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试论我国宪法财产征收征用制度2005年5月第7卷第3期宁夏党校JournalofNingxiaCommtmistPartyInstituteMay,2005V01.7No.3【法治与社会】试论我国宪法财产征收征用制度冯翔(南京师范大学法学院,江苏南京210097)摘要:政府的财产征收征用权构成对私人财产权最严厉的制约,而对征用权的宪法上的限制,反过来则是对财产权的宪法保障.关键词:宪法;征收;征用;公益目的中图分类号:I)921文献标志码:A文章编号:10082921(2005)o3005605财产权是个人谋生并改善生存条件的源泉,是与生命,自由紧密联系在一起的基本人权,从保护人权的高度出发,各国宪法对政府的财产征用都有专门的严格规定.财产征收征用,是宪法特别授予政府的一项权力,"从来没有哪个制度否认过政府的征用权,重要的是征用的法律限制."J政府的财产征收征用权构成对私人财产权最严厉的制约,而对征用权的宪法上的限制,反过来则是对财产权的宪法保障.一,财产征收与征用的概念界定征收制度自古有之,古今中外政府为了特定的用途(如军事或公共建设),往往会将人民的财产,如土地,房舍,粮食及牲畜纳为己有,强抢者有之,酌予报偿者有之,鲜少会以公平的价钱购买之,但尊重当事人意愿才予以征收者,恐怕绝无仅有.我国公法学界未对征收与征用予以统一定义,长期以来,在宪法范畴内仅有关于"征用"的规定,即现行宪法第十条第3款:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用."随着宪法修正案在十届全国人大二次会议上的顺利通过,学术界开始重新界定征收与征用的概念.根据中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明:征收和征用既有共同之处,又有不同之处.共同之处在于,都是为了公共利益需要,都要经过法定程序,都要依法给予补偿.不同之处在于,征收主要是所有权的改变,征用只是使用权的改变.为了理顺市场经济条件下因征收,征用而发生的不同的财产关系,区分征收和征用两种不同情况是必要的.因此,宪法中财产征收征用的概念界定,以所有权或使用权的改变作为标准,这使得私法上的划分标准引入了公法领域.财产征收是指国家出于公益目的,依照法定程序强制取得公民的财产所有权并依法给予补偿的制度.财产征用是指国家出于公益目的,依照法定程序强制使用公民财产并依法给予补偿的制度.征用大多发生在紧急状态下,但其并不以紧急状态为限,例如,为某项工程项目施工而临时征用集体土地.无论是否在紧急状态下,征用仍然要符合法定程序.二,我国宪法中财产征收征用制度的演变"宪法是一个国家发展进程的缩影,社会的变迁首先以不同的形式反映到宪法,使宪法具有历史与时代的特征."2从历史发展看,财产征用问题在建国以来的历部宪法中都有规定.1954年宪法规定,"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购,征用或者收归国用."征购是指国家依据法律规定的条件,有偿购用集体或公民的合法财产,虽然具有一定的强制性,但与征用相比,更突出了买卖关系,具有等价交换和所有权转移的特征."收归国用"包括两种情况:一是指征收,即国家依收稿日期:20041210作者简介:冯翔(1974一),女,陕西西安人,南京师范大学法学院硕士研究生,主要从事行政法学,诉讼法学的教学与研究56照法律规定的条件,无偿地将公民或集体的财产收归国有,其与征用最本质的区别就是无偿性;二是指国有化,国有化是征用的一种特殊形式,指政府通过有形财产征用或收购股票的方式将工业收归公有,并交由公共机构经营的行为.国有化较之征用的特殊性在于其对象为工业产业,而征用的范围包括了一切集体或个人的合法财产.1954年宪法是在"过渡时期总路线"提出后制定的,这一时期党和国家的总任务是,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业,手工业和资本主义工商业的社会主义改造.这一路线精神直接体现在宪法中.由于"左"的思潮的泛滥,1975年宪法与1978年宪法中均删去了"为了公共利益的需要",由此可见,当时的宪法对国家征用集体,私人财产的目的不加任何限制,这种不受制约的权力使人们对其正当性表示怀疑;另一方面,必将导致财产征用权的滥用.另外,1978年宪法与1975年宪法相比,在相同条款中删去了"城乡"和"其他生产资料",这表明财产征用权的标的只剩下了土地.由于受历史传统与宪政运动的影响,我国1982年制定的现行宪法并没有保护个人财产权的专门规定,因而没有从财产权保护的角度来看待财产征用问题,仅在第十条第3款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用."在征用的目的上,恢复了1954宪法的提法:"为了公共利益的需要",同时删去了"征购"与"收归国用"的方式;因在第十条第1款中明确规定"城市的土地属于国家所有",因此,财产征用的标的仅剩下该条第2款规定的农村和城市郊区集体所有的土地以及同属集体所有的宅基地,自留山,自留地,实际是将土地征用视为一种行政资源的调配.宪法授予国家征用财产的权力,而不为这种权力的行使设定范围,界限与程序,这种只管授权,不管限权的宪法规范,正是计划经济体制及其观念的产物.国家征用权事实上不受限制,这就容易造成权力滥用,从而侵犯个人财产权.此后通过的历次宪法修正案对财产权的保护呈扩大趋势:1988年宪法修正案第一条规定"私营经济是社会主义公有制经济的补充",明确了私营经济的宪法地位;1993年宪法修正案第七条规定了"国家实行社会主义市场经济"1999年宪法修正案第十四条规定"国家在社会主义初级阶段,坚持以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度",第十六条规定"在法律规定范围内的个体经济,私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分".但均未涉及到财产征用问题,使得对财产权的保护与限制在立法层面上未能协调发展.随着我国改革开放的深化,经济的发展和人民生活水平提高,公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加,群众对用法律保护自己的财产有了更迫切的要求.根据党的十六大关于"完善保护私人财产的法律制度"的精神,2004年宪法修正案第二十二条将宪法第十三条进行修改,规定了"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿".这主要考虑到我国几个现行法律根据不同情况已经作出了征收或者征用的规定,在宪法中增加规定对私有财产的征收,征用制度,有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系.将宪法第十条修改为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿."从而完善了我国土地征用制度.三,2004年宪法修正案对我国财产征收征用制度产生的影响2004年宪法修正案对完善我国私有财产权保护制度具有重大意义,其对财产征收征用制度的影响主要表现在两方面:其一,扩大了财产征收征用的对象.土地是世界各国宪法上财产征收征用的主要对象,我国也不例外,但长期以来,我国宪法财产征用的对象仅仅局限于集体所有的土地,未免过于狭窄.一般而言,征收涉及的财产多为不动产,包括土地和附着在土地上的建筑物,农林业作物等.如果不借助强制征用权,政府很难顺利完成如铁路,公路,港口,航空等具有特定结构,需要占用较多土地的重大公用设施建设与改造,因为这些预定工程经过地段的土地具有不可替代的价值,土地的所有权人有可能拒绝出售或漫天要价.对于动产而言,政府可通过市场交易取得,而无须动用强制征用权.但在战争,自然灾害,社会动乱,公共卫生突发事件等特殊情况下,为取得战争胜利,抵御灾害或恢复社会秩序,动产也可成为征用对象.比如,去年在我国人民抗击非典的过程中,一些地方政府不但征用了土地,宾馆,写字楼等不动产,而且征用了大量的车辆,医疗设备等动产.劳务57一般不在政府的征用范围之内,各国宪法通常都严格禁止强制劳务.只是为应付战争,灾害或动乱,政府可以在宣告紧急状态后依法征用个人劳力.实践中,随着财产权范围的扩大,征用的对象也越来越广.l9世纪末,征用标的首先在德国法上扩大到财产利益或财产权,现代民法和宪法均已在所有权概念的基础上推演出更为广义的财产权这一概念,用以泛指财产上的权利,即一切具有财产价值的权利.从其内容上看,该概念仍以所有权为核心,但已远远超出了所有权的范畴.它不仅包括物权,也包括债权,知识产权,继承权等传统私法上所设立的权利,同时还包括具有财产权性质的公物使用权(如国有土地使用权,水利权).美国历史上存在一种称之为"潜在的高位支配权"的观念,根据这一观念,作为整体的人民或国家(即政府)对国内的所有的私有财产都拥有财产征用权,而这种财产征用权是主权中的一个固有权限.西方国家宪法上规定的征用,其标的是财产,包括一切物权性权利,知识产权,商业特许权,甚至还包括商业信誉,范围极广.我国现行宪法制定时,由于受计划经济体制的限制,私人财产权未作为公民的基本权利置于宪法第二章公民的基本权利与义务中,而仅将其作为宪法十三条规定在第一章的总纲中,因此私人财产权未得到宪法应有的重视,更谈不上建立起完备的财产权保护体系.当时公有制经济形式占绝对主导地位,个人财产权无论对公民参与政治生活或经济生活都处于无足轻重的地位,公民个人拥有的主要是消费资料的所有权,即使拥有生产资料,其范围与数量也极其有限.经过20多年来的体制改革与经济发展,上述情况发生巨变,市场经济体制要求对不同的市场主体,无论是国家,集体,还是公民个人,对其财产权都应受到平等保护.2004年宪法修正案将财产征收征用的对象由"土地"扩大到了"公民的私有财产",使得政府在征收征用土地外的私有财产获得了宪法根据,更使公民多种形式的财产权得到宪法应有的保护.其二,增加了征收征用补偿条款.所谓征用补偿条款,即规定国家根据公益的需要而对私人财产进行征用时,必须予以正当补偿的条款.征收条款与补偿条款在法治国家被视为"唇齿条58款",即"无补偿即无征收".各国宪法规定根据公共利益的需要而对土地等财产进行征收时,必须予以补偿.在宪法中,财产权保障,征收和补偿三者,不仅在经济上,也在法律上,都已融合为一体(三位一体),而不可分离.因此对财产的无偿剥夺无异于剥夺人的生命和自由.然而把财产权视为基本人权,并不意味着财产权不受任何限制.被广泛采纳的"特别牺牲说"的提出者,19世纪末德国学者奥托?梅叶认为:任何财产权的行使都要受到一定内在的社会限制,这种内在的社会限制是所有公民都平等地承受的一定负担,不需要补偿.只有当国家对财产的征用或限制超出这些内在限制,并将这种负担落到某个或某些公民头上,它就变成了一种特殊的牺牲,必须进行补偿.为了公共利益的目的而牺牲个人利益是必要的,但必须在牺牲个人利益与实现公共利益目的之间寻找一个平衡点,这便是财产征用的正当补偿.补偿条款是对财产权的限制进行制衡,其既否定了财产权的神圣性,又否定了对财产权限制的绝对化,故而在实行法治的国家,宪法上都有关于财产的征收补偿条款.如基于对"神圣不可侵犯"的财产权的保障,1789年法国人权宣言第十七条规定了"事先公平补偿",但该条中,财产权不可侵犯条款与正当补偿条款是结合在一起的,后者只是前者的一种直接的延伸.进入现代福利国家时代之后,西方各国宪法一方面否定了财产权的神圣性,另一方面也并未把对财产权所进行的限制加以绝对化,而是根据既保障又制约的这种规范体系的内在逻辑要求,沿袭和发展了近代宪法中的补偿规定,并使之成为一个相对独立的条款,构成了现代财产权保障规范体系中的一个不可或缺的部分.反观我国宪法,长期以来与征收相应的补偿条款缺失.根据权利义务一致性的原则,国家在享有财产征收征用权的同时,必须承担相应补偿义务;公民为履行社会义务使自身财产权受限制的同时,必须享有获得补偿的权利.这种权利与义务的不对等性,很难建立起宪法上的财产权保障制度.宪法修正案增加了补偿条款,修正了现行宪法补偿条款缺失的缺陷,更好地体现出我国宪法切实保护公民合法权益的精神.四,我国宪法财产征收征用制度实践中存在的问题及对策尽管2004年宪法修正案的规定极大地推动了我国财产征收征用制度的发展,但实践中其仍存在诸多问题.首先,公益目的在实践中被滥用.征收的公共利益目的是由公用目的发展而来的,最初以公用(pubhcuse)为限,随着社会经济的发展,征用的目的由原来的公用征收扩展到公益(publicinterest)征用.尽管如此,学说及判例对于公益概念的扩张,并没有采取任何放任态度,相反,存在着防止公益过度扩张的见解.财产征用强制力的价值合理性在于其结果将符合社会公共利益.为限制财产征用权的滥用,保护财产权人的私人利益,世界各国几乎对财产征用的行使都规定了必须符合公共利益目的限制条件.判断财产权征用是否符合公共利益,必须综合地比较和权衡该征用行为的必要性,内容,其所涉及财产的具体种类,性质及限制财产权的程度等多方面的因素.我国现行宪法沿用了1954年宪法"为了公共利益的需要"的表述,但由于我国没有建立完整的个人财产征用制度,实践中,对于"公共利益"的解释权往往集中在政府手中,因此在征用方面出现公私利益不分的混乱现象.公共利益并不是抽象的概念,它是不特定的多数人的利益,它应该同时具有直接性,非营利性和共同福利性等要素,换句话说,它必须福佑最广大民众的利益.我国宪法和土地管理法都明文规定土地等公民的私有财产征收征用必须是为了公共利益的需要,但有关法律条款却将公共利益等同于国家建设.实质上,国家建设用地并非都基于公共利益目的,具有公益性的项目,并非就是公益事业项目.近年来全国各地的旧城改造与城镇建设,征地,房屋拆迁成为政府工作的重点之一.不少开发商巧立名目,先以建公益项目的名义取得土地出让金和其他优惠政策,然后摇身一变成为商业设施或纯营利项目.由于行政权力与开发商利益的结合,造成拆迁纠纷急剧增加.其实企业和私人经济开发用地的取得属于市场行为,应当通过市场交易方式进行,不能借助于政府征用的强制手段.政府直接出面为某些企业征地,就使得土地交易成为买方,政府与卖方的三角关系,从而把交易关系复杂化.这不仅人为造成交易成本上升,而且极易滋生腐败.在法治的条件下,政府介入市场,以公共利益为名为某个企业强制征用其他企业,组织或个人财产属权力滥用,应予禁止.当公共利益暗渡为商业目的,政府的德政工程,形象工程往往有违初衷地变成与民争利的"扰民工程"与开发商的"暴力工程".其次,我国宪法中没有关于补偿原则的规定.受传统宪法理论的影响,世界各国宪法确定的征收补偿原则有所不同.有的宪法规定"完全补偿",有的规定"公平补偿",有的要求"适当补偿"."完全补偿"对赔偿数量要求较高,是指补偿的价值至少不得低于被征用财产的价值,这是补偿的最高标准.这种标准是基于近代国家利益中心主义思想的一种旧观念,难以逃却现代社会理念的冲击,并且在技术层面上,也不适合于那种大规模的征用措施.但一般认为,如政府在道路扩建等公共建设中征收土地或拆迁房屋,即在既存的财产权秩序下要求特定的财产权人作出"特别的牺牲",那么,仍然必须实行完全补偿.在实践中,我国采取的是"合理补偿"标准,这一征用补偿的最低标准,在现实中也很难达到.第三,宪法财产征收征用条款中缺少正当程序要件.正当程序在限制政府财产征用权方面是不可或缺的要件,它是法律为了保障个人权利而为政府行使权力所设定的必经程序与步骤.正当程序最初起源于英国的普通法.在财产征收征用制度中,"正当程序"意味着为被征用者提供一整套财产权保护的完备程序.主要包括征用前的公告程序,听政程序,对被征用财产的评估程序,如果就补偿金问题达不成协议,还要有完备的司法程序,使被征用者获得司法救济.因此,"正当程序"是对立法,行政和司法各机关的全面约束.程序性保障要求征用者通过公正的决策过程来影响被征用者的财产权.而在我国法学和法律术语中,并没有与正当程序完全对应的概念,宪法修正案中"依照法律规定"的说法算是与"正当程序"比较接近.由于我国的民法,行政法不完善,无序征收征用的现象较普遍,除土地征用外,大多数征用行为均无程序控制,加上我国法学受分析法学影响,法律被视为国家意志,政府权力的行使被视为国家意志的体现,因此即使"依照法律规定",政府的强制征用权也难以真正受到法律的实质性制约.笔者认为,可从以下方面解决上述问题:第一,加强对公共利益目的的解释工作,防止公益目的被无限扩大.关于财产征收征用的目的,宪法只作了概括性规定.我国可通过立法形59式界定公共利益的范围,而不是由行政机关自行决定来解释宪法,以免行政机关对征用权的滥用.严格禁止为商业性或营利性目的发动征用.可将公共利益严格定义在国防,外交等事关国家安全和利益的项目上,而把修筑国家重点扶持的交通,能源,水利等基础设施,公共卫生,灾害防治,科学及文化教育事业,环境保护等作为属于"特殊情况下"的社会公共利益需要.当然,让公民的个人利益让位于公共利益,必须要经过协商,安置与补偿.如涉及到法律没有具体规定的情形,应以民意调查,听证会等形式,由公众对公益目的性作出判断,而不是政府说了算.第二,在宪法中增加补偿的基本原则.我国财产征收征用补偿的基本原则应为"公平补偿",应将"公平补偿"原则写入宪法.因为,公平是法的永恒价值命题,是人们对社会事务进行价值评价时的一种观念.而公平关系的产生与社会经济关系中的权利义务直接相关,直接受社会经济结构及经济发展水平的影响.因此,公平的内容将随着时代的变迁而常新.行政补偿造成损害之所以"合法"乃是因为"公益"而损"私益",而公共利益是社会全体成员共同享受的,因此,以公平而论,损失亦应由社会全体成员共同承担.另外,从我国的具体国情考虑,不宜采取"完全补偿"的原则.而实践中采取的"适当补偿"标准又过低.补偿问题上应遵循市场规律,参考市场定价.第三,补充正当程序要件.任何程序性保障都有可能会影响实体公正,过分宽松的程序可能导致执法官员滥用权力.缺乏正当程序的宪法约束,公民的合法财产权很容易因征用权的滥用而受损.在财产征用过程中,从公益目的的确认,补偿价格的确定,到利益之争的解决,无不需要设定相应的标准,而设定标准的程序只有符合"正当性"要求,才能切实保障财产权人的利益.审视征地工作,恰恰缺乏正当程序.政府在决定土地规划,征收征用补偿时,缺乏公开的听证程序,在发生纠纷时,又缺乏完备的司法救助程序,使得公民的知情权,陈述权,申辩权,获得司法救助权被剥夺.因此,有必要在宪法中加入"正当程序"条款,同时,在现行法律,行政法规已有所规定的基础上,完善关于财产征收征用程序的规定.参考文献:1路易斯?亨金等.宪政与权利M.北京:生活-读书-新知三联书店,1997.156.2韩大元.新中国宪法发展史M.石家庄:河北人民出版社,200O.1.OntheLevyingandRequisitionSystemofPropertiesStipulatedbyChina'SConstitutionFENGXiang(theLawSchoolofNanfingNormalUniversity,Nanjing210097,China)Abstract:Thegovernment'srighttolevyandmakearequisitionforpropertiesformsthestrictestrestrictiontopfivepropertyrightwhile,Oilthecontrary,therestrictiontotherequisitionrightformedbytheConstitutionoffersaconsti?tutionalguaranteeforpropertyright.Keywords:theConstitution;levy;makearequisitionfor;forthesakeofpublicbenefit责任编辑:郭秀云