正确认识质监执法风险 积极采取应对举措.doc

正确认识质监执法风险 积极采取应对举措随着我国依法行政、建设法治政府进程的加快，企业和公民的法律意识及自我保护意识也在不断增强，社会对执法主体规范执法行为、严格依法行政的要求越来越高，行政机关的行政风险也越来越大。质监部门是政府的一个职能机构，承担着执法打假的重要职责，同时，也伴随着执法问责的风险，如何正确认识和规避执法问责的风险，防止执法权力被滥用，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益已经成为质监部门必须认真研究和解决的重要课题。本文旨在从防范执法风险的意义和执法工作中可能存在的风险等方面入手，提出规避执法风险的对策，以期将执法风险减少或者降低到最低程度进行初步的探索。 一、防范执法风险的意义 质监系统承担着源头执法打假的重任，在目前基层执法体制不太健全和执法力量严重不足的情况下，如果监管举措不到位，可能发生的执法风险比较大。正确应对可能存在的执法风险，有利于针对性地加强预防工作，化解执法风险，有效维护执法人员的切身利益，保护和稳定执法队伍；有利于针对性地加强质监部门的形象建设，树立质监执法队伍的良好形象；有利于针对性做好政治思想工作，促进执法人员勤奋敬业，提高执法人员的工作责任心和执法办案能力，确保执法办案质量；有利于有针对性地强化监督手段，杜绝各种不正之风，推进廉政建设。    二、可能存在的风险 有人说，无论古今中外，腐败都是权力的“影子”，哪里有权力，哪里就有腐败的可能性。质监部门在执法办案过程中因执法不文明、执法不规范、执法不公正和执法不作为或者乱作为等损害了国家或行政相对人的利益，在未来一段时间内可能会发生的风险，主要表现在： 1、执法不文明导致损害质监形象的风险 少数执法人员宗旨意识不牢，没有树立正确的权力观，常常以管理者自居，对违法当事人态度冷漠蛮横，执法行为粗暴，执法方式简单，缺少必要的说法讲理或人文关怀。 而基层质监部门面对的执法对象大多是一些个体户和私营小企业，他们往往知识水平不高，法律意识不强，极易引发冲突，伤害当事人自尊心，产生抵触情绪，导致不良执法后果，轻者受到舆论谴责，重者可能引发社会矛盾，从而使正常的执法行为变为执法事件。       2、执法不规范导致复议诉讼的风险    在行政执法中，部分执法人员长期凭经验执法，不能正确认识实体法与程序法的关系，认为程序问题只是工作上的步骤和方法的问题，即使程序错了，也不影响案件的定性和处罚，存在先处罚后收集证据或者对行政处罚案件进行变通处理，罚过放行，整改不到位的现象。更有甚者，一旦自认为法律规定的程序“妨碍”了执法，就想方设法随意简化程序和故意违反法定程序，将一般程序案件当作简易程序处理，省略亮证、告知等法定程序。执法办案程序不正确，就容易导致行政诉讼的产生和败诉。程序正义未必必然导致实体正义，但是若无程序正义，就肯定没有执法公正。执法不公，不仅会损害当事人的利益，也会使公众失去对法律的信仰。 3、执法不到位导致渎职的风险 少数执法人员对生产领域的产品质量进行执法检查时，不能及时发现违法行为，发现了违法行为处罚后放松后续监管，当事人就可能再次违法。若因此发生损害人身健康甚至生命安全事件，质监执法人员将难辞其咎；如果行政执法人员对涉嫌犯罪的案件该移交不移交的，可能会构成“徇私舞弊不移交刑事案件罪”；接到公民、法人或者其他组织的投诉举报后,不及时进行监督检查，不按照规定进行调查和查处，对违法行为不制止、不纠正，大事化小，没有一查到底，将难以推卸也无法推卸应负的责任，可能受到党纪、政纪、法律的追究。 4、执法不公正导致问责的风险 主要表现为不能严格依法行政，“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头检查”、“重复检查”、碍于情面，失于职守、处罚宽松、违法不究等行政不作为或不严格作为的现象。比如在执法办案过程中存在对亲戚、同学、朋友、熟人、上级等“放一码”、大事化小、小事化了的情况；任何一项裁量权都有一定幅度和范围的自由度，而法律对行政机关怎样行使裁量权没有作出严格的规范和要求，这样就存在容易被滥用甚至异化的可能性。行政裁量权的滥用还存在一定的隐蔽性。行政裁量权即使出现显失公平的处理时，由于行政主体所作出的行政处理决定仍然在“法定幅度和范围”内，就会造成裁量行为表面上“合法”而不易被发现的情形。不正确行使自由裁量权，不充分考虑行政处罚的合法性、合理性、合情性，随意裁量，随意执法，就容易导致同案不同罚的情况出现；另外，极少数执法人员利用手中的权力以权谋私，搞权钱交易，进行权力寻租，导致职务犯罪或违纪的发生，既损害了执法机关在群众中的形象和威信，也导致执法人员被追究刑事责任的后果 5、执法水平不高导致办理错案的风险 部分行政执法人员法律素养不高，工作责任心不强，执法能力有限，在办理案件中不善于搜集和固定定案证据，不善于认定违法事实，不善于认定违法性质，不能准确适用质量技术监督法律法规，虽然主观上是想把承办的案件办好，办成“铁案”，但往往事与愿违，导致办案质量不高，甚至办成错案。由此引发行政复议，甚至引起行政诉讼也就在所难免。 三、对策建议 随着我国法治进程的不断推进，行政相对人的维权意识不断提高，行政问责制不断加强，对质监部门的执法水平和执法质量的要求越来越高，发生执法风险的概率日益增加，防范质监执法风险已势在必行。为此，我们要积极寻找对策，尽量减少和化解执法风险的发生。 1、    把学习教育当成防范执法风险的“清醒剂”  俗话说：艺高人胆大。行政执法人员素质的高低决定着行政执法风险的多少和行政执法成效的好坏。因此，应当不断加大对执法人员的教育力度，大力提高执法人员的法律素质，尤其是要提高执法人员的思想素质。一方面加强法律教育。要通过学习行政处罚法以及质量技术监督法律法规，提升对法律法规条文的理解，尤其要提升对执法过程中经常使用的一些“当家法”的理解，增强法律修养，提高执法办案能力；另一方面加强警示教育。通过各种形势的警示教育，加强执法人员的廉洁自律意识，树立法纪观念，筑牢防腐拒变的思想防线，正确履行人民赋予的权力；更重要的一方面是要加强思想教育。通过政治理论的学习，使执法人员树立正确的人生观和世界观，增强自己的内控力，遏止私欲的膨胀，防止拜金主义、享乐主义和极端个人主义泛滥，确保执法人员牢固树立执法风险意识，始终保持清醒的头脑。 2、    把制度建设当成防范风险的“防腐剂” 一个好的制度可以使坏人变成好人，一个坏的制度可以使好人变成坏人。加强执法制度建设，理顺执法体制，使执法办案全过程在制度的轨道上规范运行，对预防执法腐败，防范执法风险至关重要。一是要进一步规范行政处罚自由裁量权。一位法制界人士曾这样说过：“公民犯罪，是污染河流；执法不公，是污染水源”。必须严格遵守相关法律法规，健全完善河南省质量技术监督行政处罚裁量标准，细化自由裁量标准，不断规范行政处罚自由裁量权，从制度和机制上预防权力滥用，促进行政执法行为合法、公正、规范、高效运行，确保同一个违法行为受到同等的处罚，增强行政执法的公信力；二是严格执法程序规定。根据行政处罚法和技术监督办案程序规定的要求，建立健全全市相对统一的从立案登记到结案归档的具体制度，进一步规范执法人员在管辖、受理、立案登记、调查取证、审理、执行、结案以及告知、听证、行政复议等过程中应遵循的程序，严格实行执法检查、案件审理和处罚执行三分离规定，切实做好案件的预审、初审和案审三级审理工作，确保执法人员该告知的告知，该回避的回避，决不能图省事而故意规避或无视程序的规定，充分保障行政相对人依法享有的权利，切实纠正重实体轻程序的行政执法观念。三是要健全办案责任制。从案件事实调查、证据搜集、违法性质认定、法律法规适用、办案程序和时效等方面细化责任考核标准，明确考核目标，用制度监督执法人员做好分内工作，如果在执法过程中出现差错办错案，就必须承担过失责任并受到追究，做到制度在先，以制度管人。四是健全行风跟踪制度和案卷回访制度。要经常开展执法监督检查，对执法人员的执法行为进行跟踪回访，对玩忽职守，不履行质监部门职责，不依法行政的执法人员要根据情节的轻重追究责任。五是健全案件移送制度。对于涉嫌犯罪的案件要一律移送司法机关，不搞先处罚后移交或以罚代刑；应重视消费者对产品质量的投诉。消费者对产品质量的投诉往往来源于流通领域的不合格食品。因此，不能仅仅以调解、赔偿了事，而应根据不同性质的问题，该制止的制止，该追查的追查，该向相关部门移交的移交；对在执法过程中发现不属于本执法机构管辖的案件要按规定进行移送有管辖权的执法机构，坚决避免越位执法或者行政不作为由此带来的相应责任。       3、把文明执法当成防范执法风险的“润滑剂”     文明执法是时代的要求，是提高执法效能的保障。在执法过程中贯彻以人为本文明执法的理念，保持慎重、冷静、克制的态度，讲究方式方法，做到以理服人、以法服人、以情动人，争取行政相对人的理解、支持与配合，对执法人员有效化解和减少执法冲突，防范执法风险是一条宝贵的经验。最近，网上流传成都一名女交警站在奥拓车旁，微笑着敬礼、再敬礼，半小时内13次敬礼！只为请这位违法车司机出示驾照。这段视频发出后，立即引发网络和媒体热议，还形成了“温柔一刀”的现象。针对“温柔一刀”现象造成的如此火暴的影响力和关注度，成都市交管局局长李建伟表示，胡玲的“温柔一刀”实现了交警执法的最高境界让被处罚者心服口服。“温柔一刀”实现了理性、平和的执法，是执法观念的进步和提高，体现了一种和谐的社会关系，值得在我们质监部门的执法队伍中推广。一是要坚持说理式执法。当前的质量技术监督案件的日益复杂化、多样化，会遇到许多人为或非人为的障碍，碰到这样那样的问题。在面临复杂案情和疑难问题时，执法人员要有灵活和机智的头脑，要有耐心加恒心的心态，为行政相对人作好细致的解释工作，说透法理、说明事理、说通情理，在督促和指导企业整改违法行为的同时，帮助企业增强法制意识，引导企业走诚信守法、以质取胜的道路，有效防范和化解执法争议。二是推广说理式执法文书。在执法办案中积极推行“说理式行政处罚告知书”和“说理式行政处罚决定书”制度，严把执法文书质量关，在文书中准确表述案件事实，逐一列举事实认定的主要证据，全面阐述法律法规适用理由，详细解释采纳或不采纳当事人申辩意见的理由，全面体现案件办理主要程序。三是推行“三步式执法”。要坚决杜绝重处罚轻纠正的现象，不能只重视行政处罚而忽视法律效果和社会效果，在法律允许的范围内，执法人员对情节轻微的一般违法行为，严格遵循教育规范、责令改正、行政处罚三步式执法程序规定，坚持以教育为主，尽可能性实行首查不罚制度，充分体现法律的警示教育作用，又缩短了执法部门与被执法单位的距离。 4、把限权控权当成防范执法风险的“消毒剂” 法国资产阶级思想家、法学家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”  权力是一把双刃剑，如果运用得好，可以促进经济发展、造福人民；如果一旦被滥用，超越法律的界限，就会滋生腐败，贻害无穷。因此，必须严格控制和限制执法权力，强化对行政执法权力的监督，始终把执法监督作为质监执法工作的“安全门”、“保险锁”，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。一是大力推进执法责任制。严格执行过错责任追究制度、案卷评查制度等行政执法监督方面的各项制度和要求。禁止利用手中的特权吃、拿、卡、要和执法不公、刁难企业、阻碍企业健康发展的腐败行为。切实解决好执法不公、执法程序不到位的问题，防止权力的滥用，减少行政执法的随意性，杜绝行政权力的异化，确保执法公正，降低执法风险。二是建立健全外部监督机制。健全上级行政机关对下级行政机关经常性的监督制度，充分发挥市局法制处对基层执法单位的执法监督作用，认真处理执法投诉；主动接受人大法律监督、政协民主监督、司法监督、新闻舆论监督等，提高执法监督的力度和效果；通过与公检法司进行定期交流，开展行政执法理论、执法协作体制、执法保障机制、执法监督体系、预防职务犯罪以及行政执法与刑事司法衔接等方面的合作研究与探讨，增强业务联系，增进友好关系，化解执法风险，保障执法效果。三是建设透明质监。透明政府是建设法治政府的应有之义，政府的透明和行政的公开，有利于公众对政府机关及其公务员的监督；也有利于行政的推行和公共目的的实现。质监部门作为政府的职能部门之一，必须努力适应形势发展的需要，积极参与透明政府建设的进程，落实好政务信息公开制度。在执法办案过程中，大力推行“阳光执法”和“开门审案”。要对执法工作中容易产生风险的环节自觉接受监督，预防和制止各种执法错误或执法不当行为的发生，比如可在调查室探索安装配备摄像和录音设备，规范取证；在作出行政决定时，要告知相对人程序上的陈述权、申辩权、申请权和听证权，要告知行政决定的依据、理由和内容，要告知不服行政决定的救济途径，自觉将质监行政执法权力运行在阳光下，真正实现透明质监。