犯罪问题，则应该由检察院代表国家追求刑事责任；同样的，在行政监管领域的公益事故案件则可由行政机关进行主体性质对等的诉讼。然而就民事公益诉讼领域，虽然我国在实践中已存在较多由公权力机关提起诉讼的实例，但其在个案中的收益并不能成为其在制度上获得立法承认的合法主体的支撑条件，否则会造成原告与被告在地位上和势力上的不均衡难以实现民事诉讼追求程序公正的价值取向。豑故公权利主体行使诉权在公益诉讼领域中尤其是在中国现阶段虽然具有必要性和实践可行性，但是长远来看应该根据公益诉讼类型进行严格的资格限制，尤其是在公益民事诉讼中，应该特别注意诉讼双方的平等和法院的中立地位这些基本价值的保障，否则会出现矫枉过正的问题。 （二）私权利主体资格的必然性和局限性 在民事诉讼领域，个人提起环保公益诉讼会面临技术复杂性、人力物力财力悬殊、费用与收益比例失调等困境，这就需要制度保证去克服这些困难。在公益诉讼制度发展较成熟的国家和地区有一些成熟的制度经验值得我们借鉴。 在欧洲，环保团体占据公益诉讼主体的核心地位，各个国家多通过法律形式直接赋予其当事人地位，如葡萄牙的环境框架法、荷兰环境管理法豓和行政通则、比利时的有关环境保护的诉讼权法、英国的性别歧视法等等。成熟的公益组织凭借其完善的组织性和非公性定位很好地平衡了诉讼双方诉讼能力和诉讼地位，势必是公益诉讼主体发展的主要方向。另外值得一提的是，同样作为大陆法国家，德国和日本基于严格的当事人理论严格限制公益团体的诉讼资格条件，但是其国内公益团体群体凭借成熟的发展组织程度，仍是主要的公益诉讼提起主体。 同样作为公益诉讼发达的国家，美国的公民诉讼制度则体现出“公民个人”的核心主体地位。这一制度主要是在环境保护领域，根据清洁水法清洁空气法海洋倾废法噪声控制法有毒物质控制法等专门立法和系列判决明确赋予公民依法可以针对企业在环境方面的违法行为和主管机关联邦环保局的失职提起诉讼豖。其中对于原告资格的认定突破传统行政诉讼和民事诉讼的“直接利害关系”原则而以“事实上的损害”原则为依据。在理论依据方面，由美国学者JesephSax提出的“公共信托理论”认为，公共资源属于全体国民，政府是接受国民委托进行管理，这从根源上将“公共领域”归属于国民，政府提起的行政公益诉讼虽然不是直接相关人，但是基于“社会契约理论”是为直接相关人公民进行的合法维权。豗此外，有1943年美国纽约州公约联合会诉伊克斯案创立的“私人检察官”理论则是使无直接利害关系的私人通过国会指定具备象征“公权力”的“私人检察官”身份，解决原告资格问题的同时有利于诉讼双方实力的平衡。有学者认为以上两种理论从不同角度解释美国公民诉讼制度依据会造成冲突与矛盾，在此笔者认为其理论根源都是基于公共资源由国民共有，任何公益侵害都是对有主权利的侵害，政府或私人检察官都是通过委托管理的“社会契约”获得代理的权利，只是具体行使形式不同而已。且“信托理论”更多解决了行政公益诉讼的原告资格问题。 通过对上诉两类公益诉讼原告资格设计的分析不难看出，我国现有实践证明公权力主体在我国尤其是现阶段有存在的必须性，然而长远来看，私权利主体资格制度的完善是趋势所向。但是其中公益组织资格制度需要建立在公益组织发展完善的社会环境之下，是“两步走”问题。而我国目前公益组织无论从数量还是组织成熟度和独立性上都还非常不成熟，公益团体本身作为“主体”的主体资格和能力还远远不够，而理论的研究不能更停留于现实，故应先立足公民个人主体进行分析，以便剥离诉讼能力只讨论制度问题。而且由于同样属于私权利主体，其成果对于日后完善的公益团体适用具有相通性。 三、我国公民个人公益诉讼原告资格 （一）我国个人原告资格的司法现状和立法需求 由于公益诉讼面临的被起诉对象以机关或者企事业单位为主，个人诉讼将面临信息不对称、实力不均衡、财力悬殊、成本与收益比例不经济等困境。为了弥补这些缺陷，在公益犯罪领域，检察院可以代表国家对犯罪者追究刑事责任；在政府失职或违法行为中，国家机关提起行政公益诉讼，可以实现诉讼参与双方资格实力对等的公平对抗局面。但是在与个人经济、生活联系更普遍的民事诉讼领域，我国公民并没有这个资格通过诉讼对公益侵害维权。在我国民事诉讼法要求有“直接利害关系”的个人才能成为原告，但是新修订的第55条关于公益诉讼的原告资格并不包括“公民个人”。在“直接利害关系”和“个人”这两个层面上明确排除了我国公民对公益侵权事件的自行诉讼维权资格。 待添加的隐藏文字内容2先就具有“直接利害关系”范围来讲，直接相关的个人应该是启动诉讼达成对不良现状改善的落脚点，但是作为直接关系人，却不能享有直接对抗的平等地位，这在根本上是不符合民事诉讼法精神的。 在此范围之外，在司法实践中很多侵害涉及面较广的纠纷通过“代表人诉讼”来解决，但是正如文章开头所分析，社会的发展已经使人与人联系加强，导致全新的公共领域出现，使得很多情况下公益事故带来的损害总量超过个体所受损失的简单加和，其中很大一部分受制于没有“直接利害关系人”而需要传统诉讼制度扩张将之纳入法律调控范围。以环境公益诉讼为例，例如我国损害涉及社会、环境各方面，有些损害更非短时期内可以全部显现以及弥补。仅因当时无法落实到具体关系人而不见作为社会成员的全体受到的辐射性损害，是非常短视的表现。 在外国很多公益诉讼案件由于主体不适格止步于立案段，但是通过公益主体的努力仍有一些案件进入司法程序，如中国公益诉讼第一人邱建东1996年的电话费案，2009年中华联合会与黄田港村村民朱正茂诉江苏省江阴港集装箱有限公司铁矿粉和噪音案等豘，无疑是对现行诉讼法规定的突破。但是中国法官不能造法，这些判例因切实反映了社会需求，而应该得到立法的肯定以顺势且避免法律困境。 （二）个人原告资格与诉权的实际行使人 1.个人原告资格分类放开 个人原告可以依现有理论分为“直接利害关系人”和“非直接利害关系人”。直接关系人应该享有天然的诉讼利益。在美国各项环保立法中确立的“公民诉讼”条款使得个人获得诉权，但是实际上美国并未形成私人滥用公益诉权的局面，现实上行使诉权的主要还是公益团体。这无疑基于前述“公共信托”和“私人检察官”理论支撑，但是其在权利归属上是明确被侵害权利所有人是公民，且公民有权诉讼维权，使得法律逻辑链完整，司法维护公民权利落脚点切中实质。 而对于其他非“直接利害关系人”的原告资格，在传统的大陆法国家如日本是没有放开的，有的学者认为赋予非直接利害关系人以诉权会导致诉权的滥用，惩罚和补偿实施的难度较大，司法资源的极度浪费，并且影响社会经济管理的正常运行。这种担心具有一定的现实依据，尤其是在我国现阶段社会转型期，确实不能盲目追求权力行使的过分自由。但是能否行使权力和是否享有权力是两回事。依民法基础理论，人生来就享有民事权利能力，但是却依条件享有不同的民事行为能力。无论是“直接利害关系人”还是“非直接利害关系人”，公民都是是所处社会、环境受到侵害的最终承受者。我国宪法规定土地、资源等归国家所有，但是国家应该依法维护公民的合法权益，如果在公益诉讼共领域由于不能将最终受害人纳入启动诉讼权利范围，而主要依靠由国家机关和检察院自主行使诉权，很可能造成追究的不及时、行政权力的滥用、效率低下以及由于利害关系牵连而产生的其他问题。故在公益诉讼权利个人原告资格制度设计上，可以将诉讼权利和行使能力进行区分。 2.多元主体排序制度和其他配套制度设计 不同的案件应该针对不同性质有不同的多元主体资格豙位阶排序。这就需要在审查立案时加入一个前置程序。在国际法领域，根据1945年中苏英美关于安理会投票程序的声明和联合国宪章第27条第3款，联合国安理会拥有双重表决权，这一制度可借鉴之处在于有一个对于“事项性质”的前置决定程序。在公益诉讼领域，也可以设计这样一种制度，在立案审查时对案件性质进行判定，由此决定诉讼主体是否在具体的案件中适格。如果出现不适格，原告又不愿意放弃，应该自行联系适格原告起诉。可以对公益诉讼案件作此分类：一是公益犯罪案件由检察院提起刑事诉讼；二是国家职能部门失职或违法问题由国家机关提起诉讼；三是当特定人群民事权益受害，公民个人享有诉权，直接关系人可以采取集体诉讼方式，非直接关系人应该由社会团体代表公众行使诉权。 多元主体排序首先要承认个人是存在诉讼利益，具备诉讼资格的，之后针对不同的案件类型和个人原告类型，将非直接利害关系人的诉讼权利行使依托于社会团体，同时也需要更多的社会制度支持，除了扶植公益组织的发展，还要进行配套的律师制度设计。在美国，绝大多数的案件还是由公益组织提起的，而律师会积极参加公益诉讼，除了社会文化氛围等因素，关键还有明确的收益回报制度支撑。除了律师费用，主要还包括参与公益诉讼对律师个人和律师行的社会舆论、行业评价的积极影响。而目前在中国，诸多参与公益诉讼的律师还处于自愿自费、甚至连人身或职业安全都面临挑战的境况，缺乏专业人士的参与激励，很难使被侵害的公共利益得到维护。 四、结论 综上所述，公益诉讼的发展已有广泛的社会基础并且在国际上已有较成熟的经验可参考，我国相关制度的完善也是必然趋势。现有的诉讼法体系由于相对封闭的诉讼主体制度设计，面对当今人与人之间联系越加广泛复杂而不断产生的新的社会需求已面临捉襟见肘的境地，需要寻求突破。而公益诉讼正可以成为这一突破口。尽管在公益诉讼当事人问题上传统大陆法国家区别于英美法国家的法律规定，但是众多发达国家无疑都在围绕对公共利益的更好保护进行灵活的制度设计。 我国地大物博、人口密集又处于社会经济转型时期，公益事故频发不仅直接造成对环境或社会公众的侵害，也导致民怨激升，社会诚信下降，公民信任度和幸福感下降等问题。而由于立法的裹足不前，对公益问题的司法解决一直面临渠道不畅、补偿落实不到位、受影响最大的群体不能得到满意的答复等问题，甚至产生对立法目的的质疑威胁司法权威性。随着我国立法技术和司法、执法能力的进步，应该将更多的社会领域纳入到法律规制的范围之内。新民事诉讼法的修改突破了公益诉讼零规定的局面，但仅凭这一条规定与现实的可操作性还有很长距离。公益诉讼涉及非常广泛的社会主体，但社会的根本在于各个成员。因此，对公民个人的主体权利的承认，应该成为其他各项配套制度建设的起始和依据。29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795A1AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1D91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C871AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8791AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED15AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED195AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF795AD9C91FE4CED1B6C8795ADD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF29C91AF4CED1B6C8795AD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1BD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF4CED1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795ADC6F554C62