水污染防治法司法诠释.doc

第一条 为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 【释义】 本条是关于水污染防治法立法目的的规定。 水是生命之源，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少、不可替代的环境要素。水污染是由于人为活动，使某些物质进入水体，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境等后果的环境质量恶化现象。水污染已成为危害人们身体健康、生产生活，破坏生态环境，制约经济社会发展的重要因素。防治水污染就是要采取相应的措施，预防水污染的发生，并对已经产生的水污染进行治理。对水污染防治进行立法，将水污染防治活动纳入法制的轨道，就是为了规范上述预防和治理水污染的行为，使水污染防治活动有法可依。水污染防治是我国环境保护领域较早进行立法的领域。我国第一部水污染防治法是1984年5月11日由第六届全国人大常委会第五次会议通过，自1984年11月1日起施行的。 1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过关于修改中华人民共和国水污染防治法的决定，对水污染防治法做了修正。实践证明，水污染防治法实施二十多年以来，其确立的水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水污染物排放总量控制、饮用水地表水源保护、限期治理等基本制度是正确的，有关规定是切实可行的，对防治水污染发挥了重要的作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染防治形势十分严峻，主要表现在以下几方面： 1.水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重。据原国家环保总局监测，2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27的断面为劣V类水质，基本丧失使用功能，全国约12的城市地下水污染严重，流经城市的河段普遍受到污染，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的情况。 2.部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势。据最新水资源调查评估结果的数据，淮河开发利用率为53，辽河开发利用率为66，海河开发利用率为100，这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力，加剧了水污染的恶化趋势。 3.城乡居民饮用水安全存在隐患。据国家环保总局最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水水源的平均水质达标率仅为72，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。 4.水污染事故频繁发生。我国不少化工、石化等重污染行业布局不合理，很多企业建厂早、设备陈旧、管理落后、治污设施不健全，极易造成水污染事故。据原国家环保总局统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2。 5.原水污染防治法对违法行为的处罚力度不够，需要进一步完善有关法律责任的规定。 针对上述新情况、新问题，需要对水污染防治法作出进一步的修改、补充和完善。 制定水污染防治法的目的是： 1.防治水污染。为了更好地使水污染的预防和治理有序、规范地进行，就必须将水污染防治纳入法制的轨道。水污染防治立法的直接目的，就是建立符合国情的有针对性的防治水污染的法律制度，依法防治水污染。 2.保护和改善环境。生活环境，是指与人类社会生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总和。生态环境，是指生物有机体周围的生存空间的生态条件的总和。生活环境和生态环境共同构成了我们生存的环境。保护环境，就是保护人类自身赖以生存的条件。保护和改善环境是我国的基本国策。水是环境的基本构成要素，水环境是环境的重要组成部分。通过制定水污染防治法，加强水污染防治，其根本目的也是保护和改善环境。 3.保障饮用水安全。饮用水对人类的生存具有至关重要的作用。全世界的饮用水现状都不容乐观，有超过12亿人缺乏安全饮用水，2025年前缺水人口将达到27亿。我国总体上属于水资源贫乏的国家，人均占有的水资源量只有世界人均占有量的14。目前，全国600多座城市中有400多座缺水，年缺水量达60多亿立方米。据对我国118座城市的饮用水调查显示，64的地下水受到严重污染；33的城市地下水受到轻度污染。饮用水水源因被污染而引起的水质性缺水，是当今饮用水缺乏的一个重要原因。由此带来的饮用水缺乏和饮用水安全问题也日益突出。饮用水的安全与否直接关系到广大人民群众的生存和身体健康。本次修订水污染法，明确将“保障饮用水安全”规定为立法目的，更充分地体现了以人为本的要求。 4.促进经济社会全面协调可持续发展。“可持续发展”，是指既满足当代人需求又不危及后代人生存发展的发展。“全面协调”发展，强调的是环境与经济社会都得到均衡发展，追求的是人与自然的和谐。实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的长远大计，已成为国民经济和社会发展的基本指导方针。制定水污染防治法，保护和改善水环境，其最终目的也是保障和促进经济社会全面协调可持续发展。 第二条 本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。 海洋污染防治适用中华人民共和国海洋环境保护法。 【释义】 本条是关于水污染防治法适用范围的规定。 本条第一款对水污染防治法的地域效力作了规定。按照这一规定，水污染防治法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。只要是我国领域内的地表水体以及地下水体的污染防治活动，都应当遵守本法的规定。 一般来讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。水污染防治法作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于我国全部领域。但本法的适用有两个例外： 1.依照本条第二款的规定，海洋污染防治不适用本法，适用中华人民共和国海洋环境保护法。海洋环境保护法规定的适用范围包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域，其中的“内水”是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域。因此，本法只适用于上述范围以外的水域。 2.根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。水污染防治法没有被列入这两个基本法的附件三之中，因此，水污染防治法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。 【释义】 本条是关于水污染防治原则的规定。 （一）按照本条的规定，水污染防治首先应当遵循预防为主、防治结合、综合治理的原则 1.预防为主的原则，就是将预防放在防治水污染的主要和优先位置，采取各种预防措施，防止水污染的发生。预防为主的原则是环境保护和污染防治的基本原则。水污染防治采取预防为主的原则，是由环境污染的一系列特点决定的。水污染影响范围大、影响时间长、影响程度强、致病危害大、污染容易治理难、治理成本高代价大，必须对水污染采取预防为主的原则，才能将污染和损害减至最低的程度。 2.防治结合的原则，是指预防与治理相结合，既要对污染采取事先预防措施，也要对产生的污染积极予以治理。本法既规定了环境影响评价、建设项目“三同时”、排污申报、重点水污染物排放总量控制和排污许可等预防性法律制度，也针对饮用水水源保护以及对工业、城镇、农业和农村的水污染，船舶水污染等，分别规定了具体的防治措施。对水污染只有按照预防与治理相结合的原则，预防手段和治理措施双管齐下，才能从根本上防治水污染，保护和改善环境。 3.水污染防治是一项综合性很强的工作，必须进行综合治理，包括综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，从源头上预防和治理水污染。 4.为了使“预防为主，防治结合，综合治理”的原则落到实处，本法总结实践经验，从我国国情出发，建立了严格的水污染防治法律制度。其中，水污染防治规划制度、建设项目环境影响评价和“三同时”制度、重点水污染物排放总量控制制度和水污染物排污许可制度、水污染物排放申报制度、水环境质量和水污染物排放监测制度、城镇污水集中处理以及饮用水水源保护等法律制度都是上述原则的具体体现。 （二）水污染防治还应当遵循优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设的原则 1.优先保护饮用水水源。明确对饮用水水源予以特别保护，是在1996年第一次修改水污染防治法时提出的。当时的情况是，水污染物排放量的迅速增加和水污染由城市向乡村广大区域的蔓延，对生活饮用水水源构成越来越严重的威胁。强化对生活饮用水水源地的保护，已成为事关公众健康和工农业生产的突出问题，有必要在法律上作出特别规定。1996年修改水污染防治法时，确立了对生活饮用水水源予以特殊保护的制度。2002年修改水法时，对这一制度再次在法律中予以肯定并加以完善。水法中明确规定，“国家建立饮用水水源保护区制度”，“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”。这次修订水污染防治法，进一步明确了优先保护饮用水水源的原则，并专门设立了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章（第五章），对饮用水水源保护制度作了充实和完善，进一步加强了对饮用水水源的保护，确保人民群众的饮水用水安全。 2.严格控制工业污染、城镇生活污染。20世纪60年代以前，工业“三废”是造成各国环境污染，包括水污染的最主要的污染源。因此，工业污染一直都是水污染防治的重中之重。这次修订，仍将“严格控制工业污染”作为水污染防治的一个重要原则。同时，随着经济社会的发展，城镇生活污水已经逐渐成为水污染的另一重要来源。在有的城市，城镇生活污水的排放量已经超过了工业污水，成为排放量最大的污染源，必须加强对城镇生活污水的防治。因此，本法将“严格控制城镇生活污染”作为水污染防治的一个重要原则。根据严格控制工业污染、城镇生活污染的原则，在本法第四章“水污染防治措施”中，分别以专节对工业水污染防治和城镇水污染防治作了具体规定。 3.防治农业面源污染。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，农业生产方式的转变，乡镇企业的迅速发展，农业和农村的环境污染问题也日益突出，特别是农业面源造成的水污染问题受到社会的普遍关注。根据各方面的意见和建议，这次修订水污染防治法，在水污染防治原则中增加了“防治农业面源污染”的原则，并在第四章“水污染防治措施”中，以专节对农业和农村水污染防治作了具体规定。 4.积极推进生态治理工程建设。生态治理工程建设是预防、控制和减少水环境污染和生态破坏的重要措施。本法的有关规定具体体现了这一原则。第四条 县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。 【释义】 本条是关于政府有关水污染防治责任的规定。 县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是指导国民经济和社会发展的纲领性文件。制定国民经济和社会发展规划，是各级人民政府的重要职责之一。国民经济和社会发展规划决定了一个行政区域范围内的政治、经济、文化、科技等各方面的发展方向和目标，决定了一个区域内的工作重心和工作安排的轻重缓急，关系到各项生产计划和安排，也关系到人民群众的生活和利益。纳入国民经济和社会发展规划的工作，可以在人力、物力、财力上得到保证。把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，是加强水环境保护工作的重要措施之一。2006年3月十届全国人大四次会议批准的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，对“十一五”期间的水污染防治工作提出了如下要求：加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度，科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市污水处理率不低于70。县级以上人民政府应当按照本条第一款的规定，将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，给予人力、物力和财力的保证，使水环境保护的各项工作能够得以顺利落实。 县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。水环境质量的优劣，直接影响到广大人民群众的生存和健康、工农业生产和生态平衡，同时也是一个国家文明程度的重要标志。我国环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这里的环境质量包括水环境质量。 为了切实担负起对本辖区水环境质量负责的责任，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，完成本行政区域重点水污染物排放总量削减指标。根据本法有关规定，县级以上地方人民政府应当采取的防治水污染的主要对策和措施有：一是根据依法批准的江河、湖泊流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划；二是开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能；三是按照本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到下级人民政府直至排污单位；四是合理规划工业布局，对造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量；五是通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率；六是划定饮用水水源保护区并采取有针对性的具体措施对饮用水水源和其他特殊水体予以保护，等等。 第五条 国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。 【释义】 本条是关于国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度的规定。 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定提出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。中组部2006年印发的体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法也要求，要将环境保护作为考核地方党政领导班子及其成员工作实绩的内容之一。本法以法律的形式明确规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，使这一制度成为法定制度。 第六条 国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育。 【释义】 本条是关于国家鼓励、支持水污染防治科技研究和推广的规定。 环境污染问题的最终解决，在很大程度上依赖科学技术的进步。我国不少工业企业还存在着设备陈旧，工艺落后，资源、能源利用率低，对污水的综合利用水平差，管理制度不完善，净化处理水污染物的技术落后的情况。同时，我国环保产业弱小、技术水平不高，影响污染防治的效果。要改变这种状况，根本的途径是依靠先进的科学技术、大力加强科学技术研究和先进适用技术的推广应用。为此，本条规定，国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用。为落实本条规定，政府及有关主管部门应当做好以下工作：一是为水污染防治科学技术的研究、推广制定优惠政策；二是加大水污染防治科学技术研究的投入；三是根据经济发展的实际，制定合理的人才流动办法，吸引科技人员向水污染防治科学技术研究和推广领域流动；四是加强水污染防治科技队伍的建设，稳定并增加科技力量；五是建立有效的奖励和激励机制，充分调动科技人员的积极性和创造性，鼓励其进行科学探索和技术创新，依法保护科学技术人员的合法权益；六是对采用新技术者予以奖励和扶持，促进科学技术的推广应用；七是依法加强水污染防治科学技术方面的国际交流与合作，等等。 公民环境保护意识的提高是水环境保护工作顺利进行的前提，深入持久的环境保护宣传教育是建设环境友好型社会的重要基础。为此，本条规定，国家应当加强水环境保护的宣传教育。要通过老百姓喜闻乐见的各种形式，依法积极普及水环境保护和水污染防治的科学知识，增强全民的水环境保护意识，提倡并引导有利于水环境保护的生活和生产方式，最终使保护水环境成为每个公民和每个单位的自觉行动。 第七条 国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。 【释义】 本条是关于水环境生态保护补偿机制的规定。 生态保护补偿，就是保护、弥补生态系统的消耗和损失，恢复生态平衡和生态功能。生态系统遭受消耗和损失后，可以通过两种方式得以补偿。一种是自我补偿，即自然生态系统由于外界活动而遭干扰、破坏后的自我调节、自我恢复，属于生态系统的内部补偿。比如天然林遭受火灾或病虫害后，新树又在原地重新生长成为森林，就是生态系统的自我恢复。另一种是外部补偿，即人类采取各种措施，帮助受损的生态系统进行恢复和重建。如人类植树造林、封山育林，退耕还林，都属于生态系统的外部补偿。环境法中的生态保护补偿，就是建立生态系统的外部保护补偿机制，实际上是对在保护和恢复、重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和对环境污染进行综合治理中发生的经济补偿的总称。 建立健全环境生态保护补偿机制，是我国在社会主义市场经济条件下实现经济建设与环境保护协调发展的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。党中央、国务院对建立生态保护补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。国务院2007年工作要点将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国务院发布的节能减排综合性工作方案也明确要求，改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。 1998年对森林法进行修改时，首次在法律中对生态保护补偿制度作了规定，即：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用；具体办法由国务院规定。在审议水污染防治法修订草案的过程中，有意见提出，为了鼓励保护水环境，统筹区域发展，对一些为保护水环境做出贡献的地区，应通过财政转移支付等方式给予生态保护补偿。国务院对此已有明确要求，建议在修订水污染防治法时以法律的形式予以确认，为今后我国建立健全水环境生态保护补偿机制提供法律保障。因此，本次修订新增加了国家建立健全水环境生态保护补偿机制的原则性规定。 国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。按照这一规定，生态补偿的主体为中央政府和地方政府；补偿的对象为特定的地区，即饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区；补偿的方式为财政转移支付等。 生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿的理论性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。 第八条 县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。 交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。 县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。 【释义】 本条是对水污染防治监督管理体制的规定。 水污染防治监督管理体制是国家防治水污染的组织体系和权限划分的基本制度，是防治水污染，保护改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展的重要组织保障。本法规定的水污染防治监督管理体制是多年来实践经验的总结，符合我国国情，有利于加强水污染防治工作的监督管理。 县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。根据国务院对原国家环境保护总局职能的有关规定，原国家环保总局是负责环境保护的国务院直属机构，负责拟定并组织实施有关水体污染防治的法律、法规、规章。环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展，在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展观的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。2008年3月召开的第十一届全国人大一次会议批准了国务院关于机构改革的方案，决定组建国家环境保护部，作为国务院的组成部门之一，并明确不再保留国家环境保护总局。按照国务委员兼国务院副秘书长华建敏在第十一届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明，国家环境保护部的主要职责之一就是监督管理环境污染防治工作。因此，原国家环境保护总局有关对水污染防治实施统一监督管理的职能，也相应由国家环境保护部承担。本条第一款规定的县级以上人民政府环境保护主管部门，在国务院指的是国家环境保护部；在县级以上地方人民政府是指本级政府中主管环境保护工作的厅、局。 交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。1998年国务院办公厅发布的关于印发交通部职能配置内设机构和人员编制规定的通知规定，组建中华人民共和国海事局（交通部海事局），为交通部直属机构，实行垂直管理体制，其主要职责之一就是防止船舶污染。2008年3月召开的第十一届全国人大一次会议批准了国务院关于机构改革的方案，决定组建交通运输部，不再保留交通部。因此，中华人民共和国海事局作为原交通部直属机构，也自然转受交通运输部管理，其防止船舶污染的主要职责不变。本条第二款规定的交通主管部门的海事管理机构，在国务院指的是交通运输部海事局；在地方是指有关地方人民政府交通部门的海事管理机构。 由于我国水污染的污染源多，涉及面广，水污染情况复杂、水污染防治任务艰巨，仅由环境保护部门一家承担监督管理职责是难以胜任的，必须由各有关部门予以协作、配合，齐抓共管才能管好。为此，本条第三款关于县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理的规定，比较符合实际，可以充分发挥各有关部门的职能作用，更全面和有效地对水污染防治实施监督管理。其中的“重要江河、湖泊的流域水资源保护机构”是指我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域成立的作为水利部派出机构的流域管理机构，行使有关法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。“各自的职责”，主要是指法律和国务院规定的各有关部门的职责。第九条 排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。 【释义】 本条是关于排放水污染物必须遵守污染物排放标准和排放总量控制指标的原则要求的规定。 水污染物排放标准，是结合生产技术和污染控制技术所确定的技术可行、经济合理的标准限值。规定禁止超标排污，对我国环境保护法律制度的完善有着重要意义。具体而言，在没有地方水污染物排放标准的地方，向水体排放污染物的，不得超过国家水污染物排放标准；在有地方水污染物排放标准的地方，向水体排放污染物的，不得超过地方水污染物排放标准。超过水污染物排放标准排放污染物将构成违法，应当承担相应的法律责任。 重点水污染物排放总量控制制度是控制重点水污染物排放量的有效手段。原水污染防治法规定，省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度。为进一步加强对水污染物的源头削减和排放控制，本次修订取消了对实施重点水污染物总量控制制度的水体的范围。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定，削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。对排放水污染物超过重点水污染物排放总量控制指标的，本法规定由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。上述规定体现了我国对水污染物排放的监管从浓度控制方式向浓度与总量控制相结合的方式的转变。 目前，受国务院委托，原国家环保总局已经与各省、自治区、直辖市人民政府分别签订了水污染物排放总量控制目标责任书，各地方也层层分解重点水污染物排放总量控制指标，将其落实到地市和重点排污企业。国家环境保护“十一五”规划对“十一五”主要环保指标，包括重点水污染排放总量控制指标作出了具体规定。第十条 任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。 县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。 【释义】 本条是关于单位和个人保护水环境的义务及对做出显著成绩的给予表彰和奖励的规定。 保护水环境，防治水污染，是保障广大人民群众身体健康的需要。任何单位和个人都有保护水环境的义务，不得实施破坏和污染水环境的行为；同时，任何单位和个人都有权对污染水环境的单位和个人进行检举和控告。原国家环境保护总局1997年发布的关于建立全国环境保护举报制度的指导意见，对环境保护举报制度的有关事项作出了规定。 县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，目的是在全社会树立榜样，推动水污染防治工作的开展。奖励包括物质奖励和精神奖励。前者如发给一定数额的奖金、晋升工资等；后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。给予表彰和奖励的主体是县级以上人民政府及其有关主管部门；受表彰和奖励的对象是在水污染防治工作中成绩显著的单位和个人。 第十一条 国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。 省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。 【释义】 本条是关于制定水环境质量标准的规定。 环境质量标准，是在一定的时间和范围内对环境质量的要求，即按照保护人体健康、生态平衡等要求，对环境中各种有毒有害物质或因素的法定容许浓度的规定。我国的环境质量标准分为国家环境质量标准和地方环境质量标准。 水环境质量标准也称为水质标准，是环境质量标准的重要组成部分，是制定水污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的首要依据，是环境保护主管部门对水环境进行科学管理的手段。同时，水环境质量标准也是判断水环境是否受到污染的依据。制定水环境质量标准是水污染防治的一项重要基础工作。 国家水环境质量标准是在全国范围内或者在规定的特定区域内适用的标准，是对水环境进行管理和评价水环境质量的基础，是制定水污染物排放标准和水污染物排放总量控制指标的依据。国家水环境质量标准各地必须遵照执行。 依照本条第一款的规定，国务院环境保护主管部门负责制定国家水环境质量标准。目前，我国已制定发布了有关水环境质量的多项国家标准，主要包括地表水环境质量标准、海水水质标准、地下水水质标准、生活饮用水卫生标准、渔业水质标准、农业灌溉水质标准、景观娱乐用水水质标准等。 我国地域辽阔，水环境情况复杂。对国家水环境质量标准中没有规定的项目，地方可以按照法定程序，结合当地的水环境特点和水环境保护的需要，制定地方的水环境质量标准。地方水环境质量标准是制定地方水污染物排放标准和分解重点水污染物排放总量控制指标的依据之一。 依照本条第二款的规定，水环境质量的地方标准，由省、自治区、直辖市人民政府依法制定、发布。地方水环境质量标准须报国家环境保护部备案。 按照本条的规定，有国家水环境质量标准的，各地必须执行国家水环境质量标准；对国家水环境质量标准中未作规定的项目，省、自治区、直辖市人民政府才可以制定地方水环境质量标准。根据我国标准化法的有关规定，在有关的国家水环境质量标准制定公布后，原先制定的相应的地方水环境质量标准即行废止。 第十二条 国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。 【释义】 本条是关于重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的规定。 重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，是国家环境政策所追求实现的目标，是国家和各省、自治区、直辖市对水环境进行管理和评价水环境质量的基础，是各地制定水污染物排放标准和水污染物排放总量控制指标的依据。同时，重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准也是判断省界水体是否受到污染以及确定相邻行政区防治水污染责任的依据。 我国大江大河众多。按照2006年中国环境状况公报的调查统计，2006年在对七大水系98个国控省界断面的监测中，至类、至类和劣类水质的断面比例分别为43%、31%和26%。海河和淮河水系的省界断面水体为中度污染。由于水体在不同的地区的使用功能千差万别，同一江河、湖泊流域又跨多个省份，如果上下游地区不能就省界水体适用的水环境质量标准达成一致，就很有可能产生跨界水污染问题，严重阻碍下游地区水体使用功能的实现，损害下游地区公众的生命财产安全。因此，必须科学合理地确定省界水体适用的水环境质量标准，以最大限度地保证上下游地区的不同水体的使用功能得到实现。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中明确要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”。 本条对如何确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准作了规定。首先，确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的依据，是国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件。其次，确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的程序，是由国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府确定，报国务院批准后施行。之所以规定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准要报国务院批准，主要是考虑该标准是考察各省、自治区、直辖市政府水污染防治工作实效的标尺，是判断谁应当承担相应责任的依据，经国务院批准后执行具有更高的权威性。 受国务院委托，国家环境保护主管部门与各省、自治区、直辖市政府签订了“十一五”水污染总量削减目标责任书。重点江河、湖泊流域及其跨省界出境断面水质应当达到的标准或者目标，即省界执行的水环境质量标准，多数都在上述目标责任书中得到确定。第十三条 国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。 省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准；对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。地方水污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。 向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方水污染物排放标准。 【释义】 本条是关于国家和地方水污染物排放标准的制定的规定。 污染物排放标准，是指为了实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，对污染源排入环境的污染物或有害因素的控制标准，或者说是对排入环境的污染物的允许排放量或排放浓度。污染物排放标准分为国家污染物排放标准和地方污染物排放标准。 国家水污染物排放标准，是国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准的总体要求和国家经济、技术条件，并考虑了我国各种环境要素在不同地区的差异性等特点而制定的在全国范围内适用的水污染物排放标准。按照本条第一款的规定，国家水污染物排放标准的制定机关是国务院环境保护行政主管部门，即国家环境保护部。制定国家水污染物排放标准的依据，一是国家水环境质量标准；二是国家的经济技术条件。水污染物排放标准不能过严，致使绝大多数企业达不到要求，将多数企业置于违法境地；也不能将标准制定得过宽，而达不到防治水污染的目的。 目前，我国已制定发布了包括污水综合排放标准在内的一批水污染物排放的国家标准。 地方水污染物排放标准，是根据国家环境质量标准或地方环境质量标准，结合当地的经济技术条件和环境特点，在执行国家水污染物排放标准仍不能达到环境质量标准的要求，或者有些水污染物对当地环境质量影响较大而未被列入国家标准时，所制定的水污染物排放标准。由于我国地域辽阔，各地经济、技术条件不同，法律有必要授权地方制定地方水污染物排放标准。 本条第二款对地方水污染物排放标准的制定有两方面的要求：一是对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定相关的地方标准，作为对国家标准的补充；二是对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，如果要制定地方标准，则必须严于国家水污染物排放标准。这是由于各地方污染源不一样，国家水污染物排放标准主要是针对多数地区的情况而制定的，而有些地方可能执行国家标准也不能达到当地环境质量的要求，地方只有制定严于国家标准的地方标准，才能保证当地水环境的质量状况。 制定地方水污染物排放标准的主体是省、自治区、直辖市人民政府。地方水污染物排放标准制定后，必须报经国务院环境保护行政主管部门备案，以使国务院环境保护行政主管部门能够了解各地方水污染物排放标准的情况，及时根据各地的情况修改国家水污染物排放标准。 地方水污染物排放标准都是根据各地的实际情况依法制定的。向有地方排放标准的地区排放水污染物，应当执行当地的标准。 第十四条 国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当根据水污染防治的要求和国家或者地方的经济、技术条件，适时修订水环境质量标准和水污染物排放标准。 【释义】 本条是关于水环境质量标准和水污染物排放标准修订的规定。 水环境质量标准和水污染物排放标准是根据国家环境保护目标的需要，以及国家的经济、技术条件制定的。当国家环境保护目标以及国家经济、技术条件发生变化时，也应当对水环境质量标准和水污染物排放标准作相应的修改和调整。我国很重视对水环境质量标准和水污染物排放标准的修订工作，如地面水环境质量标准 于1983年发布后，分别于1988年、1999年和2002年作了三次修订。随着科学技术的不断发展、我国经济实力的不断增强，以及广大人民群众对生活环境和生态环境要求的不断提高，今后的水环境质量标准和水污染物排放标准还会不断修改，以适应新的目标和新的要求。 依照本条的规定