从司法机关对行政复议行为实施监督范围的变化看行政诉讼法的修改.doc

从司法机关对行政复议行为实施监督范围的变化看行政诉讼法的修改本文探讨了修改后的行政诉讼法及最高人民法院司法解释对行政复议的司法救济渠道所做的新规定。笔者遇到过这样一个案子，当事人提出复议申请后，复议机关超期做出了维持原具体行政行为的复议决定书。依据现行的行政诉讼法及其司法解释，复议机关维持原具体行政行为的，只能以做出机关为被告。那么问题来了，针对复议机关超期做出复议决定的行为是否可以单独提起行政诉讼呢。行政复议制度是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行自我约束的重要机制。关于行政复议的性质，并非是一个盖棺定论的具有明确的确定性的问题。不能简单地认为行政复议是行政行为还是司法行为抑或准司法行为。根据行政诉讼法第二十五条、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第二十二条以及行政复议法 第十九条的有关规定，复议机关当被告存在于以下几种情形：一是复议机关改变原具体行政行为而作出复议决定，公民、法人或其他组织对该复议决定不服的；二是复议机关受理复议申请后，在法定复议期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织对复议机关的不作为不服的；三是法律、法规规定复议前置，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的。最高人民法院行政审判庭就山东省高级人民法院关于如何适用山东省行政复议条例第二十三条的请示作出（2010）行他字第15号关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复中又将复议机关做出的不予受理决定也加入到了可诉的范围。可以看出，由于行政复议行为的特殊性质，法律并没有将其完全纳入到司法审查范围之内，仅仅规定了在几种特殊情形下可诉。当然，针对开头提到的情形，当事人完全可以依照行政诉讼法“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”的规定，在法定期限到期后就以复议机关为被告提起诉讼。但是这既加重了当事人对期限的把握难度，且如果复议机关在规定期限内做出维持原具体行政行为的复议决定，只是复议过程中存在违法情形，则依照目前的相关法律规定无法追究复议机关的责任。可以说，对复议机关的司法监督不够全面到位也是造成行政复议流于形式的重要原因。从发挥行政复议功能考虑，行政复议行为完全应当纳入行政诉讼受案范围予以司法监督。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。但行政复议法实施的结果证明，行政复议的功能远未发挥到理想状态。造成这种状态的原因有行政复议机关独立性差、行政复议程序过于简化等方面的原因，但对行政复议行为监督不够、行政复议机关追求不当被告、避免行政诉讼败诉的心理是其中的重要原因。所以，最高法院明确对复议机关不作为及复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的可以提起行政诉讼，其法理即是司法机关可以对行政复议行为实施监督，但绝对不应只对此三种行政复议行为实施监督。为了督促复议机关更加认真负责的履行其监督职能，新修订的行政诉讼法第二十六条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。为了配合行政诉讼法更好的实施，2015年4月20日最新出台的最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第九条又进一步规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。可以说，该条司法解释将行政复议行为完全纳入到了司法审查范围内。可以预见，随着新行政诉讼法及其司法解释的实施，目前行政复议中存在的众多弊端将会得到很大的改善。（张明亮/文 作者系北京在明律师事务所律师助理）