国有土地上房屋征收与补偿条例》的完善建议.doc

摘 要随着城市化的迅猛发展，城市建设对于土地的需求量越来越大。旧城区改造等一些列城市规划，意在提高居民的生活质量。但是由于一些法律法规的不完善，不健全，使得许多“利民工程”反而变成了“扰民工程”。尤其是近几年来，因为房屋拆迁所导致的社会矛盾越发频繁地发生在人们的生活中，暴力拆迁，利用公共利益牟取巨额商业利益等等情况的发生，给人们敲响了警钟，需要有一部法律法规对拆迁活动进行规制，国有土地上房屋征收与补偿条例应运而生。本文分为四个部分，第一部分介绍了国有土地上房屋征收与补偿制度的基本内涵，第二部分对国有土地上房屋征收与补偿条例进行解读，主要提出了一些新增亮点，第三部分研究国有土地上房屋征收与补偿条例所存在的一些缺陷，第四部分提出了对其的完善建议。笔者希望通过提出的一些合理建议，使得实际征收与补偿工作能够更加有序地进行，公民的合法权益能够被保障，损失最小化。关键词：国有土地 房屋征收 补偿 完善建议ABSTRACTWith the rapid development of urbanization, urban construction, increase the demand for land. Some out urban planning, intended to improve the quality of life of residents. However, due to some laws and regulations of the imperfect, not perfect, so many” people project” but has become a “ nuisance to the public works”. Especially in peoples lives violence, demolition, use of public benefits to reap huge business interests, and so the situation occurred, to the people sounded the alarm, the need for a laws and regulations to regulate the demolition activities, "state-owned land on the housing levy and Compensation Ordinance" came into being. This article is divided into three parts, the first introduces the state-owned land on the housing levy and the compensation system's basic meaning, the second part of the "state-owned land on the housing levy and Compensation Ordinance" to interpret, mainly put forward some new bright spots, and the third part of "state-owned land on the housing levy and Compensation Ordinance," the existence of some defects, the fourth part of the improvement made to its proposal. I hope that made some reasonable suggestions to make the actual levy and compensation for the work to be more orderly manner, the legitimate interests of citizens can be protected to minimize losses.商务工具译者工具包关于 Google 翻译博客隐私权政策帮助Key words: state-owned land house levy suggestions for improvement compensation目 录一、国有土地上房屋征收与补偿制度基本内涵1（一）相关基本概念1（二）研究意义1二、国有土地上房屋征收与补偿条例的解读2（一）发展历程2（二）国有土地上房屋征收与补偿条例的新增亮点3三、国有土地上房屋征收与补偿条例的缺陷6（一）对于公共利益的界定，仍然不是十分完善6（二）虽明确了野蛮拆迁或将承担刑事责任，却没有明确如何对该行为进行有效规制6（三）回收国有土地使用权的程序上存在缺陷6（四）条例中的有些概念含糊不清6（五）对现行评估办法有待改善6四、完善建议7（一）进一步完善对“公共利益”的界定范围7（二）扩大征收范围7（三）建立多样化的补偿方式8（四）进一步完善听证程序，保证程序公正公开，结果公正透明8主要参考文献9后 记10国有土地上房屋征收与补偿条例的完善建议社会主义市场经济的不断发展是我国城市化进程的强大推动力。随着城市的高速发展，城市规模扩张和更加完善的城市发展规划，必然带来拆除老旧房屋重新建设的现象。旧城区改造、新城区建设本为利民工程，意在为城市居民提供更好的生活环境、提高生活质量，但近几年来，房屋拆迁却引发了诸多的社会矛盾。随着该条例的出台与实施，既可以保护被拆迁人的合法权益，又可以树立政府良好的形象，同时，对于社会稳定及社会经济的快速发展也将起到强大的推动作用。一、国有土地上房屋征收与补偿制度基本内涵（一）相关基本概念国有土地上房屋征收与补偿条例又被称作“新拆迁法”。而从国有土地上房屋征收与补偿的字面上来看，包含有两个动词，即“征收”与“补偿”。征收是指国家基于公共利益的需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为。来源： 补偿是指由于征收其房屋而对被征收房屋的所有人和承租人进行安置，补偿。根据国有土地上房屋征收与补偿条例并结合以上二者的概念，国有土地上房屋征收与补偿是指，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿。（二）研究意义随着社会经济的快速发展，有些地区的房屋设施已无法满足社会经济发展的需要。国有土地上房屋征收与补偿条例意在保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益需要，意在维护社会经济快速稳定发展，着力提高人民生活水平。因此，研究国有土地上房屋征收与补偿条例也具有十分重要的意义。1、有利于土地资源的合理利用“人多地少”是我国的一大难题。近些年来，我国人口增长幅度虽有所控制，但可用地数量却没有得到较大改善。要满足经济发展需要和人民居住的要求，必然要进行一些改造。因此，将一些旧房征收并进行改造，或者依据社会发展要求重新规划土地使用，都将使土地资源得到合理利用。2、有助于提高民众的生活质量将一些破旧房屋进行改造，使其更加安全，舒适，适于民众使用；将一些从前不合理的建设规划重新进行规制，从而提高民众的生活质量。3、有助于规范征收工作及其顺利进行，进而维护社会安定房屋征收与补偿工作涉及到民众切身利益。因此，应该有相关法律条文对其进行规制。只有在确定了统一的补偿标准及法定征收程序之后，征收与补偿工作才能体现公平性及合法性，才能真正保障被征收人的合法权益，而这对于社会安定，也起到了重要作用。二、国有土地上房屋征收与补偿条例的解读一切事物都是变化发展的，因此，在不同的社会经济条件及政策导向下，房屋征收补偿措施也随之变化。（一）发展历程在我国经济体制有计划经济向市场经济转型的过程中，房屋征用与补偿办法也随着客观要求而不断变化。1、计划经济下的的城市房屋拆迁补偿制度1953年12月5日，政务院颁布了关于国家建设征用土地办法，其中规定：“因国家建设需要，在城市市区征用土地时，地上的房屋及其附着物等，应按公平合理的代价予以补偿。”在1958年1月6日国务院公布的国家征用土地办法也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。”由于当时国家刚刚结束长期的战火洗礼，百业待兴，社会生产力较低，社会经济发展水平也难以支持民众日常需要，为防止各类突发情况，国家采取严格限制私有制经济的政策，大力发展公有制经济，以维护国家及社会安定。十一届三中全会召开以后，国家工作重心向发展经济转移，各项法律制度也不断完善，健全，人民逐渐认识到运用法律武器维护自己的合法权益。与此同时，城市市区建设也正如火如荼地进行着，旧城区改造工程纷纷上马，城市基础设施得到大量改善。在这个具有历史性意义的转变过程中，设计房屋的纠纷越发增多，原有规定已难以满足纷繁复杂的房屋纠纷，于是各地开始根据当地实际情况制定房屋纠纷解决办法，着力解决征收与补偿的矛盾。2、过渡时期的城市房屋拆迁补偿制度1987年党的十三大之后，市场机制的重要作用得到了重视，房屋拆迁也自此开始进入了由计划经济向市场经济的过渡时期。1991年3月，国务院公布了旧城市房屋拆迁管理条例，城市房屋拆迁从此开始有了专门的法律规范，该条例就城市房屋拆迁管理体制，补偿安置原则等诸多相关问题都作出了专门规定，使房屋拆迁管理更透明化，合法化，公平化，对维护当事人合法权益，保障社会安定作出了重要贡献。3、市场经济体制下的房屋征收与补偿制度今年来，社会经济得到了快速发展，而旧的城市房屋拆迁管理条例虽经几次修改，但也已无法处理日渐复杂的房屋纠纷。2007年出台的中华人民共和国物权法，以及2007年修改的城市房地产管理法，都对国家因公共利益的需要而征收（用）公民的房屋作出了原则性的规定，但这依旧无法适应愈加复杂的房屋征用与补偿的社会矛盾。2011年1月21日，国有土地上房屋征收与补偿条例出台，该条例对赔偿主体，公共利益界定，赔偿程序等诸多问题做了明确规定，使得对被征收房屋的所有权人的合法权益有了更高层次的法律保护。（二）国有土地上房屋征收与补偿条例的新增亮点1.改“拆迁”为“征收”，最大化保证公民的合法利益国有土地上房屋征收与补偿条例将城市房屋拆迁管理条例中的“拆迁”改为“征收”，从字面上看，虽然只是一些简单的变动，实则不然。在“拆迁”中，被拆迁人要直接面对拆迁人，“拆迁”活动体现的是拆迁人于被拆迁人之间的法律活动及其权利义务关系；而在“征收”中，被征收人无需直接面对曾经“拆迁人”，在整个征收活动中，发生法律关系的当事人只有政府和业主，政府需直接向民众对其征收行为负责，凸显出立法者最大化维护被公民合法权益的立法意图。2.公共利益征收的范围得到了进一步确定，与商业开发征收彻底分开关于公共利益的界定，一直是学术界面临的一个难题。公共利益因其内容的抽象性，收益对象的公众性及难以确定性导致其无法被准确定义。国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称条例）第二条中规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”同时，第八条明确了“公共利益的需要”的内容，包括国防设施建设、市政公用设施、社会福利等基础设施建设，以及法律、行政法规规定的其他公共利益需要。自此，公共利益的范围得到了总体限制，与商业开发征收彻底分开，这意味着“官商合谋”，公共利益征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式的时代已经过去。3.明确了政府在房屋征收与补偿工作中的地位条例第四条中规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”这明确了政府及相关部门的职责划分，即征收与补偿的工作主体为市、县级人民政府，实施主体为房屋征收部门。由于各地方的实际情况不同，具体的房屋征收部门的机构可由当地政府根据需要自行设置，使征收补偿工作更加容易开展，被征收房屋所有权人的合法权益能够得到更好的保护。开发商无法成为公益性征收与补偿的实施主体，这也杜绝了官商交易，使征收与补偿工作更加公平，透明。4.政府具有公告并予以说明的义务条例第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”该条明确规定了政府及各相关部门在房屋征收与补偿工作中的职责，对各个部门的工作职权予以划分，政府征收国有土地时，首先要在征收时准备公告；其次，要公告听证会意见；最后，将最后的征收决定正式进行公告。这样，减少了有关部门在实际征收补偿工作中，因职权划分不明晰导致的互相推诿责任的情况发生，保障了征收与补偿工作的顺利进行。5.强调评估机构的中立性根据条例第十九条的规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”第二十条的规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”首先，新条例突出了市场调节资源配置的重要作用，并尊重了市场运行规律，没有盲目制定完全统一的补偿标准；其次，新条例强调评估机构的中立性，在一定程度上避免了房屋价值评估中的人为操作，充分尊重被征收房屋所有权人的意见，更好地保护了公民的权利；最后，新条例对房地产价格评估机构作出了具体要求，要求评估机构进行独立、客观、公正地进行房产评估工作，这也是条例的一大亮点。6.违法建筑不予补偿条例第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”此款规定将赔偿范围进一步确定，避免了某些违法建筑意图通过人为操作骗取补偿的行为，使补偿工作的范围得以缩小，节约了行政资源，也结束了一个争论补与不补的时代。7.明确了征收补偿的范围条例第十七条：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。由于旧城市房屋拆迁管理条例中关于补偿的部分比较零散，模糊，新条例中将其准确集中地划分。在房屋征收的实际工作中，虽各相关部门都以改善居民生活质量为目的，但因房屋被拆迁或征用导致居民生活质量下降的情况时有发生。而按照城市房屋拆迁管理条例，许多补偿细节比较零散，被征收房屋的所有权人得不到应得的补偿。新条例中增加此款规定，可见立法者力求在实际工作中保证房屋被征收群众的实际生活质量不降低的意愿。8.给予被征收人选择补偿方式的权利条例第二十一条中，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”被征收人可以根据自己的需要，在货币补偿或房屋产权调换这两种补偿方式中选择更适合于自己的，以便更好地补偿自己因房屋被征收所带来的损失。9.野蛮拆迁或将承担刑事责任根据条例中第三十二条：“采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”以及第三十一条：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”的规定，采取暴力，胁迫等方法进行拆迁或组织拆迁的行为，构成犯罪，依法追究刑事责任。在城市房屋拆迁管理条例中，并未对暴力拆迁进行有效规制，造成了大量恶性事件，因此，在条例中明确提出，以野蛮拆迁方式进行房屋征收工作，若构成犯罪，将被追求刑事责任。三、国有土地上房屋征收与补偿条例的缺陷（一）对于公共利益的界定，仍然不是十分完善虽然本次条例对于公共利益进行了总体限制，但依旧没有给出相对明确的界定范围，条例将大部分公共利益界定在由“政府组织实施的”各类公共事业的建设项目，也就是说，没有政府的“组织实施”，未必算得上“公共利益”。这样一来，致力于为公共事业做出贡献的非政府组织、非营利性的民间组织将无法为公益事业建设征收土地，而且，政府组织实施的非公益性建设项目也有借“公益事业建设”搭顺风车的机会，钻制度上的空子。（二）虽明确了野蛮拆迁或将承担刑事责任，却没能明确如何对该行为进行有效规制当前房屋征收活动中，存在的最大问题仍然是强拆行为。在实际的征收活动中，强迁行为仍然没有得到有效控制。只通过明确法律责任，而不是建立一些相应的监管手段，依然不能杜绝在房屋征收与补偿工作中的强迁现象。（三）回收国有土地使用权的程序上存在缺陷在回收国有土地使用权时，是在公告征收决定之时，与公告一同发布，进行说明，还是需要制作另外的法律文书，对回收国有土地使用权进行说明，条例中并没有明确指出。另外，在条例的补偿性条款中，并未找到当国有土地使用权被回收时，应该如何对被征收人进行补偿。（四）条例中的有些概念含糊不清条例中关于旧房的改造的条款中，规定因旧城的改造需要征收房屋时，需要征求“多数”被征收人的意见，以及在第十三条中，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告”，何为“多数”，何为“及时”都没有明确作出规定。（五）对现行评估办法有待改善房屋价格的补偿问题，是眼下房屋征收工作中的一个敏感问题，被征收人与征收主体间很难就房屋补偿的价格问题达成共识。依照现行的评估办法来看，如果被征收人对于评估的结果有异议，其有权向房地产价格评估机构申请复核评估。如果被征收人对复议结果仍有异议，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在这个过程中，没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估。按照这个评估过程来看，评估公司虽然是被征收人选定的，但对房屋的评估事项委托人和实际付款人都是拆迁人，因此评估公司按照拆迁人的意愿对房屋进行评估，评估价格远远低于被拆迁人的预期也就不足为奇了。被征收人如果对这样的评估公司做出的评估结果不满意，对评估机构不信任了，为什么不能另行委托他人进行评估？因此为公平起见，新条例应当进一步要求改进评估委托关系，明确评估事项的委托人是在征收人和被征收人共同委托，而评估费用应当由被征收人适当承担，这样能够使评估机构能够公平进行评估工作。四、完善建议（一）进一步完善对“公共利益”的界定范围虽然此次的条例中，明确规定了“公共利益的”范围，但是，由于存在兜底条款，使得某些不法者依然有机可乘。应该将“公共利益”严格界定在法律、行政法规的规制之内，防止相对权力层级较低的一些地方性法规对公共利益进行扩大化的解释。最大化地将公共利益与商业利益进行区分，保证在征收活动的过程中，所征收的对象，意图建设的是“公共事业”，是为“公共利益”谋福祉，而不是进行商业牟利。可以通过立法来对“公共利益”进行界定，各地区按照自己的经济发展实际水平和公共事业建设需要，在不违背条例的立法宗旨的前提下，设立相关配套法律，进一步完善对“公共利益”的范围界定。如一些地方政府为本地发展所做的建设规划，应当算作“公共利益”，即使政府将工程委托给某开发商，而该开发商在完工过程之后收取几年的“运行费”，按照该工程的最终用途，依旧应认定其为“公共利益”。（二）扩大补偿范围国有土地上房屋征收与补偿条例仍没有对一些被征收对象作出有效的规制，如收回国有土地使用权时如何对被征收人进行补偿，可以通过新增土地使用权补偿的方式，根据土地使用权的剩余年限，根据被征收土地的区位价格，以及土地的不同用途，对被征收人进行补偿。如通过产权置换或货币补偿等一些较为灵活的补偿方式，对被征收土地的剩余使用年限进行补偿。如果被征收土地上有被征收人投资建设或管理的附着物，该附着物也应该列入补偿范围之内。只有这样，才能体现征收活动的公平公正。对城市房屋中，对私有房产内的土地进行补偿。私有房产的所有人是对其房屋所占范围内土地支付了一定代价才拥有该土地的使用权的，而土地使用权是公民的个人财产权利，不能对其进行无偿征收或剥夺。因此，征收人应对私有房产内的土地进行补偿。而近几年来，由于存在各地区经济发展水平不同，而同一地区内，不同区位的价格也不同的现状，如果单纯使用产权置换或统一的货币补偿的方法，如将存在于良好区位，有着高昂地价的土地使用权置换到区位较差的地方去，或按照当地经济发展同一水平进行补偿，对于被征收人来说是很大的损失，因此，应根据实际情况，对被征收人进行合理补偿。（三）建立多样化的补偿方式对于被征收人来说，房屋被征收并非其唯一的损失，随之而来的，有可能是工作，学业以及生活上的诸多损失，因此，单纯以产权置换或货币补偿其损失远远不够。建立多样化的补偿方式显得尤为重要。首先，应建立多种补偿方法，在对被征收人进行货币补偿或产权置换的基础上，对没有工作的被征收人安排就业，安排其进行职业技术培训，提供其生产建设的基本设施等方法，保障被征收人的基本生活；其次，要确立被征收人的补偿方式选择权，保证被征收人能够按照自己的实际需要选择补偿方式，从而最大化地保证其合法权益；最后，设立激励机制并对该机制进行完善，通过设立奖金等激励措施，对能够积极配合征收工作，或没有具体补偿要求的被征收人，由征收人按照既定规定给予被征收人补偿的基础上，再按照设立的标准对其进行奖励。这样，通过物质上的刺激，将有利于征收工作的顺利进行。（四）进一步完善听证程序，保证程序公正公开，结果公正透明条例中没有就听证程序中，公众参与听证的具体形式以及参与听证人员表达意见的效力进行明确规定。而缺少了公正的程序，就没有实质上的公正结果。在房屋征收与补偿的工作中，如果没有严格的公正的程序对其进行规制，极易产生征收人滥用权力，侵害被征收人合法权益的情况。条例中第三条的规定，“结果公开”是不够全面的，房屋征收与补偿的整个过程，其中的征收依据、补偿方案等都应进行公开。只有这样，被征收人才能及时获悉政府的信息，从而尽最大可能保护自己的合法权益不受到侵害，最大化减免损失。若只规定结果公开，被征收人只能知悉最终的征收决定结果，而不知道为何自己的房屋被征收，无法及时表达自己的不同意见。主要参考文献1.刘雯，城市房屋拆迁补偿法律问题研究，东北财经大学，2007年11月。2.丁刚等，“我国城市化进程的历史回顾与动力机制分析”，开发研究，2008年5期。3.程成，“国有土地上房屋征收与补偿条例”的十个亮点，2011年1月25日，经济参考报。4.韩芳，柴军，柴梅，“关于国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）的新旧释异和实施影响分析”，2010年第6期，南方论刊。5.刘武俊，“解读<国有土地上房屋征收与补偿条例>”，政府法制2011年。 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