构建监狱警察履职免责机制的探讨.doc

构建监狱警察履职免责机制的探讨?监狱长论坛?中国监狱学刊2012年第1期构建监狱警察履职免责机制的探讨王培文(广东省高明监狱广东佛山市528533)摘要:在监狱执法管理工作中,建立健全科学的责任追究体系,完善监狱基层警察履职免责机制有其必要性.构建监狱警察履职免责机制需健全完善相关法律法规体系,加强监狱警察执法风险意识教育,科学设定岗位职责和工作标准,广泛引入社会救助和司法援助,以分别为构建监狱警察履职免责机制提供制度保障,思想保障,运作保障和救济渠道.关键词:监狱警察中图分类号:D926履职免责探讨文献标识码:A监狱是国家的刑罚执行机关,是罪犯接受教育改造的场所;监狱警察是监狱执法工作的主体,依法履行管理罪犯的职责.当今社会,由于个别人对监狱的执法工作存在偏见,罪犯及其亲属为了达到私利而过度维权,对监狱警察的执法行为提出种种不合理的诉求,而现行法律法规缺乏对警察履职免责方面的有效保护.因此,只要监狱发生影响较大的负面事件,往往会有监狱警察受到各种处分,轻则行政处罚,重则定刑入罪,导致监狱基层警察工作压力日趋加大,不敢作为,不愿作为思想日益严重.在监狱执法管理工作中,建立健全科学的责任追究体系,完善监狱基层警察履职免责机制,不仅能引导监狱警察积极主动履职,保护警察的执法安全和政治安全,构建科学,规范的管理体制,而且能有效维护法律的权威.一,监狱警察履职免责的概念及内涵履职是履行职责,免责是免除责任,它们之间有着必然的,前因后果的密切联系.履职免责是指监狱发生负面事件,检察机关在调查清楚事件真相后,依法对没有严格履行岗位职责的人员追究相关责任,对能够正确履职的监狱警察免除责任,规避执法风险,从而实现对履职警察执法和政治安全的有效保护.履职免责是相对于履职担责而言.在执行职务过程中,执法者如因故意或过失发生违法违规事件,如执法不当,操作偏颇,渎职等行为,那么其就必须承担相应的执法后果,甚至法律责任.我国刑法中多个条款已规定了监狱警察因履职不当而需要承担的责任.如刑法第二百四十八条规定,”监狱,拘留所,看守所等监管机构的监管人员对被监管人员进行殴打或者体罚,情节特别严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,情节严重的,处三70年以下有期徒刑.致人伤残,死亡的,依照本法第二百三十四条规定从重处罚.监管人员指使被监管人员殴打或者体罚其他被监管人的,依照条款的规定处罚.”刑法第四百条规定,”司法工作人员私放在押犯罪嫌疑人,被告人或者罪犯的,处五年以下有期徒刑;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑.司法工作人员不负责任,致使在押的犯罪嫌疑人,被告人或者罪犯脱逃,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑.”等等.现代司法制度中侵权责任追究共有三种法定原则,即无过错责任原则,过错责任原则和公平责任原则.本文提到的履职免责是遵循过错责任原则,在执法履职上,如要执法者承担责任,就必须由检察机关或监狱上级机关出具调查证据证明其存在着不当的执法行为,并触犯了相关的法律法规或者部门规章制度,相应地,执法者亦可以举证已履行相应的职责,抗辩免于承担事件的有关责任.二,当前监狱警察责任追究存在的问题及其原因近年来,我国处于经济转型期和矛盾凸显期,受人们多元价值观的影响,狱内安全形势也不容乐观,各种狱内案件频频发生.在处理监狱警察责任追究问题,笔者以为下面几种倾向需注意:其一,责之无名,履职责任的追究界定模糊.目前,监狱警察的执法责任追究并没有专门的法律,只有司法部1999年印发的司法部关于监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法(试行),该办法基本上明确了过错责任的界定,追究原则,并列举出20项常见执法过错,但是在处置量刑方面没有明确的规定;近年,广东省监狱管理局也收稿日期:20111021作者简介:王培文(1958一),男,广东揭阳人,广东省高明监狱党委书记,监狱长.?监狱长论坛?中国监狱学刊2012年第1期出台了广东省监狱系统监区工作责任认定办法(试行),但对责任类别的规定不够明晰,责任追究程序不够完善,出现”案件类推”追究责任等问题,有违”法无规定不为罪”的法理原则.其二,责非其实,履职责任的追究错以结果倒推.广东某监狱一罪犯在生产劳动时趴在工作台上,利用劳动工具刺穿胸腹自杀身亡.事后查证,现场两名值班警察在岗尽职,按时巡查,规范填写相关台账.罪犯用劳动工具实施自杀行为是一瞬间的突发事件,现场执勤警察根本没有可能在第一时间予以制止,而且事后警察也能积极组织救治,但是因为罪犯抢救无效死亡导致两名警察依旧被追究现场责任.这种以结果倒推责任的追究责任方式,使警察在执勤中背负极重的心理负担和包袱,感觉”无可作为”,极易挫伤警察的履职积极性和主动性.其三,责显畸重,履职责任的追责惩戒过重.当前监狱管理模式下,监狱发生任何监管安全和生产安全事故,直接责任,现场责任,专管责任,领导责任,数者交叉并存.一线管教员的监管改造执法出现过失,过错,除了他本身得负起监管执勤责任以外,还要牵连到管区负责人,干事,分管和主管监区领导,甚至监狱领导等均得要负起相关连带责任,追究面广;受责任追究的警察轻则行政处罚,重则入罪定刑,处罚严厉;对出事单位和受责任追究的警察实行”一票否决”,影响长久,深远,惩戒力度远远超出错责对应的范围,亦阻碍着单位工作正常运转和警察工作积极性.其四,咎责不一.监狱发生监管事故后,部分罪犯家属往往采用上访,拉横幅,网络炒作,围攻监狱办公场所等极端方式表达对监狱的不满情绪,甚至故意歪曲和夸大事实,制造恶劣的社会影响,引起社会公众和媒体的关注,借此向监狱机关施压,以达到索求经济赔偿等目的.社会的反响,媒体的报道,罪犯家属的情绪又往往会影响相关部门对案件责任的判断和调查,而警察履职责任追究的法律法规未尽完善,没有统一的责任标准,在具体的责任追究上主观裁量权过大,尺度难于统一.笔者综合对当前监狱警察责任追究现状的分析,认为存在以上弊端的主要原因有两个方面:一是从法理的角度看,监狱警察执法履职责任追究的法律法规未尽完善.1994年颁布的监狱法仅七章七十八条,除第十四条规定的九款责任外,其余是对监狱工作的原则性规定;1995年的人民警察法共八章五十五条,除了第十八条略有提及监狱警察外,其余皆为共性条款;2006年实施的公务员法十八章一百零七条,只有第一百零一条涉及责任阐述,却无明确的监狱执法事宜,此外相关法律法规涉及责任追究更是少之又少.只凭原则性的概括条文难以客观准确地评价个案,这样,不可避免地会出现责任追究受到主观评价的影响,自由裁量权过大,导致执法惩处标尺不明.二是从客观现状看,在当前大多数监狱警力配置严重不足,财政资金落实不到的情况下,社会文化的冲击对监狱执法水平的要求日趋苛刻.特别是近年的网络新闻传媒高速发展,部分监管事故被新闻媒体捕抓曝光后,往往会产生”推波助澜”的光波效应,本来仅仅发生很微小的执法过错事件,在缺乏客观考证情况下,为达到吸引众人眼球的目的,部分新闻媒体甚至会采用故意歪曲或夸大事实的手法,从而在一定程度上影响了检察机关,审判机关和监狱上级机关的责任追究.三,构建监狱警察履职免责机制的思考论语?为政中说到:”齐之以刑,民免而无耻;齐之以礼,有耻且格.”可见,早在春秋时期就有朴素的规范化与罪责相符的辩证思想.探索科学的监狱警察履职免责体系,不仅有利于基层警察规避执法责任风险,而且能促进基层警察公正执法,文明管理,不断提高监狱管理效能.(一)健全完善相关法律法规体系,为构建监狱警察履职免责机制提供制度保障我国关于监狱工作的法律规定较为单一,尚没有完善的法律系统保障.当前,监狱法是监狱执法管理的主要法律依据.而其至今已经施行近18年,在警察履职免责保护方面缺乏系统的规定和详细的条款,仅列举了监狱警察的管理权利.并且随着时代的发展,形势的变化,监狱法中很多条文和监狱工作实际已不尽相符,而监狱法实施细则等下位法律规定又迟迟未见.立法层面的停滞不前也严重制约了监狱警察责任追究的科学性,规范性.为此,立法机关和司法行政部门应该尽快修订与监狱工作息息相关的法律法规,出台相关的法律解释,明确监狱在职能划分,管理模式,岗位设置,工作标准,责任追究等方面的规定,建立完善的监狱管理工作法律体系,以完善性,科学性,创新性和务实性的要求健全监狱管理制度,使监狱各项工作有法可依,有章可循,规范运行.具体到实践,建议根据各省监狱总体押犯结构,基层警力配备,罪犯劳动生产项目等情况对监狱警察日常履职内容逐项理顺,对操作性,可行性不强,或与法律法规相抵触,相矛盾的规章制度进行修改,逐步健全完善系统的履职制度框架.(二)加强监狱警察执法风险意识教育,为构建监狱警察履职免责机制提供思想保障管教工作是一项人管人的工作,监狱警察管理的对象是具有主观能动性的罪犯,这就决定了监狱警察从事的是高危险陛,高对抗性的行业,他们在工作中必须要运用多种手段去教育改造罪犯.因而,必须不断强化监狱警察执法风险教育,不断提高监狱警察个人综合素质.一是强化依法行刑意识.教育引导监狱警察深刻理解和把握社会主义法治理念的丰富内涵,自觉遵守法律,正确行使法律赋予自己的权利,保障罪犯的合法权益与强制罪犯履行义务,严格依法办事,坚持公正执法,自觉维护法律权威.二是强化公正执法意识.要提升监狱警察的基础业务,工作技能和应急处置能力,完善培训,考核,使用一体化机制.强化监狱警察应知应会专业技能的培训,注重全员轮训与分类分层培训相结合,专门业务培训和更新知识培训7】?监狱长论坛?中国监狱学刊2012年第1期相结合,使监狱警察熟练掌握执法的有效手段和方法.同时,围绕业务要求,细化考核标准,强化考核的操作性和实用性,从而降低监狱警察的执法风险.三是强化责任意识.从加强监狱警察责任意识着手,将责任意识根植于警察的头脑中,把责任建设作为提升监狱警察职业道德,履职能力和化解执法风险的一项重要措施,注重抓苗头,抓隐患,及时纠正监狱警察在执法中出现的问题和偏差,形成保证制度落实的”到岗必到位,到位必尽职,失职必追究”的良好态势.(三)科学设定岗位职责和工作标准,为构建监狱警察履职免责机制提供运作保障1.细化警察岗位职责,明确岗位权责中”可为”和“应为”内容.在现有管理模式上,监狱警察职位定位长期模糊,缺乏合理定位和明确分工,责任不够清晰,缺少专业人才,要求基层执勤警察管理的事务过广过泛,导致警察对业务的钻研难以达到”精,专,深,透”的要求.因此,监狱必须制定详细的职位,岗位职责标准,科学设定各项职责的工作标准,明确警察日常履职的应为和可为要求,不断推进警察专业化建设水平.例如,按照业务分类和分工,将警察岗位细分为:狱政管理,狱内侦查,教育改造,心理矫治,刑罚执行,企业经营等专业型管教员;同时,细化岗位职责标准.这样,监狱警察可以在执行中明确责任范围和履职内容,有效规避执法风险.2.制定责任事故的分级标准,明确履行职责的不可为事项.由于监狱警察责任追究未执行统一的标准,因而相关部门在责任追究中往往会权衡各种因素,作出尺度不一的处罚决定.因此,我们应该将不可为,或者可能发生监管安全事故的履职不当行为加以规制,将履职责任事故划分为三级,实行不同性质的责任追究形式:一级责任事故为监狱警察触犯法律,造成重大危害和极坏负面影响,应当追究法律责任的事故;二级责任事故为违反监狱工作明令禁止的相关条款,给监狱工作造成较大影响,应当给予行政处罚的事故;三级责任事故为日常不当执法,但不造成监狱利益损害,可以由政工,纪检部门谈话教育的一般违纪事件.同时,从监管事故引发缘由分析,附加禁止性条款,例如夜间值班锁仓后,不可单岗开门;监管罪犯,不可单岗带人隐蔽场所;罪犯严重违纪,管教员不可单岗惩处等禁止性规定.”禁止性条款”的订立,在执法履职过程中可以发挥警醒指引的作用.3.理顺规范履职方式,明确履职免责的既遂标准.监狱基层警察对罪犯的管理教育具有连贯性和重复性的特点,是循序渐进式的,对监狱警察的履职要求可以量化,以进一步明确履职免责的评判标准.如现场管理监管是否72到位,可以将履职比重要求与标准界定为”必须每隔半小时巡查现场1次”;罪犯心理排查是否到位,界定为”每隔3O天必须有1次以上的管教对话”;罪犯医院送诊是否及时,界定为”30分钟之内必须送至医院”;等等.据此便可对警察作免除相关责任推断.同时,对基层警察执法流程,如日常的开收工带队流程,装卸货管理流程,清仓清点人员流程,工具发放流程,罪犯接见帮教流程等以及应对突发事件的特殊处置流程要尽可能详细规范,如近年来江浙监狱引进国际质量体系认证,比照工厂生产作业流水线,将警察每天执法工作流程固定化,模式化,管理思路值得借鉴.4.强化在岗履职执法证据,明确在岗履职举证要件.善于应对罪犯,罪犯家属,检察机关对自己执法行为的起诉是基层监狱警察履职免责,规避执法风险的重要手段,其中最重要的环节是妥善保存并有效举证在岗履职的证据材料,为自己作免责辩护.因此,监狱警察在日常工作中要规范填写包括清点人数,减刑假释,心理矫治,个别谈话记录,证人笔录等方面台账,同时妥善保存录像,影音,监控等方面证据材料,将提高起诉应诉水平作为一项常态工作能力加以强化,确保自己立于不败之地.(四)广泛引入社会救助和司法援助,为构建监狱警察履职免责机制提供救济渠道1.健全履职免责内部申诉机制.为确保监狱警察履职免责机制更具有可操作性,可确立现场反馈和事后申诉两大路径.一是注重现场反馈.明确政工部门或纪检监察部门对监狱警察进行责任追究过程中,要重视执勤警察的抗辩,对警察抗辩事由以及提供的证据要详细调查取证,并依法予以答复.二是规范事后申诉.建议省司法厅,监狱管理局等上级机关政工,纪检部门在各监狱开设警察申诉绿色信箱,监狱警察对监狱责任追究处罚不服的,不仅可以向处罚机关提出复议,还可以向上级有关监管部门申诉,以扞卫自己的权益.2.拓宽履职免责社会救助渠道,积极寻求监狱警察履职免责的申诉途径,将监狱警察履职免责救助渠道向外延伸.探索与检察机关,律师协会,社会团体等组织建立比较稳定的司法救助关系,监狱定期与上述组织召开联席会,汇报监狱的工作开展情况,他们可以随时监督,问责,指正监狱警察的执法行为.当监狱发生监管事故时,他们可以作为监狱与罪犯和罪犯家属的中间调解人,在司法程序中作为公正执法见证人,甚至是诉讼代理人,为监狱警察作履职免责辩护.(责任编辑:曾小滨)