第六章 公安行政强制措施.doc

第六章 公安行政强制措施第一节 公安行政强制措施的概念和特征 一、公安行政强制措施的概念 长期以来，公安行政法乃至行政法学著作中一直没有独立的公安行政强制措施的概念，在很多情况下，与公安行政强制执行合在一起，有时则与公安即时强制相混。 公安行政强制措施，是指公安机关及其人民警察为了预防、制止、控制违法行为和突发事件的发生或扩展，依法对违法人员(行政相对人)的人身、财产和行为自由所采取的暂时性强行限制的一种具体行政行为。 公安行政强制措施是公安机关同违法分子作斗争，保障和维护社会秩序和公共安全不可缺少的重要手段，是法律赋予公安机关的特定权力。它对于及时揭露、证实违法行为，预防和制止违法事件的发生和继续，挽救教育违法人员，确保调查取证和有关案件查处工作顺利进行，避免人民生命财产遭受损失，保持社会秩序稳定，促进社会主义各项建设事业的发展等，都具有重要意义。 公安行政强制措施具有以下几个方面的特征： 1·公安行政强制措施一般具有紧急性和暂时性。一旦采取公安行政强制措施的法定事由得以排除，公安行政强制措施即应消灭。例如，对于怀疑有违法嫌疑所携带的物品即惠生武主编警察行政法概论，1991年，第156页。87时扣押以便于核查，这就具有紧急性；如果己查明特定相对人没用违法行为，其扣押的物品即应发还；如已查明特定相对人确定应予处罚的违法行为，则对被扣押的物品依法再作出没收等处理。 2·公安行政强制措施具有强制性。 公安行政强制措施不是通过说服、教育实现的，也不需要相利人主动申请或自觉接受，而是公安机关依职权对违法人员采取时强制性行为。 3·公安行政强制措施具有法定性。 公安行政强制措施是公安机关依照单行法律、法规的明确赋予而依照法定程序施行的。公安机关是否有权采取强制措施，必须有法律的授权，并严格依法办事。 二、公安行政强制措施与其他强制措施的区别 要进一步明确公安行政强制措施的概念，我们需要把它同几个相近概念进行比较、区别： (一)公安行政强制措施与刑事强制措施 1·适用主体不同。 公安行政强制措施是由公安机关适用的，而刑事强制措施适用的主体是公安机关、人民检察院和人民法院，其他机关无权行使。 2·适用的法律依据不同。 公安行政强制措施依据于法律、行政法规或规章，其种类和适用条件不同。而刑事强制措施由刑事诉讼法规定，其种类和适用条件有明确规定。 3·目的不同。 公安行政强制措施的目的在于防范、制止行政违法行为的发生，保证行政违法案件查处工作的顺利进行。而刑事强制措施的目的在于防止犯罪嫌疑人、被告人逃避侦查、审判或发生新的社会危害，以保证刑事诉讼的顺利进行。88 (二)公安行政强制措施与行政诉讼强制措施 1·性质不同。公安行政强制措施具有行政性质，其适用主体是公安机关。而行政诉讼强制措施则具有司法性质，其适用主体是人民法院。2·适用的法律依据不同。 公安行政强制措施的依据是公安行政法规范。而行政诉讼强制措施的依据是行政诉讼法规范。 3·目的和对象不同。 公安行政强制措施的目的主要在于预防或制止违法行为的发生或继续。而行政诉讼强制措施的目的在于排除妨害诉讼秩序的行为，强制当事人履行法律义务。前者适用的对象是一切行政相对人；后者适用于诉讼参与人等。 4·种类不同。 公安行政强制措施的种类繁多，且都散见于效力不等的规范性文件中，适用条件也不统一。而行政诉讼强制措施的种类主要是训诫、责令具结悔过、罚款、司法拘留四种，其适用条件也都在统一的行政诉讼法中加以规定。第二节 公安行政强制措施的种类 一、公安行政强制措施的分类 根据实施目的不同，可以分为预防性强制措施和制止性强制措施；根据实施的内容不同，可以分为限制人身自由的强制措施和限制财产使用的强制措施；根据实施的紧迫性程度的不同，可以分为一般行政强制措施和即时行政强制措施。 (一)预防性和制止性强制措施 1·预防性强制措施是指公安机关为了预防可能发生的危害社会的状态，以及为防止危害社会治安行为的发生，依法采取的应89急性强制措施。这种强制措施是在危害社会的行为或事件发生之前采取的，目的在于防止危害结果的发生。如公安机关对某些特定人所采取的强行约束、强制治疗，对非法持有的管制刀具、武器弹药、危险物品等特定物品采取的强行收缴等。 2·制止性强制措施是指公安机关对正在实施危害公安行政管理的行为采取的即时性强制措施。其特点是，危害社会的行为已经发生，采取强制措施的目的在于制止违法行为或避免危害社会的状态继续扩大。如公安机关对违法行为人实施的强制戒毒、收容教育，采取的强行驱散、强行带离现场，以及对某些财物采取的查封、扣押等。 (二)限制人身自由和限制财产使用的强制措施 1·限制人身自由酌强制措施是指公安机关为了预防或制止违法行为或危害社会的状态发展扩大，采取的限制违法行为的人身自由的强制方法。这类强制措施的内容是对违法行为人的人身自由实行暂时性限制。 2·限制财产使用的强制措施是指公安机关为了防止与违法行为或所查案件有关的财产被转移、流失或处分，以及为查明案件或事实情况，依法采取的限制财产使用的强制方法。 (三)一般强制措施和即时强制措施 1·一般强制措施是指公安机关严格按照法定程序，经过批准后采取的行政强制措施。 2·即时强制措施是指公安机关在特殊紧急情况下，依照法定职权采取的强制措施。如公安机关在消防灭火中紧急拆除妨碍灭火的建筑物。 二、公安行政强制措施的种类 根据有关公安行政法律规范，公安行政强制措施主要有以下具体形式： 1.强制戒毒。90 根据国务院1995年1月12日发布的强制戒毒办法规定，强制戒毒是指由公安机关实施的对吸食、注射毒品成瘾人员，在一定时期内通过强制药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育，使其戒除毒瘸。对强制戒毒人员由县级人民政府的公安机关作出决定，期限为3个月至6个月，可以报经作出决定的公安机关批准延长，但实际执行的强制戒毒期限连续计算不超过1年。 2.强制收容教育。 根据全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定和国务院卖淫嫖娼人员收容教育办法的规定，强制收容教育是指公安机关对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。收容教育期限为6个月至2年，收容教育由县级公安机关决定。 3.强制隔离、强制治疗。 根据传染病防治法规定，对于某些患有传染性疾病者应予隔离治疗，如果拒绝隔离治疗或者隔离期末满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助治疗单位采取强制隔离治疗。根据1993年9月4日发布的卖淫嫖娼人员收容教育办法第10条规定，对于被收容教育人员，收容教育所应当对其进行性病检查和治疗，对患有性病的，进行强制治疗。 4.强行驱散、强行带离现场。 根据集会游行示威法的规定，对违反集会游行示威规定，不服从解散命令的行为人，公安机关现场负责人有权决定采取必要手段强行驱散；人民警察法第8、17条规定，对严重危害社会治安秩序的突发事件的行为人，公安机关可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场。 5.强制约束。根据治安管理处罚法第15条规定，醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。6.查封、冻结、扣押财物。 查封，是指公安机关对违法行为人的财产或与案件有关的财产实行就地封存，以防止有关人员对财产任意使用、处分的行政行为；冻结，是指公安机关为防止违法行为人转移资金，将其在金融机构的款项予以冻结，不允许动用的行政行为；扣押，是指公安机关为防止案件当事人处分、转移财产，将涉案财产置于自己的控制之下。一般而言，冻结的对象是动产；扣押的对象一般是不动产；查封的对象则包括动产和不动产。 7.强行收缴。 根据枪支管理法及有关刀具、爆炸物品管理的法律、法规的规定，公安机关对于私自保存、藏匿枪支弹药、爆炸物品、管制刀具等不依法上缴的，可以采取强制收缴的措施。 8.强行拆除、强行清障。 根据消防法规定，对于妨碍灭火救灾的建筑物，对毗连火场的建筑物，公安机关可采取强行拆除的行政强制措施。 综上所述，治安行政强制大致可分为对人身的强制和对财产的强制两大类。但无论是对人身的强制措施，还是对财产的强制措施，其主体、条件、程序、对象都是由法律、法规授权的，是公安机关依法行使的治安行政强制手段。第三节 公安行政强制措施的程序 由于公安行政强制措施的临时性、应急性特点，决定了它在实施程序上比较简便。但简便并非没有程序，实施公安行政强制措施仍需履行必要手段。公安行政强制措施的程序大致可以分为四92个阶段： 1·立案。 公安行政强制措施是为了预防、制止或控制危害社会行为的发生或扩展，通常是行政处理和公安行政处罚的前奏和准备。例如，公安机关对于违反治安管理的人，需要强行带离现场至公安机关后，根据案件的情况来决定是否立案，决定是否进一步采取行政措施。 2·调查。 公安行政强制措施是公安机关作出行政处理决定的前提，而调查取证是决定公安机关作出行政处埋决定的基础，为此公安机关必然采取强制措施使被调查的人与财产保持一定状态，调查才得以顺利进行。 3·决定。 公安机关经过调查取证后，根据公安行政法律法规，依据法定职权，对行政相对人及其财产做出是否采取强制措施的决定，或是否采取其他行政处理。同时公安机关必须在法定期限内，严格按照法定程序作出决定。 4·执行。 公安机关在实施强制措施时，必须有必要的法定手续，例如应向被强制对象表明身份，当场宣布强制措施的决定，说明采取强制措施的原因、埋由、依据等；对财产的强制措施应填写财物清单，载明理由、依据和财物的名称、数量、价格等，交付当事人留存。 三、公安行政强制措施的补救 公安行政强制措施的强制性、应急性，往往决定了公安行政强制措施在限制人身自由或查封、扣押、冻结财产方面，不可避免地会给行政相对人带来权益的被侵害。大部分公安行政强制措施都是在公安行政处埋决定前采取的，作为独立的具体行政行为，当事人不服，可以依法提出复议或提起行政诉讼。93 根据行政复议法第6条规定，公民、法人或其他组织对以下具体公安行政行为不服可以申请复议：对公安机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的。同时，也可以向人民法院提出行政诉讼或向上一级公安机关提出行政复议。但在上级公安机关复议和人民法院诉讼期间，一般不停止公安行政强制措施的执行，即公安机关作出的强制措施决定在复议诉讼期间仍应执行。94