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食品安全法律制度探析 摘要：食品安全法为作为弱势群体的消费者提供了救济途径和方法，也提供了更为完善的食品安全保障。但我国食品安全方面的法律制度相较于发达国家及国际组织还不完善。因此，我们可以借鉴其在食品安全法律监管方面形成的先进管理模式和丰富经验，从法律的层面来完善我国的食品安全保障体系。本文通过阐述我国现有食品安全法律法规体系现状，同时综合国外健全的食品安全法律体系、良好的食品安全管理体制、完善的食品安全监管制度等先进经验，对建立我国食品安全法律法规体系提出完善建议。 关键词：食品安全法；食品安全监管体系；完善措施 1我国食品安全法的制度分析1.1我国食品安全法的特点1.1.1明确了食品安全监管体制食品安全法最突出的特点是以法的形式确立了新的监管体制。国务院设立食品安全委员会作为高层次的协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导；职能部门各负其责：卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定，组织查处食品安全重大事故；农业部门负责食用农产品的监管；质监、工商、食品药品监督部门分别负责食品生产、流通、餐饮服务的监管。法律还要求部门应加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。此外，食品安全法还加强了地方政府的监管职责：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。食品安全法旨在建立分段监管为主、品种监管为辅的模式，以期实现从农田到餐桌的全过程监管，使食品安全真正实现无缝对接监管，确保群众放心饮食。 1.1.2统一了食品安全国家标准法律规定了应对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一为食品安全国家标准。统一了食品安全国家标准，非常有利于食品安全的管理。 1.1.3取消“免检制度”不留监管空白实行免检制度是监管部门主动放弃监管职责，给食品安全埋下了隐患，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”暴露了这一制度的弊端。为保障食品安全，食品安全法明确规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。食品安全法还规定：县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。 1.1.4确立了惩罚性赔偿制度为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康，食品安全法用多个条款详细规定了相关的刑事、行政和民事责任。在民事责任方面，食品安全法突破目前我国民事损害赔偿的理念，确立了惩罚性赔偿制度。生产不符合食品安全标准的食品，或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。惩罚性赔偿制度的确立，有利于提高消费者维护自身权益的积极性，加大食品生产经营者的违法成本3。 1.1.5建立风险监测评估制度，防范潜在风险食品安全法规定，国家建立食品安全风险监测和评估制度。这体现了食品安全监管的“预防在先”理念。法律规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估4。 1.1.6“问题食品”实行召回制度食品安全法从生产和经营两个方面确立了不安全食品的召回制度。 法律规定，国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。法律还规定，食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。实行食品召回制度，不仅要靠企业自觉，还要强调政府的责任，在企业不主动召回的情况下，政府要责令企业召回不合格食品。为此，食品安全法中还明确规定了责令召回制度5。 1.1.7确定了严格的法律责任违反本法规定可承担行政的、民事的、刑事的法律责任，还规定了违法者应当承担民事赔偿责任等。 违法企业在能力有限情况下，民事赔偿要首先获得满足，这体现了对公民权利的保障。同时，确立了食品生产经营者作为保证产品安全第一责任人的责任。这些亮点制度的制定对之前诸多食品安全方面法律的漏洞进行了强有力的补充和改进，是对我国食品安全保障制度的重大突破，有着重要的意义。 1.2食品安全法存在的缺陷 1.2.1监管体制没有触及到根本虽然食品安全法增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容，但其建制、管理、具体职责，还有待于国务院进一步细化。同时，法律规定卫生部承担食品安全综合协调职责，那么卫生部与食品安全委员会两者的职能交叉处如何处理，也是一个有待解决的问题。 1.2.2惩罚性赔偿数额规定的缺陷首先，惩罚性赔偿数额确立的基数标准不合理。食品安全法中的惩罚性赔偿数额是以价款为基数，如果按照其“十倍”赔偿来讲，当消费者购买了1瓶价值3元的饮料，因该饮料不符合食品安全标准而受损，结果他可以请求30元的惩罚赔偿金。该赔偿数额较小，消费者不愿意费时费力去索取赔偿，消费者为之选择法律诉讼来维护自身权益的积极性得不到很大的鼓励。而且该赔偿数额相比较违法生产经营者的总体盈利以及被追究责任的机率而言，也仅仅是沧海一粟。由此，我们发现在加大赔偿数额的倍数之后，惩罚性赔偿还是不能充分发挥其真正作用。 可见，关键问题不在于前后这种倍数的大小变化，而在于倍数是建立在哪个基数上的，对基数的认定关乎制度实施的效果。还有，针对制造大规模恶性食品安全事件的经营者的处罚力度还远远不够，难以起到法律的威慑作用，也有悖于惩罚性赔偿设立的目的6。其次，赔偿数额的倍数范围和弹性大小的计算存在问题。依据食品安全法第96条的规定，生产经营者都是承担价款10倍的赔偿金，这种固定倍数计算方法过于僵硬，不能体现法官对具体个案的具体处理和分析。这样确定数额的方法难以体现权利义务在当事人之间分配的公正性。 1.2.3食品安全成本的承担主体没有保障虽然食品安全法实施条例规定了买样费和检验费由同级财政列支，国务院也要求县级以上地方人民政府对本行政区域内执行食品安全法确立的各项制度予以经费保障，但是中西部和其他困难地区财政经费到位率很低，缺口很大，直接导致监督抽检范围缩小、频率下降、批次减少，影响了执法的效果，也容易埋下食品安全隐患。食品安全成本的承担成了一个棘手的问题7。 2国外食品安全法律制度及对我国的借鉴意义2.1发达国家在食品安全法律监管的丰富经验2.1.1健全的食品安全法律体系法律健全是确保食品安全的基础。大多西方国家如美国、加拿大、日本建立了几乎涵盖所有食品类别的法律体系，涉及食品安全的各个环节，为食品安全的监管等提供了法律依据。 在食品类别上，美国有众议院制定的美国法典（USCode）中的联邦食品、药品与化妆品法和联邦政府发布的联邦法典（CFR）第7卷（农业）、第93 卷（动物与动物产品）和第21卷（食品与药品）等； 加拿大有农产品法、食品与药品法、动物健康法、种子法等；日本于2003年针对食品和食用农产品制定了食品安全基本法，加上其它与食品安全相关的法规，日本形成了以食品、投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）监管、动植物防疫等为主要内容的食品安全法律框架。全面、系统的食品领域立法为各国食品安全管理构筑了严密的法律保护网。在监管环节上，食品安全法律涉及食品生产、加工、流通、消费的各个领域。美国主要为食品质量保护法、公共健康服务法、肉类检验法、禽肉制品检验法、蛋制品检验法以及食品与药物管理局（FDA）和农业部（USDA）制定的食品法典中指导食品管理机构监控食品安全状况的法规；加拿大则包括食品检验机构法、肉与肉制品检验法、植物保护法以及消费品包装及标签法等。这些法规基本上涵盖了食品安全各个环节，为政府监管提供了可靠的法律支撑。在立法模式上，美国以美国法典（USCode）为龙头，形成了包括以联邦食品、药品与化妆品法核心，辅之以其它具体食品领域的法律在内的食品安全法律框架； 加拿大以农产品法和食品与药品法为基础，配合其他食品法规构筑自己的食品监管体系；日本则以食品安全基本法为指导，结合其它配套法规建立起食品安全法律体系。以综合立法统领具体立法是发达国家食品安全法律监管的主要特点和趋势8。 2.1.2良好的食品安全管理体制在美国，联邦政府负责食品安全的机构是农业部下属的食品安全与检验服务部（FSIS）和动植物健康检验服务部（APHIS）、人类健康事务部下属的食品与药品管理局（FDA）以及环境保护署（EPA）。其中，FSIS和APHIS负责肉、禽、蛋及制品的安全、卫生，监督执行联邦食用动物产品安全法规；FDA负责其它的食品安全与卫生以及制订畜产品中兽药残留限量标准； 环境保护署（EPA）负责饮用水、杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、化学物残留限量法规。以上各部门相互协调合作形成了一个全面的、有效的食品安全监管系统。加拿大政府于1997年将与食品检验相关的部门合并，成立加拿大食品检验署（CFIA），统一负责所有的食品检验工作。该机构将与食品有关的工作划分为14个方面，并将全国18个区域的食品安全检查系统纳入单一的体制管理。日本则成立了内阁级食品安全委员会（FSC），改革了监管机构（食品安全委员会审议食品安全的重要政策并监督实施和协调各部门的关系，农林水产省负责食品的生产和质量保证，厚生劳动省负责稳定的食品分配和食品安全），理顺了其食品安全管理体制，并逐步实现食品安全监管统一的目标。 2.1.3完善的食品安全监管制度首先，注重预防，实施全过程监控。加强预防和过程监控是食品安全管理的重要手段。美国将预防和风险评估作为食品安全方针与决策的重要基础和实现从“事后控制”到“事前预防”的有效途径。同时，美国还强调从“农田到餐桌”的全过程控制。政府通过GMP（良好操作规程）和HACCP（风险分析和关键控制点制度）两大风险管理工具对企业实施全程监管，对潜在危害的风险加以防范，并以此为基础实行食品追溯制度。日本政府自2001年以来也认识到实现降低风险的目标的最有效方法是在整个生产、加工和销售链中应用预防原则，并建立了全面的HACCP系统，形成了“从农场到餐桌”的食品安全控制政府管理系统。其次，完善的技术支持体系。实行技术管理是实现有效监管的技术保障。 监测标准是食品安全监管的基础和依据。日本已对上百种农药在各类食品中规定了允许残留量，仅就蔬菜类制定的农残限量就有3728个。信息网络是增强管理及时、透明的关键。美国建立了食品安全信息系统，定时发布食品市场检测信息、及时通报不良食品召回信息等，使消费者充分了解食品安全的真实情况，极大地提高了其风险管理的有效性。再次，严厉的责任追究制度。实施责任追究是实现有力监管的利剑和后盾。在政府监管上，发达国家还强化问责机制，以增强政府的监管有效性。同时，其法律对问题食品的生产经营者处罚非常严厉。例如美国法律规定，无论金额大小，只要有制假或售假的行为就构成犯罪，处以25万美元以上100万美元以下罚款，并处5年以上监禁。由于制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易以身试法。最后，广泛调动社会力量参与管理。公众参与是食品安全协同监管的有力保证和实现途径。美国十分重视公众参与，除了及时发布安全信息，政府在法规政策制定、风险评估过程中，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。 日本食品安全基本法规定了消费者参与食品安全政策的制定程序以及食品行业组织对确保食品安全负首要责任9。 2.2国际组织对食品安全的国际法规和标准的制定自20世纪90年代以来，食品安全对于欧盟，已成为关系到整个区域经济全局与社会稳定的战略问题，特别是疯牛病、二恶英、禽流感、口蹄疫等食品危害事件严重地影响了欧盟消费者的信心，原有的欧洲食品安全制度已不能满足社会的安全需要。为确保食品安全及恢复消费者的信心，融合各成员国在食品安全理念、原则和制度上的立法差异，制定有效、统一的食品安全法便成为保障消费者健康和公共安全的现实要求。2000年1月欧盟公布了食品安全白皮书，并于2002年1月成立了运作机制独立的欧洲食品安全管理局（EFSA），还于2002年2月颁布了通用食品法（Regulation（EC）No.178/2002），规定了食品安全法规的基本原则和要求以及与食品安全有关的事项和程序。从此，欧盟形成了以食品安全白皮书为指导，以通用食品法为主要依据，以“预防为主”作为基本原则的食品安全监控政策法规体系和管理机制。同时，联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）的国际食品法典（IFC）确立了HACCP体系，要求各国做到对食品安全实施全过程监管。而且，国际食品法典委员会（CAC）还对176种农药在375种食品中规定了2439个农药最高残留量标准。它所制定的约8000个食品标准已成为促进国际食品贸易和解决争端的依据。世界贸易组织（WTO）也相继制定了与食品安全相关的WTO协定，主要包括技术性贸易壁垒协定（TBT协定）和实施卫生与植物卫生措施协定（SPS协定），从而在国际贸易领域对各国食品安全监管提出了新的要求。 3我国食品安全法律制度的完善 3.1构建健全的食品安全法律体系食品安全的法治化，究其根本是要构建一个合理的、有效率的食品安全法律体系。在全面构建新的法律体系条件尚不充分的情况下，我们应将现有法律法规整合反映到食品安全法中去，使之作为食品安全的基本法，使食品安全方面的法律法规之间协调衔接、相互配套，以保持法律体系的统一性和完整性。通过积极开展对外交流与合作，加强对美国、欧盟、日本等发达国家的食品安全法律体系的研究和消化，针对我国现行法律的不足，探索和发展既和国际接轨又符合国情的理论、方法和体系，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系。 3.2建立完善的食品安全监管体系国务院要完善和理顺食品安全的监管体制问题，一是监管体制改革要到位。二是综合协调机制要健全。三是各监管部门的职责要细化。四是提高技术能力和优化检验资源配置。依据食品安全法的规定，结合地方机构改革抓紧研究，本着科学、简便、高效的原则，通盘考虑，缩短改革过渡期，并对地方给予明确指导，尽快实现监管工作正常化。国务院及其有关部门要及时根据食品安全法及其实施条例，针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧细化监管部门和责任，并健全处理这类问题的工作机制。国务院要对各部门之间的检验能力建设统一部署，加强规划，适当整合，科3