精品论打击恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作国际法.doc

论打击恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作-国际法打击恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作，是指国家之间打击恐怖主义犯罪过程中所进行的相互合作。恐怖主义犯罪与普通刑事犯罪相比，有着更为严重社会危害性。恐怖主义犯罪已经成为一种严重的国际犯罪。恐怖主义犯罪使用的手段包括绑架、劫持人质、暗杀、劫机、劫船、爆炸、军事行动等，而且，恐怖分子为了达到其目的而不择手段，越来越野蛮、凶残、灭绝人性。2001年美国"9.11"事件、2002年10月俄罗斯莫斯科轴承厂文化宫劫持人质事件以及2005年伦敦"7.7"爆炸案等就是典型例证。恐怖主义犯罪愈演愈烈，给世界人民带来巨大的灾难和无穷的痛苦，恐怖主义犯罪已构成了对世界各国和国际社会安全与发展的严重威胁。为了人类的和平、进步与发展，恐怖主义犯罪已被多个国际公约规定为国际犯罪，联合国也对打击恐怖主义犯罪问题极为关注。由于恐怖主义犯罪具有国际性的特征，所以，打击恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作尤显重要。本文拟就打击恐怖主义犯罪进行国际刑事司法合作的必要性、目前打击恐怖主义犯罪国际司法合作的途径以及加强打击恐怖主义犯罪国际合作的主要策略等问题进行探讨。 一、打击恐怖主义犯罪进行国际刑事司法合作的必要性 恐怖主义是一种多元社会现象，它包括政治、法律、历史、技术等多方面的因素，恐怖主义犯罪活动日益猖獗，严重危及到人类社会的生存与发展，加强国际合作以有效打击和防范恐怖主义犯罪，已经无法回避地摆在了国际社会面前。 在目前的国际环境下，任何国家的刑事司法机构都无权超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地进行追诉犯罪活动。这种国度的界限，使得一个国家仅仅依靠自己的力量都不能达到有效预防和打击跨国恐怖主义犯罪的目的，每个国家在行使自己的刑事管辖权时，不得不寻求其他有关国家的协作与配合。恐怖主义犯罪的国际性意味着犯罪的行为和结果发生在一个以上的国家，或者犯罪人与被害方不属于同一国家，或者犯罪地与犯罪人所在地不属于同一国度。因此，不论哪一个国家对之进行追诉，都需要取得其他有关国家的支持、帮助和协作，方能及时获取定罪和量刑所需的全部证据。了解案件的全部事实，有效地控制犯罪人，确保其能到庭受审，从而保障审判的顺利进行和判决的切实执行。离开了有关当事国的合作，任何一个国家的刑事司法系统都很难顺利地进行追诉国际犯罪的活动。因此，在国际社会为同国际犯罪作斗争而缔结的公约中，几乎都毫无例外地规定了各国在追诉国际犯罪时应当彼此合作，从而使国际刑事合作成为缔约国一项应尽的义务。1所以，加强打击恐怖主义犯罪活动的国际合作势在必行。 二、打击恐怖主义犯罪国际司法合作的途径 （一）国际刑警组织 国际刑警组织，即国际刑事警察组织，是各成员国政府间在侦查跨国性刑事案件、缉捕国际罪犯等刑事警察事务上进行合作的国际性组织。在开展国际刑事合作方面，国际刑事警察组织做了大量积极有益的工作，促进了各国之间在刑事问题上的合作，并在同国际犯罪及其他跨国性犯罪作斗争中发挥了重要的作用。 国际刑事警察组织起源于1914年在摩纳哥举行的国际刑事警察会议。英国、法国、比利时等14个国家的代表于1914年4月14日至18日在摩纳哥举行了第一次国际刑事警察会议，会议讨论了制定快速缉捕罪犯的制度、改进个人识别方法、设立国际刑事犯罪情报中心、统一引渡方法等问题，倡议创立一个以搜集情报和进行合作为宗旨的国际刑事警察机构。1923年9月3日至7日在维也纳举行的第二次国际刑事警察会议决定正式成立国际刑事警察委员会，并在维也纳设立了常设秘书处，负责日常工作。1946年6月6日至9日，比利时、法国、英国等17个国家的代表在布鲁塞尔召开的国际刑事警察委员会，会议决定把该组织的总部从维也纳迁往巴黎，同时制定了新的章程，选举了领导机构成员。1956年6月7日至13日，国际刑事警察委员会在维也纳举行第25届年会，决定将该组织正式更名为国际刑事警察组织。 国际刑事警察组织设有全体大会、执行委员会、秘书处、国家中心局和顾问等五个机构。全体大会由本组织各成员国委派的代表组成，是该组织的最高权力机构，决定组织的一切重大问题。其职权是履行章程规定的各项职责；为实现本组织的宗旨确定适当的原则和制定基本措施；审议和批准秘书长制定的下一年度总的活动计划；决定其他必要的规章制度，选举履行章程所提出的各项职权的人员；对本组织应该处理的事务作出决议和向会员国提出建议；决定本组织的财经政策：审查和批准拟与其他组织做出的协议。执行委员会的职责是监督大会决议的实施；筹备大会各次会议的议事日程，向大会提交工作计划或认为有用的方案，监督秘书长的行政工作，行使大会授予的一切权力。秘书处由秘书长和受委托办理本组织工作的技术人员和行政人员组成，是国际刑事警察组织负责管理和从事实际业务活动的常设单位。其职责是：实施全体大会和执委会的决议；担任与犯罪作斗争的国际中心；担任技术和情报中心；保证本组织进行有效的行政工作；与国家的或国际的有关当局保持联系；编印有用的出版物；组织和进行大会、执委会以及其他机构的会议秘书工作；草拟下一年度的工作计划；尽可能保持与本组织的主席进行经常的联系。国家中心局是由各成员国权威当局指定的办事机构，它既是国际刑事警察组织的法定机构，又是各成员国国内警察系统的一个机构。其职责是：在办理国际性犯罪案件中指挥协调本国的警察行动；负责与国际刑事警察组织总部和其他成员国的联系；接受总部或其他成员国的委托从事侦查破案工作。各成员国的国家中心局一般设在本国警察系统的最高当局。中国国家中心局设在中华人民共和国公安部。顾问一般是在某个方面具有国际声誉的人员，其职责是负责有关科学技术方面的咨询工作。 国际刑事警察组织不是一个超国家的权力机构，其活动必须遵循该组织的章程和各成员国法律，该组织只能根据各成员国的自愿委托（自愿承认其章程，接受其约束而产生的委托）和即时委托（出于办理某个具体案件的需要临时委托其协助侦查破案或从事其他司法协助），获得部分刑事管辖权。该组织所对付的犯罪范围很广，其中主要包括：各种形式的暴力犯罪、恐怖活动，如谋杀、绑架、火并、劫持人质等；各类跨国性经济犯罪，如诈骗、走私、经济和工业间谍、贿赂、贪污等；毒品犯罪；劫持航空器犯罪等。对包含上述内容的恐怖主义犯罪，通过迅速有效地搜集各种情报、研究各类犯罪的变化趋势，准确及时地向有关成员国发出预防性通报；通过协调手段在世界范围内通缉、搜捕刑事犯罪分子；在需要引渡罪犯的时候，积极充当居间人，促成引渡工作的顺利进行。从而在打击恐怖主义犯罪、维护国际社会的安宁、促进各国刑事警察之间的合作中发挥了重要的作用，被国际社会普遍视为国际刑事犯罪情报咨询与服务中心，对各成员国来说，它也是刑事犯罪情报传递与交流、刑事警察业务合作与司法协助的服务中心。1984年9月5日我国加入了国际刑警组织，在侦查、通缉、逮捕罪犯的实践中，与其他国家进行着卓有成效地合作。 鉴于国际刑警组织材料的高度保密保证了提供信息的准确性，国际刑警组织在国际社会打击恐怖主义的斗争中也占有特殊的地位。各国反恐机构可以借助该组织进行合作，解决一系列复杂而紧迫的问题。 （二）引渡 引渡是当前是国际刑事司法协助的主要形式之一，是指一国把当时在其境内，并被另一国指控为犯罪进行追捕、通缉或判刑的人，应有关国家的请求，根据引渡条约的规定或以互相引渡为条件，按照引渡原则，通过外交途径，移交给对罪犯有管辖权的请求国以便进行审判或处罚的国际司法协助行为。各国在打击国际恐怖主义犯罪时，不可避免在要同其他国家和地区进行多方面的司法合作，其中，必然会涉及到对罪犯的引渡问题。 引渡既具有政治性，又具有法律性；既是国际法的一部份，同时又是国内法的一部份；引渡既含实体法，又涉及程序法。 1.请求引渡的主体 根据国际法，引渡是一种国家主权行为，引渡的主体即请求引渡者和被引渡者只能是主权国家，任何个人、公司和国内地方当局都无权直接援引两国之间的引渡条约，向另一国提出引渡要求或批准外国的引渡请求而成为引渡的主体。 究竟什么样的国家有权对罪犯提出引渡呢？在国际实践中，如果一个主权国家要成为某一引渡案件的主体，它必须对该案具有管辖权，也就是说，请求引渡的主体必须是对案件有管辖权的、提出了引渡请求的国家，这类国家大致可分为下列三种情况： （1）犯罪行为发生地国 犯罪行为发生地国，即犯罪全部或部分发生在其领土内的缔约当事国。根据属地管辖权原则，一国对其所属领域内的人或物或发生的事件，除国际法另有规定外，可以按照本国法律和政策独立处置。这是国际法中产生最早、最普遍的基本管辖形式，这种管辖权是以一国实际控制的领域，包括领土、领空和领海为其实施的范围。不管罪犯是否为本国人，只要犯罪行为发生在本国领域内，就有权对罪犯实行管辖，因此，对逃犯也就有权请求引渡。 （2）犯罪结果发生地国 随着国际经济贸易的发展和交通工具的不断完善，犯罪常带有跨国的性质，恐怖犯罪行为发生地与犯罪结果发生地往往不在同一国境内。例如劫机罪等，根据国家属地优越权的延伸原则，虽然罪犯不是本国人，并且犯罪行为发生地也不在本国，但犯罪行为的效果及于该国，作为受害国就具有管辖权，并有向犯罪者所在地国请求引渡的权利。英美法等国家将这种犯罪发生地的管辖称为"客体领土管辖权"。 （3）罪犯国籍所属国 罪犯国籍所属国的管辖权是基于国际上的"国籍管辖原则"，也称"主动人格管辖原则"或"属人管辖原则。"根据国家属人优越权，国家不但对本国人在国内的犯罪具有管辖权，而且对本国人在国外的犯罪行为也有管辖权。这类管辖权强调的是一国国民通过国籍与其母国联系，即一国对其国民，无论其在何处，都对其主张法律的保护与管辖。主张国籍管辖权的国家一般主张本国国民不引渡原则，也比较容易接受"或引渡或起诉"原则。 以上三类国家都有权提出引渡要求，但是如果这三类国家同时都对同一罪犯提出引渡时，被请求国有权决定把罪犯引渡给何国。有些国际公约也对此作了具体的规定，如1933年泛美引渡公约第7条规定："如果有几个国家同时要求同一罪犯引渡时，犯罪发生地国有优先权；如果这个人犯了几项罪行而被请求引渡时，则按被请求国法律，罪行最严重的犯罪发生地国有优先权。"这种情况还可以按下列原则处理：（1）根据国家的属地优越权，有几个国家为同一罪行请求引渡时，犯罪行为发生国有优先权；（2）如果该罪犯犯有几项罪行而被请求引渡时，罪行最重的犯罪行为发生地国有优先权；（3）如果各该罪行被请求国视为同样严重时，依提出请求的先后次序而定；（4）请求国与被请求国订有引渡条约时有优先权；无引渡条约时，被请求国有自由裁量权。 2.引渡的对象 引渡的对象是那些被某国指控犯有恐怖犯罪或判刑的人，可以是请求引渡国的国民，也可以是被请求引渡国的国民，还可以是第三国国民。当引渡的对象是请求引渡国的国民时，在实践中一般不会发生分歧，但如果引渡的对象是被请求国的国民时，就有不同的处理，许多国际条约都规定，引渡罪犯原则只限于外国人，本国公民不予引渡，只有英美等少数国家才不拒绝引渡本国公民，但这些国家与外国订立有关引渡条例时有时也包含了本国公民不引渡的条款。如果引渡的对象是第三国公民时，请求引渡的国家没有义务通知有关第三国，因为根据属地优越权，任何国家都有权审判和惩罚在其境内的犯罪者，不管该罪犯是哪一国公民。然而，在国际实践中，当被请求国遇到引渡事件的犯罪者属于第三国公民时，一般会把引渡事件通知犯罪者的国籍国，这主要是因为各国都有保护其在外侨民的权利，但这种通知犯罪者国籍并不是被请求引渡国的义务。 3.引渡的原则 引渡是一种国际法律制度，它理所应当遵循国际法的基本原则，如联合国宪章中规定的七项基本原则，和平共处五项原则等。除此之外，它还具有一些特殊原则。所谓引渡原则，是指那些从国际法基本原则中派生、引伸出来的，被各国公认的，具有法律效力的，构成引渡制度的基础和核心的原则。这些原则有： （1）缔约原则或自愿对等原则 缔约原则是指国家根据自己参加的有关引渡的国际公约、多边条约或双边条约来履行自己的引渡义务。如果请求引渡国和被请求国之间有引渡的缔约关系，则被请求国就要根据事先签订的公约、条约来确定自己是否引渡以及怎样引渡，认真履行自己的条约义务；如果请求国与被请求国之间被有引渡的缔约关系，则被请求国就无引渡罪犯的义务。 自愿对等原则是由国家主权原则引伸出来的。如果两国之间无引渡条约，也没有共同参加多边引渡条约或有关引渡的国际公约，一国不能强迫另一国对该罪犯实行引渡。在这种情况下，如果引渡具体罪犯又是非常必要的，则只能根据国际习惯和国际礼让，在自愿互惠的基础上，按照各自国内法的规定，对等地相互引渡逃亡罪犯。 （2）双重犯罪原则 按照一般的国际实践，构成引渡的理由是：请求引渡国和被请求引渡国双方的法律都认为某种行为是犯罪行为，或者是引渡条约上所指定的罪行；而且，这种犯罪所受到的惩罚必须是应该判处若干年徒刑以上的刑罚，这样，才可以引渡。如果是轻微的违法行为如违警行为，一般不在构成请求引渡理由的犯罪之列，这就是双重犯罪原则，它不仅是引渡的一个重要原则，也是国际刑事司法协助的一项重要原则。 （3）"特定罪名原则" "特定罪名原则"又被称为"专一原则"。为了防止请求引渡国以引渡为借口迫害被请求引渡国应该给予保护的人，该原则要求请求国只能就请求引渡时所指控的罪名对罪犯予以审判和处理，不得审理、处罚不同于引渡罪名的任何其他罪行。同时，请求国没有单方面决定将被引渡人转移给第三国家的权利。 （4）本国公民不引渡原则 在国际实践中，经常出现这样一个问题：被请求引渡国是否应把请求国犯罪的本国国民引渡给请求国进行审判。大多数国家采取不引渡本国公民的原则，拒绝引渡自己的国民，而倾向于按照本国法律对罪犯在国外的罪行进行审判的惩处。只有英美等极少数国家同意作例外处理可以引渡。有些国家的法律和有关引渡的双边或多边协定明文规定了本国公民不得引渡。如1953年匈保间司法协助条约第57条规定：被请求引渡的人如系被请求缔约国的公民不予引渡；1931年南斯拉夫宪法第20条规定，本国公民不得引渡；欧洲引渡公约第6条"国民的引渡"第1款（甲）项规定："缔约国应有权拒绝引渡本国国民"；比利时、法国、瑞士在引渡条例中对此项原则都作了明文规定。英、美两国视刑事管辖权主要是地域性，原则上愿意交出本国国民，但实际上，这两国与别国签订的条约在这方面有各种限制性规定，这无疑是因为要采取与其政策相一致的对等做法比较困难。 （5）或引渡或起诉原则 1625年，被称为"国际法之父"雨果·格劳秀斯（Hugo Grotius，1583-1645）从人类社会普遍存在的立场出发，认为违反自然法的犯罪是对全人类的侵害，各国对镇压这类犯罪具有普遍义务，为了履行这一义务，格劳秀斯在其战争与和平这一国际法巨著中，提出了"或引渡，或处罚（aut dedere aut punire）"原则。3由于对行使刑事管辖权所根据的法律原则不同，一些国家同意向外国引渡本国公民，一些国家则不同意向外国引渡本国公民。如果这两类国家之间遇有逃亡的罪犯问题，就可能给犯罪分子留有逃避惩罚的漏洞。为了堵塞这个漏洞，英国和瑞士于1880年签订了新的引渡条约规定了"不引渡就起诉"原则，这是世界上第一个规定该原则的双边条约。1929年的防止伪造货币公约是第一个规定了"或者引渡或者起诉"原则的多边条约。从此以后，为使在逃罪犯难逃法网，国际法适用了"或惩处或引渡"这句格言。就是说，罪犯避难国必须惩处该罪犯，或将他遣送给能够并愿意惩办他的国家。该原则是国际刑事合作的一项重要的国际诉讼法制度，也是当今条件下，对国际恐怖主义犯罪分子进行审判和制裁的行之有效的方法。这一原则是普通管辖权的具体表现。 （6）一案不再理原则 从国际实践上看，"一案不再理原则"现已成为国家与国家之间在进行引渡的过程中所必须遵循的一个重要原则。该原则是指对判决已经发生法律效力的案件，除法律另有规定外，不得再行起诉或受理起诉。按照国际实践和国际刑法的规定，被请求国可以以"一案不再理原则"为由拒绝将罪犯引渡给请求国，该原则已成为国际司法协助中各国共同遵守的原则。例如欧洲引渡公约第9条"一案不再判"中规定："被请求国主管当局已宣布了对某人所犯的一项或几项罪的最终判决，凡以该罪名请求引渡者，不应予以引渡。凡被请求国主管当局已决定对同一项或几项罪不予起诉或中止诉讼者，得拒绝予以引渡。" （7）死刑犯不引渡原则 以前的国际实践对可处死刑罪犯都是予以引渡的，4第二次世界大战以后，由于废除死刑运动的影响，以及从人道主义的角度考虑，在一些多边和双边的引渡条约中规定，对根据请求国的法律可处死刑的罪犯，可以拒绝引渡。如1957年的欧洲引渡公约第11条规定：如果要求引渡的罪行，根据请求国的法律可处死刑，而被请求国的法律对这种罪行则没有处死刑的规定，或者通常不执行死刑者，引渡可以被拒绝，除非请求国作出能为被请求国满意的保证：死刑将不执行。1960年英国和以色列之间引渡条约第3条、1971年南斯拉夫和比利时之间关于引渡和刑事案件中给予司法协助的专约第8条、1972年英国和美国之间引渡条约第4条等都有类似的规定。但这些条约都没有对不予引渡的罪犯如何处理作出规定，这是一个缺陷。从各国刑法的规定来看，可处死刑的罪犯所犯的罪行都是重罪，如果对重罪不加以惩罚，任凭罪犯逍遥法外，将不利于制止刑事犯罪活动。因此，我们认为，关于死刑犯不引渡原则应该增加以下的规定：对不予引渡的、在请求国可能判处死刑的罪犯应该根据被请求国的法律进行起诉或惩罚，同时，被请求国应该将审判的结果通知请求国。 （8）政治犯不引渡原则 十八世纪末期，法国资产阶级革命以后，政治犯不引渡原则逐步成为一项国际上普遍承认的原则。现在，大多数国家的国内法和国家间的引渡条约，几乎无一例外地都有关于政治犯不引渡原则的规定或类似的规定。但由于"政治犯罪"的概念模糊不清，很多犯罪分子利用各国的政治观点不同，在实施犯罪后逃往他国，给自己的犯罪行为披上"政治犯罪"的外衣，寻求庇护，这使得许多犯罪分子得不到应有的惩罚。为了有效惩治严重危害国际和平与安全的包括恐怖主义犯罪在内的国际犯罪，国际上出现了"政治犯罪例外" 的排除，即将某些罪行排除在政治犯不引渡之外，并将其规定为可引渡的罪行。 首先是"行刺条款"的规定。1856年一个叫塞勒斯坦·雅坎的人，在比利时准备炸毁拿破仑三世的列车未遂。他逃到外国，比利时曾设法引渡该罪犯，但没有成功。于是这一年比利时就在其引渡法中加入了一个"行刺条款"，即规定杀害外国元首及家庭成员，无论既遂或未遂，都不得视为政治罪行。这个条款后来逐渐为许多国家所接受。5到1935年，在欧、美、亚洲的近50个双边引渡条约中都规定了这一条款。1933年美洲国家间引渡条约和1957年欧洲引渡公约都对这一条款作了明确规定。1973年月12月联合国大会通过的关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约进一步确认了"行刺条款"的内容，并将其保护的范围扩大到不仅在外国的国家元首，而且还包括在外国境内的政府首脑、外交部长、外交代表以及他们的随行家属。1983年8月至9月在英国举行的国际法学会第61届年会通过的一项关于引渡的新问题的决议，也主张"传统的行刺条款应予保留，而且它的适用应推广到国家代表，特别是外交使团人员，并推广到派往国际组织的代表以及国际组织官员。"6"行刺条款"的确有力地打击了这一类犯罪，从某种意义上说完善了"政治犯不引渡原则"的内容。 其次是把国际犯罪行为排除在政治犯罪范围之外。这是国际法发展的一个新趋势，是从否定战争罪犯为政治犯开始的。第一次世界大战后对德皇威廉二世进行审判的构想，以及第二次世界大战后纽伦堡和东京国际军事法庭审判的实践，都从理论上和实践上确定了犯有危害和平罪、战争罪、和反人类罪的战争罪犯，应当受到惩罚而不能被视为政治犯。1977年1月关于制止恐怖主义的欧洲公约第1条规定：在各缔约国之间进行引渡，不得将下列任何罪行视为政治罪行或与政治罪行有关的罪行以及出于政治动机的罪行： （a）规定在1970年于海牙签订的关于制止非法劫持航空器的公约的范围内的罪行； （b）规定在1971年于蒙特利尔签订的关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的范围内的罪行； （c）关于危害应受国际保护人员包括外交代表的生命、身体或自由的严重罪行； （d）关于绑架、劫持人质或严重非法拘禁的罪行； （e）关于使用炸弹、火箭、自动枪或邮包炸弹等的罪行，如果其使用危及他人的生命； （f）上述任何罪行的未遂罪或任何罪行的既遂或未遂犯的从犯。 可见，只要是属于恐怖主义犯罪，不论其包含有多少政治因素，都应属于"政治犯例外"的范畴，应将其排除在"政治犯罪"之外，并予以严惩。 4.引渡的程序 国家之间的引渡必须按一定的程序进行，引渡程序是保证引渡制度在具体案件中得以贯彻执行的重要环节，实行引渡一般都通过外交途径去办理。引渡的程序一般包括临时逮捕、提出引渡请求、审查和批准、当事人提出申请、对引渡决定合法性的审查、移交、过境和费用等。 （1）临时逮捕 引渡中的临时逮捕是一种诉讼强制措施。从时间顺序上，临时逮捕看是引渡程序的第一步，且在引渡实践中被广泛采用，但它并不是引渡的必经程序，主要由犯罪的性质来决定。临时逮捕是对逃亡犯罪人的人身在最初阶段进行拘束，在实务中具有重要的意义。因为，在交通工具高度发达的今天，经常发生逃亡犯罪人在短时间内从其所在国(A国)转移到另一个国家(B国)的事情。尤其在欧洲，跨国转移非常自由方便。这样，即使是依据国际刑警组织发出的国际通缉令，A国发现了逃亡犯罪人的所在，但在等待请求国进行正规程序的过程中，逃亡犯罪人有可能转移到B国，甚至C国，从而销声匿迹。在紧急情况下，被请求国当局不必等待请求国为了引渡犯罪人发出的正式引渡请求，而拘禁逃亡犯罪人人身的"临时逮捕"制度，具有重要的意义。实务中，几乎所有引渡程序都是在紧急情况下开始的。例如，瑞士于1988年受理了158件正式引渡请求（过境运送请求52件除外），其中没有进行临时逮捕请求的只有7件。瑞士于1988年受理了临时逮捕请求约2200件，其中符合欧洲引渡条约、与其他国家的两国间条约或瑞士协助法规定要件的只有860件。7然而，这样的临时逮捕请求经常是通过国际刑警组织的途径，以红色通缉令的方法转达的。决定临时逮捕的机关可能并不掌握足够的犯罪嫌疑或一定的犯罪证据，有时他们只是根据请求国宣称掌握了犯罪证据，或根据自己怀疑某人可能是外国逃犯而决定临时逮捕，其主要目的是为了防止被告人躲避审判或干扰诉讼的正常进行。 根据一些国家的引渡法和有关国际公约的规定，决定采取临时逮捕措施可以是应请求国提出临时逮捕的请求，如联邦德国1982年国际刑事司法协助法第16条规定："当请求国主管当局提出这种请求时，可以先行对可能被引渡者实行临时逮捕"；也可以是协助国认为有临时逮捕的必要，如意大利刑事诉讼法典第663条第2款规定："当公共安全局获知存在外国司法当局的逮捕令或其它同等文件，并怀疑某人有逃跑嫌疑时，可以实行逮捕"，联邦德国国际刑事司法协助法第16条第（2）项规定：当根据一定的事实，外国人的确具有实施了可引渡之罪的嫌疑时，可以予以临时逮捕；在某些特殊情况下，被请求国也可视情况采取临时逮捕的措施，如根据东京公约第9条、第11条、第13条等的规定，对飞机降落后由机长移交的在飞机上犯罪尤其是犯劫机罪的外国人，可以予以临时逮捕。 在对外国人采取了临时逮捕措施之后，协助国只对逮捕者实行简单的羁押看管，等待引渡请求的正式提出，一些国家的引渡法和国际引渡条约一般都对临时逮捕的期限做出明确的规定，如果在规定的期限内协助国未接到正式的引渡请求，它就应当释放被临时逮捕的外国人，不同国家和公约对临时逮捕期限的规定各有不同，如：比利时1874年引渡法规定对于欧洲国家为3个星期，对于欧洲以外的国家为3个月；丹麦1967年引渡法规定对于所有国家均为80天，在特殊情况下，该期限可由法官延长；日本1953年引渡法规定对所有国家均为2个月，或根据国际条约规定在更短期限内；欧洲引渡公约规定对所有缔约国均为18天，在延长的情况下不超过40天。 临时逮捕与逮捕的主要区别在于前者发生在引渡的请求正式提出之前，后者发生在引渡请求正式提出之后，在请求国提出正式的引渡请求之后，被请求国的主管当局可以根据情况决定对被请求引渡者实行逮捕，如果被请求引渡者已被临时逮捕，逮捕令即取代临时逮捕令，如果被请求引渡者曾因临时逮捕期满而被释放，被请求国主管当局仍可对其实行逮捕。 中国与外国签订的引渡条约规定，对于收到引渡请求前的羁押可采取如下方式：（1）在紧急情况下，缔约一方可请求缔约另一方在收到正式的引渡请求前羁押被请求引渡人。此种请求可通过外交途径或国际刑事警察组织以书面形式提出，也可以通过缔约双方同意的其他途径以任何通讯手段提出。（2）如请求方知道被引渡人的住所地、居住地，申请书中应予以注明。申请书还应包括案情简介、逮捕证或已发生法律效力的判决书或裁定书等材料，并注明引渡请求随即发出。（3）被请求方应将对该项请求的审查结果及时通知请求方。（4）在羁押被请求引渡人之后的一定期限内，8如果被请求方主管机关未收到正式引渡请求及所需文件，临时羁押应予终止。如果请求方得知有任何应该拒绝引渡或可以拒绝引渡的理由，或者请求方撤回其引渡请求，可以在上述羁押期限届满前有条件释放该人；9如在上述期限届满前，请求方说明理由并提出申请，则这一期限可以适当延长10。如果请求方后来提交了引渡请求及所需文件，这里的释放不应妨碍对被请求引渡人的引渡。11 （2）提出引渡请求 从理论上讲，引渡请求的提交途径及其内容只能依据引渡条约或被请求国的国内立法而定。由于各国的立法和所签订的条约有所不同，引渡请求提交的途径也不相同。绝大多数引渡条约规定，外交途径是主要的请求途径。此外还可以通过领事途径、第三国途径、司法部直接通信途径、司法机关直接联系途径等。有些国家的引渡法规和某些国际条约规定，如果请求国第一次提出的引渡请求被拒绝，它就不得就同一案件提出第二次请求，如泛美引渡公约第12条规定："一旦拒绝引渡某人，不得再对同一被指控行为提出引渡请求"。可见，正确、及时和有效地提出引渡请求，全面、完备地提供有关证明文件，是确保引渡顺利进行的重要条件。 提交引渡请求的途径 a外交途径 外交途径是提交引渡请求的主要途径，具体步骤一般为：（1）对被请求引渡者进行诉讼活动的司法机关向本国政府的司法行政机关­-司法部呈报引渡请求；（2）司法部经审查同意后将引渡请求提交本国外交部，请外交部向外国提出引渡请求；（3）外交部向驻被请求国的大使馆、公使馆或其他外交代表机构发出指示；（4）请求国驻被请求国的外交代表机构向驻在国外交部传递引渡请求；（5）被请求国外交部将引渡请求转交给本国司法部；（6）被请求国司法部将该请求通知被请求引渡者所在地的主管司法当局，责成它开展诉讼活动，并向他发出有关指示。12 b领事途径 在一些国家，外国的引渡请求可以不向中央政府提出，而直接由请求国驻当地领事向具体负责实施司法协助的地方当局提出。如美洲引渡公约第10条规定：请求引渡应由请求国的外交代表提出；若无外交代表，则由领事馆官员进行。 c第三国途径 当两国之间无外交关系而引渡又非常必要时，就可以通过委托第三国驻被请求国的外交代表机关提交引渡请求。如美洲引渡公约第10条还规定：在不能采用外交途径和领事途径的情况下，引渡请求可以委托保护和代表请求国利益的第三国外交代表进行。 d中央机关途径 中央机关途径是由各国立法或由条约指定的中央机关互相传递引渡请求。这种途径并不否认外交途径的合法性。在实践中，对这种中央机关的指定并不完全一致，一部分国家指定司法部作为处理本国司法当局与外国司法当局之间关系的政府机关，司法部长可以作为一国政府的代表以直接通信的形式提出或接收有关国际司法协助的请求。在这种直接通信的情况下，司法部长代表请求国政府在引渡请求上签名；被请求国也以本国司法部长的名义向审查引渡案件的本国司法机关发布指示，并答复引渡请求。以这种方式提出引渡请求省略了繁锁的外交渠道，有助于提高办理引渡案件的工作效率。如美洲引渡公约第10条在规定上述内容的基础上还规定："请求亦可依有关政府同意的程序由一政府向另一政府直接提出"。荷兰1967年引渡法第18条第2款规定：在有关条约允许的情况下，引渡请求可以"通过直接邮寄的方式向司法部长提出。"比利时、荷兰、卢森堡于1962年签订的引渡和刑事司法协助条约第11条规定，引渡请求不经过外交渠道传递，而采取各国司法部长直接通信的方式传递。此外，法国和非洲的喀麦隆等国签订的双边引渡条约都规定由检察官或司法部长之间直接传递引渡请求。13 上述四种途径中的任何一种都不是某个国家所采取的唯一形式。其中，外交途径是主要途径，其余三种途径是必不可少的补充，它们都必须需采用书面的形式（提交书面请求书）进行，各国可以根据具体情况在国内或国际条约中允许不同的方式并存，并因地制宜地加以运用。 中华人民共和国引渡法第10条规定："请求国的引渡请求应当向中华人民共和国外交部提出。"第11条规定："请求国请求引渡应当出具请求书，请求书应当载明：（一）请求机关的名称；（二）被请求引渡人的姓名、性别、年龄、国籍、身份证件的种类及号码、职业、外表特征、住所地和居住地以及其他有助于辨别其身份和查找该人的情况；（三）犯罪事实，包括犯罪的时间、地点、行为、结果等；（四）对犯罪的定罪量刑以及追诉时效方面的法律规定。" 支持引渡请求的文件 请求国在提出引渡请求时，为了有利于被请求国当局进行审查，还应当提供支持引渡请求的证明文件。欧洲大陆法系国家以及大部分拉丁美洲国家审查引渡请求时所注重的是引渡请求是否具有形式上的合法性，即被请求引渡者是否属于在请求国受到刑事追诉或者已经判处刑罚的人；被指控的行为是否属于可引渡之罪；是否存在妨碍接受引渡请求的法定因素和条件等。它们一般只要求提供的材料能够反映出被请求引渡者有"足够的犯罪嫌疑"，而不要求请求国提供足以证明被请求引渡者犯有被指控之罪的充分证据。有些引渡条约如欧洲引渡条约并没有将证据的充分性作为引渡要件。在有些国家的引渡法之中，对于成为引渡原因的事实，不要求其证明，只要提出逮捕证（或拘留证）就认定为充分。如法国1927年引渡法第9条规定：请求国的引渡请求应当伴有刑事判决书、正式决定将被告人或被指控者提交刑事司法机关审判的诉讼文书或者由司法机关发出的逮捕令和类似的诉讼文书，这些文书应当准确注明它们所针对的犯罪行为和犯罪时间。丹麦1967年引渡法第11条规定："引渡请求应当说明犯罪的时间和地点，它的性质以及适用的法律条文。"这些规定力求使引渡程序简易化、迅速化，从这个角度来说是可取的，但从被引渡对象的人权保障来看，则有必要将证据的充分性作为引渡的一个要件。而英美法系的大部分国家对于支持引渡请求的文件更重视的不是逮捕令、判决书之类的司法诉讼文书，而是有关犯罪行为的证据材料，它们注重对被指控事实的审查。例如美日引渡条约第3条规定："只有有充足证据表明：根据被请求方法律有理由怀疑引渡对象已实施据以请求引渡的犯罪，或者引渡对象为请求方法院已判罪之人员时，才提供引渡。"这就是说，对于未决者来说，有充分证据证明其实施了与引渡请求有关的犯罪；对于已决者来说，有充分证据证明已受到请求国法院有罪判决时，才予以引渡。这是关于证据的充分性的严格规定。14在英美法系的一些国家里，对引渡案件的审查是相当严格的，就象是在对本国的犯罪案件进行审理一样，全然不受请求国司法当局意见和结论的影响。如爱尔兰1765年引渡法第22条规定："当有关条约规定应提供关于被请求引渡者犯罪情况的证据时，如果未提供足够的证据满足这一要求，将不允许引渡。"美国司法当局对请求国提供的支持引渡请求的文件要求得更加严格，所有向美国当局提出的引渡请求，均应当伴随下列文件：（1）有助于确认逃犯身份的文件，陈述或情报，包括对其体质特征的描述、照片或指纹；（2）有助于确定逃犯躲避地的文件和情报；（3）关于案件事实的扼要叙述；（4）规定有关犯罪和处刑的标准的法律条文；（5）规定犯罪的追诉时效和刑罚时效的法律条款，如果发生过时效中断，需加以注明。在诉讼引渡（即在侦查、预审或审判阶段的引渡）中，请求国还应提供下列文件：（1）逮捕令原本；（2）介绍案件事实和证据的"案情摘要"或陈述。在执行引渡（指被请求引渡者已被判处刑罚或正在服刑时逃跑到外国而提出引渡请求）的情况下，还应提供下列材料：（1）判决书；（2）如果刑罚已被确定，说明被判刑者还需要服多长时间的刑。15 总之，对于支持引渡请求的文件，各国的要求不一样，大陆法系的大部分国家比较重视对引渡请求的形式合法性审查，所以它们所要求的证明文件就以有关诉讼文书和法律文本为主；而英美法系的大部分国家则更注重对被指控事实的审查，所以它们所要求的证明文件就以有关的证据材料为主。 在我国，中华人民共和国引渡法第12条规定："请求国请求引渡，应当在出具请求书的同时，提供以下材料：（一）为了提起刑事诉讼而请求引渡的，应当附有逮捕证或者其他具有同等效力的文件的副本；为了执行刑罚而请求引渡的，应当附有发生法律效力的判决书或者裁定书的副本，对于已经执行部分刑罚的，还应当附有已经执行刑期的证明；（二）必要的犯罪证据或者证据材料。请求国掌握被请求引渡人照片、指纹以及其他可供确认被请求引渡人的材料的，应当提供。" 中国与外国签订的引渡条约要求，提出引渡请求时，须一并提供的下列文件：（1）请求机关名称；（2）被请求引渡人的姓名、性别、年龄、国籍、住所地或居住地的材料和其他关于其身份的情况，如有可能，提供其外貌特征、照片和指纹；（3）犯罪行为和后果，包括物质损失的情况；（4）有关追诉时效或者执行刑罚时限的法律规定；（5）认定该行为构成犯罪的法律规定，并指出依据该法所应给予的处罚方式。另外，如果是旨在提起刑事诉讼的引渡请求，还应附有请求方主管机关签发的逮捕证的副本；如果是旨在执行刑罚的引渡请求，除前述规定者外，还应附有已发生法律效力的判决书或裁定书的副本和有关已服刑时间的证明；如被请求方认为根据本条约的规定，引渡请求所附材料不够充分，可以要求请求方在接到要求提供补充材料通知后两个月内提交补充材料，如经事先说明有正当理由，这一期限可以延长15天，如果请求方未在上述期限内提交补充材料，应被视为放弃请求，已被羁押人应予释放。但这种情况不妨碍请求方对该人就同一犯罪再次提出引渡请求。16 （3）审查和处置 审查程序 在请求国提出正式的引渡请求之后，就开始了引渡的审查程序。关于引渡请求的审查，国际法律规范一般仅规定由被请求国进行，但具体由被请求国哪个机构来审核则完全属于被请求国国内法确定的范围，从各国实践来看，主要做法有三种： a单一行政审查制。即完全采用由行政机构全权审核和批准引渡请求的方式。这种审查方式在引渡开始之初被大量采用，现已基本不用。 b单一司法审查制。即只由司法机关对引渡请求进行审批。目前只有日本等少数国家规定由法院全权审查引渡要求。 c双重审查制（又称"综合制"）。即由司法机关和政府主管行政机关共同审查并决定是否应当接受外国引渡请求问题。目前，大多数国家普遍对引渡请求实行"双重审查制"，具体包括如下内容：（1）对引渡请求的司法审查。对引渡请求的司法审查是"双重审查制"的基本环节，它有助于保障被请求国依照本国的法律来分析、判断和评价引渡案件所涉及的各种实体问题和程序问题，并保障给予当事人相应的诉讼权利以维护其正当权益，其目的在于审查被请求引渡者是否应当被交付审判。大陆法系国家的司法机关在审查引渡请求时，一般需要查明下列问题：请求国是否提供了充分的材料以说明被告人有"足够的犯罪嫌疑"；被请求引渡者是否属于本国公民（大陆法系国家一般拒绝引渡本国公民）；被指控之罪是否属于政治犯罪或与政治犯罪有关的犯罪；被指控的行为是否根据请求国和被请求国的法律均构成犯罪，且属于可引渡之罪的范围；根据请求国和被请求国的法律，对被指控的行为是否还应当开展追诉或执行刑罚，或者是否存在使刑罚消灭