出租车市场准入法律问题研究（已处理） .doc

出租车市场准入法律问题研究 中图分类号: 密 级:UDC : 本 校编号: 10652 法律 硕士专业 学位论文论文题目:出租车市场准入 法律问题研究 研究生姓名:陈曦 学号: 203校内指导 教师姓 名 :王 怀 勇 职 称:副教授 申请学位 等级: 硕 士 专业方向 : 经济法 学 学 习形式 :全日制论文提交 日期: 论 文 答辩日期 : 法 律 硕 士 专 业 学 位 论 文出租车市场准入 法律问题研究Research on the Legal Problems of Taxi Market Access 作 者 姓 名: 陈曦指 导 教 师: 王 怀 勇 西 南 政 法 大 学 Southwest University of Political Science and Law内 容摘要 在 城市中, 出租车 是公共交通的重要组成部分, 且随着经济发展和人们消费水平的提高, 出租车的需求量 变得越来越大。 但是近年来, 出租车罢运事件接连不断, 严重影响了该行业的健康发展 。 从法律层面分析, 罢运的背后是诸如 经营权的有限发放 、 经营模式的混乱 及利益分配 不均等问题, 究其根源, 在于政府对于出租车市场管制理念和管制措施的不足 。 市场存在负外部性、 信息不对称等缺陷, 要克服市场失灵, 必须依靠政府这只“有形的手”, 因此,政府对于出租车行业市场规制 的完善越发凸显其重要性。作为市场规 制的 “源头活水” , 出租车市场准入法律问题 的研究是解决该问题的关键所在。 除引言和结语外, 本文一共分为五 个部分: 第一 部分“案例以及问题的提出”,以 2008 年重庆主城区出租车罢运事件为例,分析罢运事件的原因, 进而 提出罢运事件背后出租车行业发展 中存在的问题, 为后文的写作做 铺垫。 第二 部分“出租车市场准入制度概述”, 对市场准入制度的内涵和外延进行概述,介绍出租车市场准入 的历史沿革, 分析出租车市场准入的重要理论价值 和现实意义, 说明了出租车市场准入的必要性,为下一步研究奠定坚实的理论 基础。 第三 部分 “我国出租车市场准入的现状及问题分析” , 本部分将出租车市场准入制度的内容概括为管制主体、 经营主体、 经营模式、 数量管制及价格管制, 分别对这五个方面的现状 进行考察, 由表及里地探讨、 分析现状背后存在的问题, 以便有针对性 地提出解决之道。 第四 部分 “域外出租车市场准入制度的经验及启示” , 介绍域外出租车市场规制中的成功案例 及方法, 并结合我国国情, 有选择性地提出完善我国出租车市场准入制度 的有利启示。 第五 部分 “完善我国出租车市场准入制度的对策建议” , 在考察现状和分析问题的基础之上, 从法律层面提出完善我国出 租车市场准入制度的对策和建议, 力求建立起一套完善的出租车市场准入法律体系。 1 关键词 :市场规制;出租车市场准入 ;经营模式;数量管制;价格管制 2Abstact In a city, the taxi is an important part of public transport, and with the development of economy and the improvement of people's consumption level, more and more taxis are needed. But in recent years, taxi strike continuously, has seriously affected the healthy development of the industry. To analyse from the legal level, behind the strike are problems such as the limitation of operation right quantity, the chaos of management mode and the inequality of benefit distribution, the reason lies in the lack of the control concept and control measures of the government. The market presence of negative externalities, asymmetric information and other defects, to overcome the market failure, we must rely on the government s "visible hand", therefore, the government to improve the taxi industry regulation even more highlights its importance. As the "springhead" of market regulation, legal research on the taxi market access is the key to solve the problemIn addition to the introduction and conclusion, this paper is divided into five parts: The first part is the case and the question, make Chongqing city taxi strike in 2008 as an example, analysis of the causes of the strike, and then put forword the problems in the development of the taxi industry, as the groundwork for text writtingThe second part is the outline of taxi market access system, summarises the connotation and extension of market access system, introduces the history of the taxi market access, analysis the important theory value and the practical significance of the taxi market access, explains the necessity of taxi market access, lay a solid theoretical basis for the next step of researchThe third part is the analysis of current situation and problems of taxi market access in China, this part summarizes the content of taxi market access system for the management subject, the main business, business model, quantity control and price control, through the investgation of the five aspects, from the outside to the inside, analysis of current problems , in order to put forward the solutionThe fourth part is the taxi market access system abroad and its enlightenment, introduces the successful case and method of taxi market regulation in foreigh countries, combined with China's national conditions, selectively puts forward some enlightenment to improve the market access system in china1The fifth part is the suggestions to improve the taxi market access system in China, based on the investigation of current situation and the analysis of problems, put forward countermeasures and suggestions to improve the taxi market access system in China from the legal level, and strive to establish a set of perfect taxi market access legal system Key words: market regulation; taxi market access; management mode; quantity control; price control2目 录 引言 1 一、案例及问题的提出2 二、出租车市场准入制度概述?3 (一)市场准入制度的内涵3 (二)出租车市场准入制度的产生和发展6 (三)出租车市场准入的必要性 7 三、 我国出租车市场准入的现状及问题分析 8 (一)管制主体? 8 (二)经营主体 10 (三)经营模式11 (四)数量管制 13 (五)租价管制 14 四、域外出租车市场准入制度的经验及启示15 (一)域外出租车市场准入制度的经验 15 (二)域外经验对我国出租车市场准入管制的启示 17 五、完善我国出租车市场准入制度的对策建议? 19 (一)完善出租车市场准入制度相关的法律法规19 (二)推进出租车行业协会的发展20 (三)改革和完善公司化经营模式21 (四)实行适度的数量管制23 (五)实行必要的价格管控24 (六)完善出租车市场准入制度的监管体系 25 结语26 参考文献271致谢 302出租车 市场 准入 法律 问题 研究 引 言 随着经济发展和城市化进程的加快,出租车行业在我国大中城市迅速发展, 并开始成为人们生活中的重要一环。然而,不可否认的是,出租车行业的 发展过程并不是一帆风顺的。自2004 年以来,出租车罢运事件在全国 10 多个城市中先后爆发 ,其中以2008 年重庆市主城区出租车全面罢运影响最为严重。 这些事件 的接连出现, 暴露了出租车行业监管制度与行业发展状况的不配套,特别是作为监管制度核心的市场准入1制度的不足。 事实上, 正是 由于出租车经营 权由政府进行有限 发放, 并通常集中在大公司手中, 故而,出租车 公司凭借其对经营牌照的占有而取得优势地位,享有高额的垄断利益,而作为经营者的司机却不能得到合理的收入,导致了出租车市场利 益关系扭曲,矛盾重重,在双方紧张关系趋于极点之时,就发生了众所周知的出租车罢运事件。 近年来,国内外学者对于出租车市场规制做了许多理论研究,成果也日益丰富。国内学者对于出租车市场规制 的研究主要涉及政府管制措施、出租车经营模式、经营牌照发放等问题。 如韩彪(2001)对出租车经营牌照的发放形式、发放数量等进行了2系统的 分析; 杨帆 (2007) 总结了目前我国出租车行业的三种经营模式, 即北京模式、3上海模式和温州模式, 并提出了我国出租车行业发展改革和政府监管改革的方向; 汪4亚军 (2009) 比较了各种经营模式的利弊, 从而提出了出租车市场的最优营运模式。从现有的文献看,由于市场规制的内容较为庞杂,国内学者对于出租车市场规制的探讨往往只涉及其中的一个或者几个方面,不成体系,也缺乏对出租车市场准入制度的专门性研究。本文的创新点在于通过对出租车市场准入的主体、对象及手段等方面的分析,形成出租车市场准入制度的完整体系,再结合域外先进经验,进行符合中国国情的制度移植,力求使出租车市场准入制度的研究走向体系化、制度化。1蒋东阳: “出租车市场准入法 律制度研究” ,西南政法大学硕 士论文,2011 年 3 月。 2韩彪: “出租车市场供给控制” , 数量经济技术经济研究 ,2001 年第 2 期,第 121-124 页。 3杨帆: “我国出租车行业当前的经营监管模式及其未来发展思路的思考” , 城市 ,2007 年第 11 期, 第 46-50 页。 4汪亚军: “出租车市场相关主体利益及其最优运营模式” , 探索 ,2009 年第 1 期,第 137-142 页。 1 西南政 法大 学硕 士学 位论 文 通过对图书馆、数据库、网络资料及政策法规中市场准入法律制度的相关资料进行搜集、整理和归纳,并结合域外地区在出租车市场准入制度设计上的实践经验,本文尝试提出一套符合中国国情的出租车市场准入制度的法律体系,期冀能够为出租车市场监管体系的进一步完善和出租车市场的规范化尽一点绵薄之力。 一、 案例 及 问 题的 提 出 2008 年 11 月 3 日的清晨,重庆市民意外地发现,平日穿梭在大街小巷的出租车不见了踪影,即使有少数的出租车也是关闭了“空车”的指示灯拒绝载客,一些出租车司机甚至聚集在重要的路段,对上路运营的其他出租车辆进行拦截、打砸。一时之间, 主城区8000 多辆 出租车全部停止运营。 直到次日上午罢工事件仍在持续, 只有 小部分出租车在正常运营,事态十分严重。为了保障路面安全,防止出租车被打砸,重庆交通执法部门及警方部署大批警力上街执勤。经过多方努力,直到 5 日,主城出租5车才开始全面恢复运营。 事件发生后,重庆市委、市政府除了立即采取了相应的应对措施,还对此次出租车全面停驶的原因做了细致的调查和分析,并针对性地提出了解决方案。经过调查,6此次出租车罢工事件的原因主要有以下几点: 第一,出租车公司和司机之间利益分配不均,司机“份儿钱”压力重。由于出租车公司擅自提价,把每辆车每天的“份儿钱”提高了 50-70 元,出租车司机每车每年要多上交两万余元,运营成本大幅提高,收益降低。 第二,出租车起步价过低。重庆的出租车长期以来起步价都是 5 元,但随着经济的增长和物价的上涨,出租车的运营成本却与日俱增,低廉的起步价缩减了司机们的利润空间。 第三,加气站太少。重庆市出租车在全国率先实行“油改气”,虽然环保上走在了全国的前列,但是由于配套设施跟不上,加气难问题严重。司机等候加气的时间平均长达40 分钟,有时甚至多达一个小时,造成了时间成本的增加。5腾讯大渝网: “重庆罢工事件的处理是本可借鉴的教科书” , /0>. , 访 问日期: 2013-01-27 。 6新浪新闻中心: “政府主导协 商平息风波” , /. , 访问日期:2013-01-27 。 2 出租车 市场 准入 法律 问题 研究 第四,黑车猖獗。出租车数量不能满足需求,特别是在上下班高峰期和火车站、机场等客流聚集地,经常出现“打的难”的问题,给黑车的发展创造了条件。而且,政府对黑车的监管和打击力度不足,导致黑车“屡禁不止”,客观上影响了出租车司机的运营收入。 其实,重庆出租车全城停驶只是出租车罢运事件的冰山一角。此次事件之后,海南三亚、甘肃永登、广东汕头等地也相继发生了一连串的出租车罢运事件,这些事件给出租车行业的管制敲响了警钟,引发了理论界和实务界对城市出租车市场 规制的热烈探讨。 由于出租车是公共交通的补充,涉及到大众的出行问题, 政府进行适度的监管,可以保持出租车市场的规范化发展,为人们出行提供良好的保障,所以,出租车市场规制的重 要性不言而喻。 然而, 现实中我国对于出租车市场的管理体制不尽完善:首先,缺乏专门的出租车管理部门,现行各管理部门权责不清,效率低下; 其次,也是最为重要的一点,我国出租车行业产权 关系模糊,出现了多种经营模式,给政府的统一管理带来了很大的困难; 最后,管制部门执法不力,没有将政策法规落到实处,由此造成了 出租车市场各主体矛盾激生,发展中阻碍重重。因此,创新我国的出租车市场准入制度,加强对出租车行业的监管,无疑在当下中国具有重要的现实意义。 二 、 出 租 车 市 场准 入 制 度 概 述 (一)市场准入制度 的一般理论 1.市场 准入制 度 的内涵 “市场准入” 一词来源于英文的 “Market Access” , 是我国在申请恢复关税与贸7易总协定谈判中, 理论界和学术界就相关法律文件和制度翻译时使用的一个概念。 在WTO 的有关谈判中,市场准入是指一国允许外国货物、劳务和资本参与国际市场的程度, 其目的是向外国商人提供一个有益于 贸易和投资的商业环境。 在我国,1992 年的法律文件 中美市场准入谅解备忘录 中正式出现了“市场准入”一词 ,但在使用过程中,“市场准入”的意义不断发展变化,其使用范围不仅 局限于与WTO 有关的法律7李楠楠: “铁路运输市场准入法律制度的比较研究” ,北京交 通大学硕士论文,2009 年4 月 ,第 4 页。 3 西南政 法大 学硕 士学 位论 文 文件和内容,而 成为一种“市场准入制度”或“市场准入机制”的简称,并被 经济学8界和法学界 广泛运用 。 在经济学中,市场准入的 研究对象 主要是政府规制方面 ,探讨政府允许各种微观主体进入某些部门或者行业的实体条件和程序条件, 具体表现为国家通过立法规定市9场主体的资格条件和取得程序, 并通过审批和登记程序来执行。 但是应当注意: 市场准入不仅仅包括市场进入, 它还包括与市场进入相关的各种制度, 如市场 的开放程度、进入市场的标准 、市场的公平环境等 等 。根据诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒的“政府规制理论”,所谓市场准入包括以下四个方面:第一是取消政府补贴,第二是减少行政许可, 第三是公平 化配套条件 , 最后一个 是价格。 这四个方面都 会影响 市场准入 。 在法学领域,有的学者认为, 市场准入制度是对市场主体进入市场的条件 和程序方面的规定,主要是指具有行政法性质的工商登记制度和审批许可制度 。有的学者认为,“市场准入制度是市场主体和交易对象进入市场的相关 准则和法规,是政府进行10市场管理和经济发展 过程中的一种制度安排”。 即认为市场准入不仅限于市场主体,还包括 交易对象进入市场。国际经济法学者则认为,市场准入多指市场的开放和自由的情况、WTO 有关 市场准入的规定、一国市场准入的壁垒、国内外某个行业、产品、投资对市场开放的情况等。由此可以看出,对于市场准入制度的含义众说纷纭、莫衷一是。 市场准入具有 多部门法的属性,是民商法、行政法、经济法以及国际经济法等部门法共同调整的一个完整的法律体系。 李昌麒 教授在经济法学第二编“市场主体规制 法律制度 ”第八章“市场准入制度” 中,对市场准入制度进行了明确的 界定:市场准入法律制度通常被简称为市场准入制度,指有关国家或政府准许自然人、 法人进入市场从事经营活动的法定条件和11程序规则的总称 。 本文中的市场准入制度就采用这一含义。 2 .市场准入 制度的内容 (1)市场准入制度的类型8孙会海: “论市场准入法律制度的法理基础和立法完善” ,山 东大学硕士论文,2009 年 9 月, 第 10 页。 9赵庆庆: “市场准入制度理论基础的新视角” ,法律图书馆论 文资料库:/. ,访问日期:2013-1-24 。 10盛世豪: “试论我国市场准入制度的现状与 改革的取向” , 中共浙江省委党校学报 ,2001 年第 3 期。 11李昌麒主编: 经济法学 ,北 京:法律出版社,2007 年版, 第 188 页。 4 出租车 市场 准入 法律 问题 研究市场准入制度 这一体系有多个层次 。 它主要包括一般市场准入制度、 特殊市场准12入 制 度 以 及 涉 外 市 场 准 入 制 度 。 一 般 市 场 准 入 制 度 是 指 拟 从 事 市 场 经 营 活 动 的自然人、 法人 所必须具备的 一般法定条件和基本程序规则。 即欲设立企业 的自然人、 法人 ,必须具备 法律规定的相应 的资金、场地、人员、组织管理体系等方面的经营条件, 一般市场准入 主要体现为工商登记制度。而特殊市场准入制度则是 指自然人、法人进入对公共利益有重大影响的特殊市场所必 须具备的条件和程序 ,主要体现在行政审批许可上。即凡自然人、法人欲通过设立企业的方式进入特殊市场,必须提前 取得行政审批许可,然后才能办理企业 登记。涉外市场准入制度则是指境外主体进入国内市场的条件和程序的总称 。 (2)市场准入的方法 市场准入的方法主要包括以下几种:第一,行政许可。行政许可是国 家或政府实施市场准入制度最为基本的方法,也是目前各国适用最为广泛的方法。即没有得到规制机关的批准,相对人不得从事某项 经营活动。第二,批准。即 政府依据相对人的申请进行审查,对其中符合法定条件 的予以认可或批准,同意 其进入市场从事某项经营活动。批准一般 以专项审批的形式出现,由规制机关对相关 当事人的申请进行个别审查,以确定是否批准。第三,标准认定。即对于一些特殊市场的某些产品或者服务设立一定的技术标准,若从事此类经营活动的主体达不到最低的强制性 标准,就不得从事与之 相关的业务。 第 四, 职业资格制度。 职 业资格制度是 一种特殊的资格许可制度。指政府对于某些行业的从业人员实行职业资格的市场准入制度,比如会计师事务所、律师事务所等从业人员必须取得相应的职业资格证书才能进行从业,其目的是为了提13高产品和服务的质量,保 障市场的稳定。 3 .市场准入 制度的特征和 重要意义 市场准入制度是国家或政府为了克服市场失灵,实现某种公共政策,依据一定的规制,对市场主体及交易对象进入某个市场领域进行的直接控制和干预。 它具有以下几个方面 特征:第一,市场准入的主体是 国家或政府,是国家或政府对市场进行宏观12李昌麒主编: 经济法学 ,北 京:中国政法大学出版社,2002 年 7 月,第 149 页。 13孙会海: “论市场准入法律制度的法理基础和立法完善” ,山 东大学硕士论文,2009 年 9 月 ,第 17-18 页。 5 西南政 法大 学硕 士学 位论 文 调控和微观管理的重要手段,其内容主要是法律限定方面。第二,市场准入的实质 是克服市场配置资源缺陷的一种不可 或缺的制度安排,是对市场失灵的反应。第三,市场准入的对象是 拟进入市场的市场主体、货物、服务或资本等。 市场准入制度 是国家对市场进行干预的基 本制度,它作为政府管理的第一环节,既是政府管理市场的起点,又是现代市场经济条件下一项基础性的、极为重要的经济法律制度。 因为市场具 有不完全竞争的特性, 资源容易集中在少数人手中, 形成垄断 ,而且,市场具有信息不对称、负外部性等缺陷。为了克服市场失灵,实 现资源的有效配置,在市场中建立 市场准入法律制度必不可少。 (二)出租车市场准入制度 的产生和发展 出租车市场准入制度是市场准入制度的子系统, 是指国家或政府为了促进出租车市场安全、稳定、有序 的发展和保障公共利益,依照法定的程序和职权,制定 的 一系列规定出租车经营者进入市场 的条件和程序的法律 规范的总称。其内容包括对出租车经营牌照的发放、经营管理模式的确定、从业人员资质认定等多个方面。由于出租车市场是与公共利益密切相关的特殊市场,该行业适用特殊市场准入制度,经营者必须先通过行政审批许可取得出租车经营牌照并办理企业登记,才能从事出租车运营。对出租车进行市场规制的历史可以追溯到 17 世纪。在 1635 年的英国,由于出租马车过多而堵塞交通,伦敦和威斯敏斯特对其进行数量限制,此后在欧洲 各国以及亚洲的日本、韩国等国家也陆续对出租车市场进行规制,在经济大萧条时期,美国也开14始对出租车市场进行 管制。 各国进行管制的主要目的是为了避免过度的竞争, 保证服务质量和安全,为市民营造良好的交通运输环境。 经营权的设置和投放是出租车市场准入的关键所在。在 我国,出租车经营牌照的发放与国家宏观经济政策密切相关, 大致经历了由无偿行政审批到有偿获取营运资格15的过程: 1 .1978 年到上 世 纪90 年代中 期:无 偿的行政 审批许 可14陈明艺: “国外出租车市场规制研究综述及其启示” , 外国 经济与管理 ,2006 年第 8 期 ,第 41 页。 15李晓峰: “国内出租车市场准入制度的演进” , 运输世界经 济 ,2007 年第 5 期,第 41 页。 6 出租车 市场 准入 法律 问题 研究 改革开放以来, 随着市场经济的不断发展, 上世纪 80 年代出租车开始在我国一些发达城市兴起, 当时其消费群体主要定位为境外商务人士和游客, 服务范围比较狭窄。进入90 年代后, 随着居民消费水平的提高和 为弥补公共交通资源的短缺, 国家对出租车市场实行开放政策,只要获得无偿的行政审批许可,就可以从事出租车营运活动,且对于出租车的经营年限没有明确规定。这一政策随之引发了出租车辆的迅猛增长,行业竞争加剧,供求失去平衡。为了改变这种由于门槛较低出现的无序竞争局面,政府开始尝试用经济的手段来调节市场供求关系。 2 . 上世纪 90 年代 中后期到 现在: 具 有 “数 量控制 ” 功 能的经营 牌照的有偿发 放 由于该行业进入成本低廉,越来越多的经营者 进入到出租车市场,形成了过度竞争局面, 经营者收入降低, 服务质量不能得到保证。 因此, 自从上世 纪 80 年代广东 开始以有偿使用来替代无偿行政审批制度开始,各地也纷纷采取出租车经营牌照的有偿发放, 出租车市场准入方式共有行政审批、招投标、 拍卖以及定额收取经营权使用费四种,而现在行政审批在总量控制政策下 已基本冻结,现实中许多城市出租车采取特许经营,通过拍卖或者招投标的方式发放经营牌照。 出租车经营牌照是 一种特殊的公共资源,经营牌照的发放是政府进行出租车市场准入规制的特殊手段。在发放了经营牌照之后,政府还需对拟从事该行业的经营者的主体资格、经营模式、进入程序等方面进行规制。然而, 实践中由于政府管制理念和措施的不足,导致我国 出租车市场的运营出现了很多问题。 (三)出租车市场准入的必要性 学界中关于出租车是否需要进行准入规制 有两种截然不同的观点:一种认为应该完全开放出租车市场,让经营者 自由竞争,形成一种良性竞争环境以实现供需平衡和最优的服务质量。另一种认为作为一种准公共产品性质的特殊行业,政府应当对其进16行必要的规制。 16杨仁法、杨铭: “基于服务质量招投标的出租车市场准入与退出机制” , 交通运输工程学 报 ,2006 年第 2 期,7 西南政 法大 学硕 士学 位论 文 笔者同意第 二种观点。首先, 出租车是公共交通的重要部分,具有方便快捷的特点,往往成为城市名片,代表着城市形象,同时它又和百姓的生活息息相关。因此,城市出租车的安全性、价格的合理性、司机的服务质量和对道路的熟 悉程度都成为人们关注的焦点。但是,由于信息的不对等和经营模式中存在的利益分配不均问题 ,往往导致现实中司机态度恶劣、乱收费以及拒载等现象频发,给人们的出行带来了极大的不便。微观规制经济学理论认为:在自然垄断和存在信息偏差的领 域,为了让资源得到更加有效地利用,自然人或者法人进入市场时,政府应当通过行政许可等手段对其进入的 法定条件和程序规则加以规制。 其次, 按照我国 行政 许可法 第 12 条第2 款的规定: 直接关系公共利益的特定17行业的市场准入, 需要 赋予特定权利的事项可以设定行政许可。 实践中, 交通局对 出租汽车营运牌照发放和从事 出租车营运业务进行行政许可,由此可见,出租车属于直接关系公共利益的特定行业,政府必须建立科学有效的准入机制,才能保证公共资源得其所用。 最后 ,出租车有强烈的信息不对称性,消费者在接受服务之前不知道服务提供者是否能提供优质的服务,驾驶员与乘客之间的交易的偶然性特点导致双方,尤其是服务提供方不考虑再次合作的可能性,所以 经营者往往不重视服务质量。这样的信息不对称,使消费者在交易之前很难进行主动地选择,那么完全依靠自由竞争来实现出租车行业的优胜劣汰不能达到理想效果,必须加强政府的宏观调控,对出租车行业进行必要的规制 。 三、我国出租车市场准入的现状及问题分析(一) 管制主体 1 .出租车市 场的各类 管制主 体第 119 页。 17刘恒主编: 行政许可与行政管制 ,北京: 北京大学出版社 ,2007 年版,第 193 页。 8 出租车 市场 准入 法律 问题 研究 1998 年建设部和 公安部共同颁布 城市出租车管理办法 , 规定了出租车行业的管理主体、 原则和方式。 我国目前出租车管理部门在全国范围内是国务院 建设行政主管部门,地方范围内为县级以上地方政府建设行政主管部门。 地方交通局负责出租车经营牌照的发放, 市交通局下属的出租 车管理办公室和市运管局下设的出租车管理处是行政主管部门。 市交委直属的执法总队和市公安局所属的交警大队等是执法监管部门。 其中,市出租办的职能包括:第一,贯彻执行国家 、省、市有关出租车行业管理的法律法规;第二,负责出租车日常管理和监督检查工作,查处扰乱出租车市场的违法行为,受理出租车乘客的投诉和举报;第三,负责本市出租车经营主体资质的审核和报批以及出租车更新、转户的审核和报批;第四,开展出租车行业服务质量、经营行为、车容车貌的考核工作,协同物价部门对出租车的运价和计价器的使用情况进行18监督。 出租车管理处的职能一般包括:行业发展规划的编制、调研、论证和上报;行业法规的修订、起草、上报、宣传及组织实施;行业服务标准的制定、组织推广、落实和考核; 经营主体资质的审核和营运证照 的办理, 从业人员的培训和准驾证照的办理;出租车市场的管理和违章行为的查处;运价调整方案的提出、论证和报批;计价器的19选型、功能技术标准的制定、安装、维修和建档管理等等。 2 .管制中 存 在的问 题 (1)权力寻租,危害消费者利益。一方面, 由于我国对于 出租车实行特许经营,政府决定着牌照发放的数量和价格,由于牌照的发放有限,成为了一种稀缺资源,导致政府利用行政审批许可的“权力寻租”现象严重。另一方面,由于牌照价格畸高,经营主体进入市场成本很高,往往将成本转嫁到消费者身上, 对于租价以及服务,消费者只能被迫接受,权利得不 到保障。 (2) 管制部门分工不 明, 重许可而轻监管。 出租车行业管制的各个环节涉及多个行政部门, 包括国务院和各地方的建设行政主管部门、地方交通局、地方运管局等。18道客巴巴在线文档分享平台: “出租车管理办公室职责” , /. ,访问日期:2013-01-24 。 19中公教育: “辽宁省大连市出租汽车管理处职能介绍” , /. ,访问日期:2013-01-24 。 9 西南政 法大 学硕 士学 位论 文 管理部门过多,权力分散,各个部门难以 形成有效的合作;另外, 由于各个部门职责繁杂, 存在权利交叉和重叠现象,容易造成责任推诿, 特别是市 交通局下属的出租管理办公室和市运管局下设的出租车管理处, 权责 分工模糊不清。 在这样的管制体制 下,出租车市场重许可、 轻监管的情形严重,市场交易秩序难以得到保障,行政审批许可20的事前规制作用失去实际意义。(二)经营主体 1 .经营主体 市场准 入现状 现行法规对拟进入出租车市场的企业和个体工商户的条件和程序做了一些规定,如城市出租车管理办法第 8 条和第 9 条中明确规定了出租车经营企业以及出租车21个体工商户进入市场应当符合的条件。 第11 条规定,申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户,应当提交的文件包括经营方案及可行性报告、资信证明、经营管理制度、有关经营场地或场所情况等文件。北京市出租汽车管理条例对经营主体的资质要求更为明确,内容包括有检验合格的并符合规定数量的车辆,有固定的经营场所和场地,有合格的驾驶人员,有相应的管理人员和管理制度 。对于出租车司机的市场准入,政府规定只要持有驾驶执照以及取得出租车从业资格证,就可以从事出租车运营,准入门槛低。现实中缺乏统一的部门对驾驶人员进行管理,对驾驶人员的培训和考核往往没有落到实处,导致他们素质低下,缺乏服务意识。 2 .经营主体 市场准 入中存在 的问题 (1) 准入机制僵硬, 程序复杂。 出租车经营主体除了需取得营运牌照 , 还需向有关工商税务部门办理营业执照,进行税务登记,办理车辆牌 照等手续。只有办妥了以20参见李昌麒主编: 经济法学 ,北京:法律出版社,2007 年 版,第 194 页。 21我国 城市出租车管理办法 第八条规定: 出租车经营企业应具备的条件: (一) 有符合规 定的客运车辆和相应资金。 (二) 有符合规 定要求的 经营场所。 (三) 有符合规定的 管理人员和驾驶人员。 (四) 有 与经营方式陪套的 经营管理制度。 (五)有独立承担 民事责任的能力。 (六)符合其 他有关规定的条件。第九条规定:出租车个体工商户应当符合下列条件: (一) 有 符合要求的客运车辆和相应资金。 (二) 有符合要求的停车场 地。 (三) 符合其他 有关规定的条件。 10 出租车 市场 准入 法律 问题 研究 上手续,并由客运管理机构发给经营资格证书、 车辆营运证以及驾 驶员客运资格证,出租车才可以营业,手续繁琐。 过多的许可环节, 导致了出租车市场准入时间过 长,阻碍了经营者自由进入和退出该行业,容易引起供求不平衡,破坏市场竞争机制