商法论文民事诉讼收费制度改革的理念及路径.doc

民事诉讼收费制度改革的理念及路径 摘要民事诉讼收费的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。但我国自开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着直接的利益关系，诉讼收费成为支撑审判成本的主要来源。这种制度安排不但使当事人承担了高额的诉讼成本，而且可能直接阻却当事人行使诉权。因此，诉讼收费制度的改革势在必行。我国应当理性地确定国家和当事人各自应承担的审判成本，并应将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范畴。关键词诉讼收费；诉权保障；审判成本关键词： 诉讼收费/诉权保障/审判成本内容提要： 民事诉讼收费的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。但我国自开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着直接的利益关系，诉讼收费成为支撑审判成本的主要来源。这种制度安排不但使当事人承担了高额的诉讼成本，而且可能直接阻却当事人行使诉权。因此，诉讼收费制度的改革势在必行。我国应当理性地确定国家和当事人各自应承担的审判成本，并应将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范畴。对民事案件征收1定的费用，是现代国际社会的通例。问题的关键在于收取多少费用才是合理的。众所周知，诉权被称为现代法治国家的第1制度性人权，并受到各国宪法及国际公约的保障，如果诉讼收费过高，就有可能将无力承担诉讼成本的当事人阻挡于司法救济的门外。因此，诉讼费用与诉讼权利1样，与诉讼利用人的利益是紧密相关的，法院收费制度的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。自我国开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，收费范围、收费标准及收费方式也由最高人民法院自行决定，而从我国诉讼收费的征收标准来看，已大大高于发达国家。近年来最高院有关诉讼收费的补充规定及批复显示出我国的法院收费有进1步提高的趋势。特别是，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着密切的利害关系，法院在制定诉讼收费政策方面的趋利动机已日益明显。它导致的直接后果有2：1是法律所保障的当事人诉权难以实现。在民事诉讼中，当事人如果因为无力支出诉讼费用，而不能利用诉讼制度来保障其私权，实质上将发生人民受宪法保障的诉讼权被剥夺的情况。在我国，由于低收入人口众多，这1情况将10分严重；2是背离司法之目的。民事诉讼之主要目的在于保障私权，如因诉讼费用之收费不当，致当事人虽经法院程序，却只饱了法院腰包，而其私权实际上未获得实现，将有悖于设立法院解决私权纷争之本意。3近年来法院为树立司法权威而频频推出改革举措，但却收效甚微，从某种程度上说，与法院自身的急功近利不无关系。我国已经启动民事诉讼法的修改，如何在民事诉讼法的框架内1并完善法院的收费制度，是立法、司法及学界不能回避的问题。1、我国现行诉讼收费制度及其评价在1984 年前，我国并无统1的诉讼收费规则，上世纪50 年代初，我国有些地方曾经采用诉讼收费制度。上世纪80 年代初，上海、重庆、福建和山东等地法院根据地方性规章征收诉讼费用。4（P280） 1982 年3 月，我国颁布民事诉讼法（试行） ，民事诉讼法 （试行） 第80 条规定：“当事人进行民事诉讼，应当依照规定交纳案件受理费。财产案件，除交纳案件受理费外，并依照其他规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行规定。”最高人民法院于1984 年9 月15 日发布了民事诉讼收费办法（试行） （以下简称收费办法（试行） ） .虽然该办法规定的收费标准较低，但符合当时的经济发展水平和人民群众的经济承受能力。后由于经济高速发展，民商事案件也迅速扩张，人民法院的组织机构膨胀，导致较低的收费达不到弥补日益增长的办案经费之不足的目的。因此，最高人民法院于1989 年修改了收费办法并正式出台了人民法院诉讼收费办法（以下简称收费办法） .1991 年，我国颁布了民事诉讼法，最高人民法院于次年制定了关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见，其中，第8部分为“诉讼费用”（以下简称诉讼费用意见） ，目的在于填补收费办法的空白，就1991 年民事诉讼法新设的某些程序（如诉前保全、督促程序、公示催告程序、破产程序等） 规定收费标准。此后，为了统1收费标准，理顺全国范围的乱收费问题，最高人民法院于1999 年颁布了人民法院诉讼收费办法补充规定（以下简称补充规定） .另外最高人民法院还制定了关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定、最高人民法院关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知以及各种复函、批复、意见等。对上述关于诉讼收费的规定进行研究，可以发现，我国的诉讼收费制度存在以下特点：（1） 由最高人民法院决定如何收费及收费的范围。在1982 年的民事诉讼法（试行） 第80 条及1991 年的民事诉讼法第107 条都规定进行民事诉讼应当交纳诉讼费用，并且也都规定了：“收取诉讼费用的办法另行规定。”但是，作为收取诉讼费用的主体法院，并未被授权制定收费办法。或许是出于约定俗成，在两部民事诉讼法出台后，最高立法机关都没有出台任何关于诉讼收费的规定，而是由最高人民法院出台诉讼收费的相关规定。尽管有学者质疑：“作为公共服务的提供者，人民法院没有自己特殊的利益，不应进入市场交换。由最高人民法院分享诉讼费用规则制定权，会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的提款机。”5（P354） 但这是1个事实，似乎也并未引起立法机关的应有重视。从国外的情况来看，在德、日等国，诉讼费用规则属单行法而为国会立法权限。在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的诉讼费征收规则。英国则是在民事诉讼规则中对诉讼费用进行规定。6可见，世界各国对诉讼收费，既有单独立法的，也有由法院规定的，也有在民事诉讼法中规定的，但与我国不同的是，1是上述各国法院所收取的诉讼费用与法院本身的经费来源并无直接的关系；2是在美国虽然由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”制定讼费征收规则，但它得到了国会的授权。在我国，不但由最高院制定诉讼收费的规定，而且由其决定收费的范围及收费的标准，如果法院本身与诉讼收费没有利益关系，那么，也许上述做法并不会产生什么问题。但事实是，我国法院与诉讼收费具有直接的经济利益关系，而其根源乃在于法院经费财政拨款的不到位，诉讼收费并不是简单性质的国家规费，它还承载着保障法院经费、提高法官待遇及优化法院审判工作条件的重任。因此，弥补国家财政拨款之不足的收费指导思想，导致人民法院过分关注部门利益，忽视当事人诉讼权利的保障。并且，即便是最高院制定的收费办法也没有真正得到切实的执行，在司法实践中超标准超范围收费司空见惯，许多法院都曾经向每个案件的双方当事人收取数额不等的诉讼活动费（根据笔者的调查，1直到现在，仍有相当多的中级法院及基层法院在受案时对每个案件加收固定的费用或自行规定某类案件的最低收费。而这1情况在其他学者的调查中也充分得到了印证。具体可参见：廖永安、李胜刚：我国民事诉讼费用制度之运行现状以1个贫困地区基层法院为分析个案，中外法学2005 年第3 期。）。制度性缺陷以及司法实践的现实状况导致司法成本的增加，加重了当事人的诉讼负担，1定程度上妨碍了程序正义的实现。这也是由法院自定自收诉讼费用深受质疑的症结所在。2. 诉讼收费标准偏高。从表1中可以看出，1989 年的收费办法和1984 年的收费办法（试行） 相比，主要差别在于费率的提高。据学者统计，以财产案件为例，1989 年的收费办法使得当事人支出的案件受理费平均增长了3. 3 倍左右，但同期我国的GDP 只增长了1. 3 倍，人均国民生产总值也只是增长了1. 3 倍。案件受理费的增长远远高于同期GDP 的增长。7（P23） 显示出国家将大部分的审判成本转嫁给了当事人。从国外的情况来看，各国对诉讼费收取标准是不同的，有的国家是按件收取受理费，例如美国联邦法院1律是按件收取受理费，联邦地区法院的受理费是每件150 美元，联邦上诉法院的受理费是每件100 美元，联邦最高法院的受理费是每件300 美元（参见28U. S. C. Sec. 1914 ，1913 ；U. S. Ct . R. 38 .）。有的国家采与我国类似的方式根据标的额按比例征收，例如日本的案件受理费是依据当事人请求的标的额并参照累进制的收费标准来加以确定的。在我国收取的案件受理费，在日本称为“程序申请费” ，通过对我国现行收费比例与日本程序申请费的收费比例进行比较，日本程序申请费与诉讼标的额之间的最高比例为1 %（基数为30 万日元以下，约人民币2 万元以下的诉讼标的额收取的比例） ，即使不考虑消费水平因素，我国的收费比例也是过高的。而日本的这种收费水平已经被其他国家指责为“高昂的收费”，那么也就不难想象我国现行收费高额程度之状况。8（P153）表1：新旧诉讼收费办法有关案件受理费的比较1984 年收费办法 1989 年收费办法 增加幅度不满千元的 30 元 50 元 1. 67 倍10005 万元其超过部分按1 %收费 其超过部分按4 %交纳 4 倍超过5 万元至50 万元其超过部分按0. 6 %收费收费5 - 10 万元， 按3 % 交纳； 10 - 20 万元部分，按2 %交纳； 20 - 50万元部分， 按1. 5 %交纳5 - 2. 5 倍超过50 万元至100 万元 其超过部分按0. 3 %收费 其超过部分按1 %交纳 3. 33 倍超过100 万元至500 万元 其超过部分按0. 2 %收费收费其超过部分按0. 5 %交纳2. 5 倍超过500 万元 其超过部分均按0. 1 %收费 同上5 倍实践的情况则更不容乐观，我国诉讼费用制度在实际的运行中发生了严重的扭曲和变形，1些贫困地区的基层法院违反收费办法的规定征收诉讼费的现象相当严重，例如，根据廖永安教授等对湖南湘中某贫困县基层法院（该法院所处县是国家重点扶贫县。该院是最高人民法院2000 年表彰的首批“全国人民满意的好法院”，也是省级“文明单位”。） 的调查，将该院诉讼费用执行标准与收费办法的规定标准对照和比较，可以看出，该院在诉讼费用征收中存在着严重的超比例征收情况（见表2） .93. 不论案件难易程度、适用程序与结案方式的不同，实行同1收费标准。民事诉讼法第12 章及第13 章根据民事案件的难易程度将民事案件分为普通的民事案件与简单的民事案件，并规定了不同的审理程序。相对而言，简单的民事案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，在受理、审理等方面比普通程序要简便得多，审限也比普通程序减少了1半。因此，简易程序所消耗的司法资源与普通程序相比，显然要低得多。但是，现行的收费办法并没有体现这1区别，不论案件难易程度，不论适用普通程序或是简易程序，都收取同样的诉讼费用。可见，我国现有的简易程序在节约当事人的诉讼成本上成效并不明显。以诉讼费用为例，其简便性并无任何体现，当事人似乎也并不被鼓励采用简便程序。从某种程度上说，简易程序是以牺牲部分的程序公正来换取程序效益的，它实际上是通过限制甚至取消当事人的1部分诉讼权利来获得效率，它也是对当今民事司法制度普遍不堪重负的1种平衡，因此，国家在鼓励当事人利用简易程序时应该给予必要的财政支持。10而现行收费办法对于财产案件，不论烦琐复杂与否，1律按争议金额征收以相应比率的诉讼费用，这显然是不合理的。即使是按照收费弥补法院办案经费不足的立法思路，也应当根据法院在不同案件所付出的司法成本的不同而征收相应的费用。表2：执行标准与法定收费标准情况对照表序号 案件性质 收费标准执行情况 超标幅度1离婚案件 50 元（涉及财产分割，超过1万元的部分按1 %交纳） 700 800 元 14 16倍2侵害人身权案件 100 元（包括侵害姓名权、名称权、名誉权） 500 元 5 倍3其他非财产案件 40 元 500 元 12. 5 倍4财产案件争议的金额或价额 收费率不满1000 元的 50 元 500 元 10 倍超过1000 元至5万元的部分 4 % 5002010 元 12. 5 倍超过5 万元至10万元的部分 3 % 按标准收取超过10 万元至20万元的部分 2 %按标准收取超过20 万元至50万元的部分1. 5 % 按标准收取超过50 万元至100万元的部分 1 % 按标准收取超过100 万元的部分 0. 5 % 按标准收取5 劳动争议案件30 至50 元 500 元16. 7 倍6申请执行费执行金额或价额收费率1 万元以下50 元 按标准收取超过1 万元至50万元的部分 0. 5 %超过50 万的部分 0. 1 %同样，现行的诉讼收费规定也没有区分1审和2审，实行同额收费。事实上，收费办法并未对2审案件的收费标准作出规定，实践中2审并不区分不同的请求范围，均比照1审同额收费，即当事人只要提出上诉，法院就按1审的全部争议标的收取上诉案件受理费。但是，当事人不服1审判决，有时是针对判决的全部，大多数的情况下，则仅针对判决的1部分，个别情况下，只对判决的履行期限提出异议。这样的收费方法与民事诉讼法第151 条规定的“第2审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”相矛盾。既然2审人民法院审理范围限定在与“上诉请求有关的事实和适用法律”内，又按1审的标的额来收费，显然司法资源的消耗与当事人的付出不对等。以台湾为例，当事人在上诉审中虽为相同的主张，但只需就其在1审败诉且又提起上诉的部分，核计裁判费。例如，原告起诉请求被告给付100 万元，1审部分胜诉，法院判决被告应付80 万元，原告上诉时只须就败诉的20 万元部分缴纳上诉审裁判费；如被告亦对其败诉之80 万元部分上诉，则其亦仅就80万元部分缴纳裁判费。3此外，我国在民事诉讼法第8 章中专章规定了调解，在司法传统中也1向10分重视调解，但在建立调解的激励机制上尤其在减轻当事人的诉讼成本方面明显滞后。不论是调解结案还是裁判结案，向当事人收取的诉讼费用完全是1样的，并未体现程序相当性原则。而各国及其他地区为了鼓励当事人采用调解或和解，1般都在诉讼费用的负担方面给予激励。以英国为例，1个争议标的为5 万英镑的案件，双方当事人在开庭前7天达成和解协议并通知法院停止诉讼，那么，当事人所负担的法院费用就只有启动诉讼的400 英镑，仅占标的额的0. 8 %.对于34 等值的案件，我国当事人在起诉时必须预交12010 元的受理费后才能启动诉讼程序，调解成功后，法院分文不退，该费用占标的额的1. 72 %.11又如，我国台湾地区对以调解结案和以裁判结案也是收取不同的诉讼费，其民事诉讼法第420 条第3 款规定，当事人双方合意移付调解而成立者，原告可以于调解成立之日起30日内申请退还已缴裁判费2分之1；第84 条第2 款规定，和解成立者，当事人可以于成立之日起3个月内申请退还所缴裁判费2分之1。由于调解所耗费的司法成本明显低于裁判，法院所收取的诉讼费用理当相应减少。2、民事诉讼收费制度改革的理念基础（1） 合理确定国家及当事人各自应承担的审判成本保障民众的诉权是法治国家应有之责，而民事诉讼程序设置的目的虽然在于保护当事人的私权，但维护法律秩序也是其重要的功能，对此，国家应承担主要责任，当事人适当予以分担，使司法制度能够在合理平衡国家和个人利益的前提下得到良好的运作。首先，接近正义（司法） 的权利是所有法治社会承认的1项基本的宪法性权利，国家有责任也有义务保障人民获得司法救济的权利。“2战”以后，诉权已超越了单纯的诉讼法意义而实现了向宪法诉权的转型，传统的诉权概念也逐渐被接受公正审判权、裁判请求权、接近正义权、接近司法权等现代话语所取代。有学者指出，裁判请求权作为1项基本的人权得到了各国宪法的普遍确认，已经成为许多国家民事司法的最高理念和国际人权标准的基本内容，受到各国政府的高度重视，并呈现出国际化的趋势。12世界人权宣言第8 条明确规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对此种侵害行为作有效的补救。”意大利法学家卡佩莱蒂认为，影响当事人实效性接近正义的障碍主要有5个方面的因素：1.律师费； 2.法院成本和其他经济负担；3.诉讼的必要费用与诉讼标的金额的比例不均衡（这1障碍在小额请求案件中表现尤其突出） ； 4.诉讼迟延；5.其他接近司法救济的事实上的障碍，如对专家协助日益增加的需求、当事人的愚昧无知，等等。13（P42）诉讼费用或曰诉讼成本对当事人行使接近正义权利影响尤为明显。正如日本法学家棚濑孝雄所指出的“， 无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们只能放弃通过审判来实现正义的希望”。14（P266） 因此，对于国家来说，为民众提供高效、低廉、公正的司法救济机制是义不容辞的。我国存在的问题，1是未将诉权的保障上升为宪法性的权利；2是在立法的指导思想上单纯地将民事诉讼定位为提供给社会主体解决纠纷的1种方法，而忽略了国家应承担的责任。我国已于1998 年10 月5 日签署公民权利与政治权利公约，该公约第2 条第3 款规定：“本公约每1缔约国承担：1.保证任何1个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的救济，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；2.保证任何要求此种救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法救济的可能性。”因此，保障当事人获取司法救济的权利也是我国政府的责任，政府应当作为审判成本支出的主要承当者。其次，在公力救济建立后，当事人已被禁止私力救济，国家在通过民事诉讼保护私权的同时也维护了法律秩序，实现了社会正义，因此国家应当分担支撑审判制度的必要成本。棚濑孝雄将“生产正义的成本”分为两个部分：国家负担的“审理成本”和当事人负担的“诉讼成本”。14（P283） 法律基于1定的政策考虑，或是将1部分审理成本转化为诉讼成本，或是将1部分诉讼成本转化为审理成本，关键的问题在于：如何在国家和当事人之间合理分配“生产正义的成本”？ 免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。6事实上，同样与我国采根据标的价额按比例收费的德国、日本等国在诉讼费用的收取上也受到许多学者的批评，尽管有不同的意见，但在维持国家和当事人分担支撑审判制度的费用这1现行制度框架的前提下，学说的主流指向的是使费用从当事人向国家适当转移的方向。15（P284） 应当注意的是，在这1指向后面存在着经济学领域的的公共财政学和政治学领域的公共选择理论等近年来进展较大的理论潮流对民事诉讼法学的影响。1些学者开始将民事审判制度或者国家提供的民事司法服务理解为1种“公共物品”（public goods） ，并据此认为国家财政预算应在支撑审判制度的费用支出上承担更大的份额。所谓：“公共物品”指可供人们享受并具有不可排除性和非竟合性的物品或服务。不可排除性和非竟合性合起来称“外部性效果”，又分正的效果和负的效果两种。不可排除性是无法将物品或服务的提供仅仅限定在支付了1定代价的消费者上的性质。例如，清洁空气的享受不可能仅仅限定在愿意为治理大气污染支付费用的人们身上，因为无法排除其他人也呼吸空气。所以治理污染的费用很难通过市场交易筹集，而往往必须采取征税的方式。非竟合性则指的是物品或服务具有虽然经消费却不会减少或磨灭，因此1部分人的享受不可能导致另1部分人得不到享受或少享受的性质。非竟合性同样支持不是从物品或服务的特定利用者而是从1般人获取费用的公共政策。1位学者指出，民事审判除了给当事人带来的直接利益之外，还具有明显的外部性效果。他把这种外部性效果分为：1.诉讼结果对纠纷的利害关系人产生的影响；2.对同类纠纷的当事人以及潜在的当事人产生的影响；3.通过适用解释法律而导致法的进1步形成发展；4.法律秩序的维持；5.社会正义的实现。这些效果全部都具有非竟合性，其中第3 和4 还兼有不可排除性。15（P285）在我国，尽管没有确切的统计数字来说明国家承担的审判成本与当事人承担的审判成本之间的比例，但是，从1些实例的调查与分析中可以得知，诉讼费的收入构成了法院预算外收入的主要来源，在许多法院甚至达到法院总收入的60 % 70 %左右，虽然并不是1种绝对的情况，普遍地，地方财政只为法院审判人员提供基本工资（在许多不发达地区，法院审判人员的基本工资也无以保证） ，而当事人提供的诉讼费用不仅用来支出具体案件的办案经费和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇（包括奖金以及其他福利部分大都依赖诉讼收费） ，甚至法院的基本建设也在1定程度上依靠诉讼收费的积累（许多法院办公大楼与宿舍资金的自筹部分显然主要来自于诉讼费的积累）（具体实例的调查与分析可参见：欧爱民：审判成本转嫁率偏高的成因与对策，法制与经济1998 年第3 期；王亚新：围绕审判的资源获取与分配，北大法律评论第2 卷第1 辑，北京大学出版社1999 年版；薛江武、张勇玲：法院经费保障问题的分析与思考江西法院经费保障情况调查报告，人民司法2001 年第8 期；廖永安、李胜刚：我国民事诉讼费用制度之运行现状以1个贫困地区基层法院为分析个案，中外法学2005 年第3 期。）。因此，我们基本上可以得出这样的判断，即我国民事审判实行的是以当事人负担为主的原则。在美国，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，以20 世纪90 年代为例，美国联邦法院每年受理的案件大约是24 万件，假定所有当事人都按照法定标准足额交纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1. 5 %.6我国的财政收入尚无力承担如此高比例的讼费负担，但国家应通过科学的方法合理评估诉讼的成本，并理性地确定国家和当事人各自应承担的比例。（2） 法官中立原则在诉讼费用的收取上同样必须得到保证法官中立是现代诉讼程序的基本原则，也是程序公正最基本的要求，如果法院及法官与案件具有直接的利益关系，司法公正也就无以保证。因此，法院经费的统筹不但关涉我国司法制度的有效运转，而且直接触及司法制度的根基。首先，中立性是“现代程序的基础”。16戈尔丁认为，中立有3项规则：其1，任何人不能作为有关自己案件的法官；其2，冲突的结果中不含有解决者个人的利益；其3，冲突的解决者不应有对当事人1方的好恶偏见。17（P240） 法官中立常常与程序公正乃至诉讼公正划上等号，其原因在于法官是诉讼的主宰者，法官中立是程序公正乃至诉讼公正实现过程中最基本的也是最重要的因素。18（P13） 但是，如果法院的经费、法官的收入必须主要依赖向当事人收取的诉讼费，受理与审理案件就可能在1定的程度上受利益驱使的影响，而当1方当事人能够更多为法院行使职权提供便利的情况下（例如为法官支付出差费用等）（据学者调查，由于经费的紧张，相当多法院办案人员出差，全部是由当事人支付费用。有的法院也向当事人借款，只还本金，不还利息。参见： 左卫民、周长军：变迁与改革法院制度现代化研究，法律出版社2000 年版，第208 页。），法院及法官便很难再顾及中立的立场。同样地，1些不能为法院带来太多利益的案件，如申请支付令的案件等，就明显地遭到许多法院的排斥与拒绝。由于法院及法官与案件收费具有直接的利益关系，法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中，实际上已成为1个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体，其在民事经济审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。在这种情形下，司法公正也许就只能退而求其次了。据学者考证，曾经有1个时期，法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成为1门“艺术”，虚列第3人、甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院审查，凡此种种不1而足。在最高人民法院实行以诉讼标的额作为划分级别管辖权的主要依据之后，每1个上级法院在检查下级法院是否违规的时候绝对不遗余力，然而只要有机会，也绝对要受理本应属其上级法院管辖的案件，这1现象恐怕是法院趋利心理的最好写照。可以肯定地说，法院成为追逐利益的实体后，无法维持自身的中立，不仅当事人会怀疑其公正与中立性，其本身事实上也无法做到公正。19（P141）在我国，如果继续沿用这种主要由当事人支撑裁判费用的机制，维系现代司法程序运行的最基本要素法官中立便无从保障，而1切法院改革的努力在法院成为趋利主体面前都显得苍白无力。因此，通过把审判成本转嫁给当事人来降低国家对诉讼投入的方法，也许在经济转型时期还能呈1时之效，但并不能长久使用，在国家已具有1定经济实力的情况下，国家应对裁判费用责无旁贷地担负起主要的责任。其次，司法独立也要求法官在讼费的收取上坚持中立的原则。由于众所周知的原因，我国的司法并没有在真正意义上实现独立，这与宪政体制的安排有1定的关系，使得司法权受制于地方，而在地方无力为司法权的行使提供足够的财力资源时，法院便不得不转而从当事人身上获取资源。这种基本上要依赖当事人的支付来维持司法运作的机制，已经严重侵蚀了司法独立的基础，并使司法的公信力无以确立。从理论上说，民事司法权是为解决私权纠纷而设的，司法权的载体法院（或法官） 不能将诉讼程序作为谋取自身经济利益的手段。而我国法院系统中每1级法院都具有独立于公共利益的自身利益，司法权力被用于追求商业利益，其代价不仅是当事人承担过高的诉讼成本，而且损害了司法威信， 破坏了司法公正。5（P373）独立预算的法院财政运行机制是法治国家的通行做法，能使法院财政实现真正意义上的独立，进而有利于实现司法独立；能够统1保障法院必需的业务开支，从而避免法院因经费不足而通过不当收取诉讼费用的方式来侵害当事人的利益。20（P12） 但在我国，由于法院经费保障的不足，1方面，法院必须受制于地方及其他的机构而无法独立行使审判权，另1方面，法院必须从当事人身上获取尽可能多的讼费资源而无法公正地行使审判权。它形成了1种恶性循环，即法院必须更多地去迎合地方行政及其他机构的要求，却又无法通过司法审判来彰显法院的实力与权威。而当1个既无足够的实力来通过司法审判制衡其他的政治权力，又无法通过公正的司法审判在民众心中树立起司法公信力的法院，想要获得由国家统筹司法经费配给的权利似乎是更加困难的事，司法独立实现的梦想也许是越来越遥远了。1个缺乏独立性和公信力的法院体制的存在对1国司法制度的危害是致命的，这种危害性在近年的司法活动中已经逐渐显现出来，例如大量的申诉与上访行为已严重干扰了法院司法审判工作，法院的权威遭至极大的挑战，许多法院不得不派出大量的审判人员去疏堵申诉和上访，司法面临着前所未有的窘境。而究其根源，国家负有不可推卸的责任，国家能够为工商、税务、海关等诸多机构统1配置经费，却不能为担当正义最后1道防线重责的法院统筹经费配给，不能不说是1件令人遗憾的事。我国宪法第126 条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院组织法第4 条也作了同样的规定，可见，我国的司法独立是有法律保障的。但是，宪法确立的司法独立仅是1个宣示性的原则，还缺乏配套的保障制度，其中裁判经费的配置就是1个重要的因素，只有在法院经费的来源不再受制于地方、不再直接从当事人手中获取的前提下，司法独立与司法公正才有可能实现。（3） 诉讼收费制度的完善应当在民事诉讼法等相关法律修改的大框架下进行诉讼收费制度与国家可提供的救济途径、诉讼程序的设计、法院财政体制的理顺有着密切的关系，因此，必须与民事诉讼法及法院组织法等法律的修改统筹加以考虑。首先，民事诉讼收费与国家司法资源的配置、民事诉讼的目的、民事诉讼具体制度及程序的设计有着密切的关系，因此，诉讼收费制度的改革与完善应在民事诉讼法等相关法律修改的大框架下统1进行。对此，英国民事司法改革的经验可以给予我们1定的启示。1999 年生效的英国新民事诉讼规则明确指出了民事诉讼制度改革的总目标是：1.确保当事人的地位平等；2.节省诉讼费用；3.案件必须以与下列因素相当的方式处理： （1） 案件金额； （2） 案件的重要性； （3） 争议的复杂性； （4） 每1方当事人的经济情况。4. 确保案件的处理公平、高效； 5. 案件分配与法院资源配置保持平衡， 并考虑其他案件资源配置的需要（Civil Procedure Rule （effective from April 26 ，1999） ，in Part 1.1.）。与之相对应，诉讼费用制度改革致力于实现的目标是： 1. 通过在诉讼进行过程中对当事人必须从事行为的指导，减少诉讼费用的规模； 2. 使诉讼费用的总额更具可预测性；3. 使诉讼费用与争议的性质相适应；4. 赋予法院作出能够更加有效地激励当事人负责任地行事，或者对不合理行为具有更强威慑力的诉讼费用命令的权力；5. 给诉讼当事人提供更多的信息，以便他们能够对代理其诉讼事务的律师招致的费用行使较大的控制。21（P699） 可见，民事诉讼收费的改革应与民事诉讼制度的改革配套进行。我国现行诉讼收费制度存在的1个主要的问题，即是与民事诉讼法的脱节，民事诉讼法尽管对纠纷解决方式的选择及诉讼程序的选用在设计上仍然有许多不完善之处，但法律原则及具体制度在鼓励当事人选择更低成本解决方式与程序上是无庸置疑的。然而，最高法院在制定的诉讼收费规章中对于采用消耗较低司法成本的纠纷解决方式和程序如调解、简易程序等并没有在讼费的收取上给予相应的体现。我国民事诉讼法的修改已列入人大立法规划，具体诉讼制度面临变革与创新，纠纷的解决也将更加的多元化，当事人的程序选择权亦将得到强化，如何在当事人利用司法与合理支出费用上取得1个平衡是民事诉讼法和诉讼收费制度变革所共同面临的重要课题。甚至也可以说，民事诉讼制度的完善是诉讼收费制度改革与完善的前提与基础，只有在民事诉讼法修改的大框架下统筹考虑讼费的收取方能使裁判费用的分担趋于合理。其次，由最高人民法院自行制定诉讼收费规章的正当性已经面临普遍的质疑，法院系统自身与诉讼收费的直接利益关系使得法院在讼费规则的制定与讼费的收取方面存在着难以避免的趋利动机，只有通过立法的整合，才能使我国诉讼收费制度获得正当性。事实上，我国民事诉讼法在第11 章规定了“诉讼费用”，仅有1个简单的条款，并没有对具体的收费办法作出规定。从国外的立法来看，有如日本除了在民事诉讼法中专章规定“诉讼费用”外，同时还通过专门的法律关于民事诉讼费用等的法律来规定诉讼收费，22（P243） 也有如英国直接在民事诉讼规则用6 章的篇幅对诉讼收费加以规定。但我国将诉讼收费的决定权完全交由其最大的受益者法院来行使，在法院的独立与中立的地位尚未建立的情况下，这种权力就会发生变异，法院就可能滥用司法权为自己谋私利，从我国法院不断出台的收费政策及上述在实践中运行所存在的问题来看，它已呈现出审理成本不断向诉讼成本单边转嫁的态势。11民事诉讼法的修改为我国诉讼收费制度的立法完善提供了1个最佳时机，同时，我国法院组织法也准备修订，如果立法机关能够就法院财政体制的理顺与国家和当事人如何合理平衡裁判费用的承担问题1并予以考虑的话，也许是诉讼收费制度改革与完善的理想状态。但即便不涉及法院财政体制的重新安排，通过民事诉讼法的修改在民事诉讼法内来规定诉讼费用的收取，也是诉讼收费合法性与正当性回归的理性之路。而且，从立法成本来说，如果对诉讼收费单独立法，不仅立法成本较高，还涉及与民事诉讼制度及程序设计的配套与协调的问题。因此，在民事诉讼法修改时兼顾诉讼收费制度的完善，应是上策之选。3、民事诉讼收费制度改革的路径（1） 如何走出“囚徒困境”我国诉讼收费制度34