内蒙古自治区《民族区域自治法》实施成效调查.doc
内蒙古自治区民族区域自治法实施成效调查2010年第11期总第265期前沿ForwardpositionNo.112010SumNo.265内蒙古自治区民族区域自治法实施成效调查张银花薛晨(内蒙古农业大学内蒙古呼和浩特010019)摘要民族区域自治法是实施民族区域自治制度的基本法律,其贯彻实施状况如何,直接关系着民族区域自治制度坚持与完善的正确方向,关系着少数民族各项平等权益和自治权利的实现程度.本文对内蒙古自治区贯彻实施民族区域自治法的实践成效进行了专题调查.关键词民族区域自治法;内蒙古;实施成效中图分类号D921.8文献标识码A文章编号1009-826720101113905民族区域自治制度是中国处理和解决民族问题的一项基本政治制度,民族区域自治法是实施民族区域自治制度的基本法律,它为保证民族自治地方的自治机关依法充分行使自治权,保护少数民族合法权益提供了重要的法律保障.民族区域自治法贯彻实施状况如何,直接关系着民族区域自治制度坚持与完善的正确方向,关系着少数民族各项平等权益和自治权利的实现程度.笔者以我国第一个建立的民族自治地方内蒙古自治区为代表,对贯彻实施民族区域自治法状况进行了专题调查.一,内蒙古贯彻实施民族区域自治法,加强配套法规的制定工作,使少数民族政治经济文化等各项合法权益得到依法保护,为自治区经济社会的快速发展提供了全方位的法制保障自1984年中华人民共和国民族区域自治法颁布实施以来,内蒙古配套法规的制定工作以”围绕中心,突出重点,急需先立,注重质量”为原则,在保障人民群众合法权益方面取得了明显成效.(一)把经济立法作为重点,突出地方特色着重加强有关保障和促进自治区市场经济发展及可持续发展方面的立法内蒙古制定的地方性法规中,经济立法约占地方性法规总数的57%.为促进社会主义市场经济健康发展,建立统一,开放,竞争,有序的市场体系,规范市场经济秩序,自治区制定了关于产品质量等方面的地方性法规.如,内蒙古自治区产品质量监督管理条例,内蒙古自治区安全生产条例,内蒙古自治区旅游管理条例等.为促进经济建设和环境保护协调发展,还制定了草原管理等方面的法规.如,内蒙古自治区草原管理条例,内蒙古自治区地质环境保护条例,内蒙古自治区森林草原防火条例,内蒙古自治区退耕还林工程管理办法,内蒙古自治区实施(中华人民共和国森林法)办法,内蒙古自治区实施(中华人民共和国水土保持法)办法等.(二)加强保障少数民族合法权益,有关教育,科技,文化,卫生等社会发展方面的立法进一步完善内蒙古为促进科教兴区,推动各项社会事业加快发展,制定了内蒙古自治区实施(中华人民共和国教师法)办法,内蒙古自治区科学技术协会条例,内蒙古自治区地方病防治条例,内蒙古自治区蒙医中医条例等.为维护职工的合法权益,加强社会保障体系的法制建设,还出台了内蒙古自治区劳动和社会保障监察条例,内蒙古自治区职工参与民主管理条例,内蒙古自治区实施(中华人民共和国工会法)办法,内蒙古自治区实施<中华人民共和国基金项目本文是内蒙古自治区2008年度社科规划项目科研成果之一.作者简介张银花,内蒙古农业大学人文学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要研究方向:民族理论与民族政策;薛晨,内蒙古农业大学人文学院研究生.?139?村民委员会组织法)办法等.(三)适应新形势和法制建设的要求,全面开展自治区地方法规清理工作在地方立法中,自治区人大常委会坚持立改废并举,把修改现行法规与制定法规放在同等重要的位置.近十年来,自治区人大常委会持续开展法规清理工作,修改和废止的法规占通过法规总数的23.6%.如为适应可持续发展等要求,自治区修改了环境保护条例,人口与计划生育条例,城市房屋拆迁管理条例等地方性法规.废止了鼓励外商投资条例,邮电通信管理条例,关于加强重要农牧业生产资料经营和价格管理的决定等地方性法规,增强了现行地方性法规的实用性和可操作性.(四)加强法律监督工作,对一些法律法规在全区实施情况进行执法检查为促进法律法规的有效实施,自治区人大常委会不断加强法律监督工作.近十年来,有重点地组织开展了针对草原法和自治区草原管理条例,森林法和自治区实施森林法办法,教育法和自治区实施教师法办法,土地管理法和自治区实施土地管理法办法,劳动法和自治区城镇职工基本养老保险条例,工会法和自治区实施工会法办法等法律法规实施情况的执法检查和执法调研.如人大常委会2000年起连续三年对草原法,森林法实施情况进行监督,同时提请自治区人民代表大会听取和审议自治区政府有关草原法执行情况,森林法执行情况的报告,并作出了相应的决议.2003年开展的大气污染防治法执法检查,2004年针对土地管理工作中的突出问题开展的土地管理法和自治区实施土地管理办法执法检查,都提出了明确的整改措施.二,内蒙古贯彻实施民族区域自治法,切实保障少数民族的政治平等权利,大力培养和使用少数民族干部,使少数民族平等参与国家事务管理,自主管理本民族本地方事务的权利得到实现民族区域自治法中关于少数民族政治民主权利的条文占有相当的分量.据统计,七十四条中有三十四条涉及少数民族政治权利保障,占总条目的45.95%.内蒙古现有的49个民族中,已有4个聚居的少数民族实现了区域自治.实行区域自治的少数民族当家作主,管理本民族内部事务的同时,全区各民族人民都享有充分的选举权,各少数民族群众民主选举自己所信任的人民代表,并通过人民代表大会制度讨论决定本地政治经济文化教育等各个方面的重大问.1柏.题,制定地方性法规,选举产生民族自治地方的权利机关自治区,自治旗的人民代表大会及其常务委员会,决定自治区,自治旗的人民政府组成人员.内蒙古长期重视少数民族干部的培养使用.通过采取多种措施大力培养少数民族干部和各类专业技术人才,扩大少数民族干部队伍数量,提高少数民族干部队伍整体素质,加强少数民族后备干部队伍建设,已初步建立起了一支德才兼备,数量较为充足,结构趋于合理的少数民族干部队伍.目前,全区少数民族干部人数达到186354人,占全区干部总数的25%.少数民族干部比例已超过少数民族人口占全区总人口的比例.其中少数民族党政干部4.95万人,占全区党政干部总数的30.35%.少数民族专业技术干部10.3万人,占全区专业技术干部总数的21.9l%.在历届全国人大代表,全国政协委员,全区人大代表,全区政协委员中,都有少数民族代表直接参与国家事务和地方事务的管理.三,内蒙古贯彻实施民族区域自治法,充分行使自治机关自主发展本地方经济的自治权利,加快经济建设步伐,实现了自治区经济快速持续发展(一)有效行使自主发展本地方经济的自治权利,自治区经济实力不断增强内蒙古坚持以经济建设为中心,从民族地区实际出发,发挥资源优势,不断优化发展环境,大力发展优势特色产业.在国家和发达地区的大力支持下,经过全区各族人民的共同努力,自治区经济建设快速发展.”十五”期间,全区生产总值年均增长16.6%,2004年人均生产总值突破万元大关,列西部第一.2008年,全区生产总值达到7761.8亿元.其中,第一产业增加值906.98亿元,第二产业增加值4271.03亿元,第三产业增加值2583.79亿元.按常住人口计算,全年人均生产总值达到32214元.全年财政总收入达到1107.31亿元,其中地方财政一般预算收入650.64亿元.全年城镇居民人均可支配收入14431元,城镇居民人均消费性支出10827.04元,城镇居民家庭恩格尔系数为32.8%.全年农牧民人均纯收入4656元,农牧民人均生活消费支出3618元,农村牧区居民家庭恩格尔系数为4l%.(二)自主安排好地方基本建设项目,自治区基础设施建设步伐加快在国家采取优先安排建设项目积极扶持民族地区加强基础设施建设的同时,内蒙古根据本地方的财力,物力和其他条件,自主安排好地方基本建设项目,通过加大地方投资和支持力度,进一步加快基础设施建设步伐,使全区水利,通讯,交通等各项基础设施建设得到普遍加强,通讯条件,交通条件等普遍得到改善.以2008年为例,内蒙古全年全社会固定资产投资总额达到5596.45亿元,其中第一产业投资251.5亿元,第二产业投资2916.9亿元,第三产业投资2428.05亿元.从主要行业投资看,农林牧渔业投资251.50亿元,电力,燃气及水的生产和供应业投资753.7亿元,交通运输,仓储及邮政业投资543.68亿元,水利,环境和公共设施管理业投资413.75亿元.此外,还通过支持通讯建设,使全区的通讯条件得到明显改善.到2008年底,全区固定及移动电话用户总数达到1806万户,其中固定电话用户462万户,移动电话用户1344万户,全区电话普及率(包括固定和移动电话)达到75.4l部/百人.(三)重视加强生态环境建设,自治区生态环境得到明显改善内蒙古贯彻实施民族区域自治法,在天然林资源保护,退耕还林还草,重点防护林建设等方面采取有力措施,使自治区生态环境得到明显改善,为国家建设环境友好型社会和实现可持续发展作出了贡献.截止到2008年底,全区确定的自然保护区有196个.其中,国家级自然保护区23个,自治区级自然保护区60个.自然保护区面积达到1386.33万公顷,其中国家级自然保护区面积387.52万公顷.全区拥有生态示范区25个,各级环境监测站97个.全区监测的l5个城市空气质量达到二级标准的10个,达到三级标准的5个.全区森林面积达到2050.67万公顷,森林覆盖率达17.57%.林业系统自然保护区个数达到i32个,保护区面积944.02万公顷,被保护的物种达到3430种.仅以2008年为例,全年完成营造林面积71.86万公顷,造林成活率达85%.其中,人工造林37.73万公顷,飞播造林5.74万公顷,封山育林28.39万公顷.全年完成退耕还林和荒山荒地造林面积l5.5万公顷,完成天然林资源保护工程造林面积11.9万公顷,完成京津风沙源治理工程造林面积20.21万公顷,完成”三北”防护林四期工程造林面积7.22万公顷,幼林抚育(作业)面积70.73万公顷.全年综合治理水土流失面积1024.78万公顷,都比上年有明显增长.(四)积极发挥区位人文优势,自治区对外开放和旅游业发展势头良好在国家政策扶持的基础上,内蒙古从区位优势和人文优势出发,积极扩大对外开放,加快发展旅游业.20032007年五年间,全区累计外商直接投资额达到60.7亿美元,增长8.4倍.2008年,全年新批准外商直接投资企业125家,实际利用外商直接投资26.51亿美元.全区在工商部门注册的”三资”企业已有923家.全年共签订国外工程承包,劳务合作及境外投资协议合同金额1.82亿美元,完成营业额71l0万美元.如今,旅游业已成为自治区国民经济中发展最快的经济产业之一.据统计,全区已有A级旅游景区72家,旅游业直接从业人数已达8万人,间接从业人员达到40万人.2008年,全区全年实现旅游总收入达到468.85亿元,其中接待入境旅游人数154.93万人次,旅游外汇收入5.77亿美元.国内旅游人数3198.68万人次,国内旅游收入429.5亿元.四,内蒙古贯彻实施民族区域自治法,有效保护少数民族的文化教育权利,注重教育文化医疗卫生等各项事业的发展,使自治区社会事业取得了长足进步(一)切实保护少数民族文化教育权利,自治区民族教育事业发展迅速内蒙古制定和实施全区教育发展规划,把发展民族教育作为贯彻实施民族区域自治法的重点,坚持”人民教育政府办,办好教育为人民”,”优先,重点发展民族教育”的指导思想,改善民族学校办学条件,保证民族学校公用经费,增加寄宿制民族班学生的生活补助,实行”两免一补”,资助贫困大学生,特别是探索和实行了”两主一公”办学模式,得到了国家的充分肯定.在自治区成立前,内蒙古地区文盲,半文盲率高达90%以上,全区没有1所高等学校,仅有3所中等专业学校,5所中等师范学校和31所中学.如今自治区民族教育事业发展迅速,截止到2008年底,有普通高等学校39所,在校学生31.67万人,其中少数民族在校学生9.81万人,全区开设蒙语授课专业或民族预科班的高等学校33所;研究生培养单位9个,在校研究生10722人,其中少数民族在校研究生3831人;中等职业教育学校300所,在校学生26.93万人,其中少数民族在校学生4.79万人;全区初中阶段毛入学率99.85%,小学适龄儿童入学率达到99.73.全区中小学中,民族类的中小学有1048所,蒙古语授课专任教师2.6万余人.全区101个旗县(市,区)全部实现“两基”的目标.(二)尊重和保护少数民族的语言文字,风俗习惯,宗教信仰权利,自治区文化事业成绩斐然.141.内蒙古贯彻实施民族区域自治法,结合实际制定了内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例,内蒙古自治区社会市面蒙汉两种文字并用管理办法,使蒙古语言文字在自治区政治,经济,文化,教育等各领域中得到了广泛应用.自治区各级党政机关行文以及各机关团体,国营企事业单位各种牌匾,公章,公告,布告,标语,路标等方面蒙汉两种文字并用率已达到90%以上.蒙古语言文字在广播电视,新闻出版等领域的使用不断扩大.目前,蒙古文报纸19种,蒙古文期刊48种,作为用民族文字出版的读物,在弘扬民族先进文化,传播先进科学技术,满足人民群众文化生活消费需求方面起到了不可替代的重要作用.为尊重和保护少数民族的风俗习惯权利,还制定了清真食品管理办法,保障了清真食品的供应;为尊重少数民族的宗教信仰权利,保护正常的宗教活动,内蒙古各盟市都设有清真寺,仅呼和浩特市内就有清真寺,大召,小召等多处宗教人士活动场所.(三)重视和加强医疗卫生体育事业的发展,自治区医疗卫生水平和少数民族群众体质得到提高和增强内蒙古通过重点加强疾病预防防控体系,医疗救治体系,农村牧区卫生服务体系建设等措施,促进自治区医疗卫生水平显着提高.截止2008年底,自治区拥有医院479个,农村牧区卫生院1325个,农村牧区村级卫生室1.56万个,疾病预防控制机构140个,妇幼卫生机构114个,专科疾病防治院(所)54个.全区医疗卫生单位拥有病床7.4万张,拥有卫生技术人员10.62万人,拥有乡村医生和卫生员1.67万人.开展新型农村合作医疗试点的旗县达到95个,覆盖农村牧区人口1434.4万人,其中,实际参加农村合作医疗的农牧民1180万人.此外,内蒙古重视发展体育事业,还专门制定了自治区体育工作条例,积极开展少数民族传统体育活动.如,2008年全区体育健儿在国内外重大竞赛中获得奖牌1448枚,其中国外获奖牌14枚,国内获奖牌1434枚.(四)全面贯彻各民族平等,团结和共同繁荣的根本原则,自治区民族关系不断巩固与发展多年来,内蒙古坚持与完善民族区域自治制度,广泛深人地开展马克思主义民族观和党的民族政策教育,努力推进民族团结进步事业,使各民族”谁也离不开谁”的思想深入人心,各族干部群众结成了平等,团结,互助,和谐的社会主义民族关系.以高校调查为例,自治区各地高校都将民族理论?142?与民族政策课程作为重要的政治理论课和所有专业的必修课在全校开设.调查结果表明,高校通过民族理论与民族政策课程对大学生进行马克思主义民族观教育,使大学生们深刻认识到树立”谁也离不开谁”思想的重要性和必要性,增强了自觉维护祖国统一和巩固民族团结的意识,明确了大学生在维护民族地区社会稳定中的重要作用.五,影响民族区域自治法实施成效的主要因素及相关对策(一)影响民族区域自治法实施成效的主要因素1.配套法规不健全,保障机制不完备任何一部法律的实施都不是孤立的,都需要一系列相关配套的法律规范辅助其实施.目前,与民族区域自治法实施相关的一系列配套法律规范的不健全,一是绝大多数的国务院相关部门至今没有制定配套规章,措施和办法;二是内蒙古同其他自治区的自治条例一直都没有出台.配套法规不健全,直接影响了民族区域自治法的深入贯彻实施.2.财政支撑力度不足,自治区经济社会发展面临困难不少加快民族自治地方的经济发展,既需要民族地区自力更生和具备一定的财政自给率,也需要国家的大力帮助和发达地区的支援.以财政为例,上级财政对我区这样的民族自治地方转移支付虽有较大增长,但仍不能满足地区支出需求,部分专项转移支付资金存在内容交叉,分配过程不够透明等问题.虽然自治区近几年经济发展持续增长,财政收入不断增加,但是由于财政支出规模不断扩大,影响了财政支撑经济建设的力度,经济社会发展中还面临着很多的困难.3.资源开发等各项补偿不到位,作为民族地区的实际利益受损有关部门在开发利用民族地区自然资源时,没有真正做到把国家利益和民族地区的实际利益相结合,对当地的利益照顾不够.而且,有关利益补偿的各项规定未能得到很好的执行.在我区的资源开发中,为国家的经济建设输出了天然气,煤炭,木材等自然资源,不仅未从被开发的资源中获得经济利益合理分配的份额,而且即使个别得到经济补偿也十分有限,其数额难以弥补因资源开发所造成的环境等经济损失.4.自治权利行使不够充分,群众法律意识有所缺乏民族自治地方的自治机关行使法定的自治权,是我国实行民族区域自治制度的核心问题,也是衡量实行民族区域自治程度的根本尺度.由于与自治法相配套的法律法规不健全和缺乏相应的保障机制等条件的制约,自治机关的自治权利行使不够充分,群众法律意识有所缺乏等问题,也是影响民族区域自治法实施功效的重要因素之一.5.有些部门对民族地区实际情况了解不够,执法监督检查不足有些部门在制定,执行政策时对我区这样的民族地区实际了解不够,考虑较少,”一刀切”的现象比较严重.此外,中央对民族区域自治法贯彻执行情况的经常性监督检查工作不足,缺乏通过检查实情而有针对性地研究和解决存在的现实问题.这些也是影响民族区域自治法实施功效的重要因素.以上各种因素,其他民族自治地方不同程度也存在,是既有特殊性又有普遍性的问题,需要从宏观与微观,上级国家机关与民族自治地方,内蒙古自治区与其他民族地区等不同层面和不同角度加以正确认识和协调解决.(二)进一步贯彻实施好民族区域自治法的几点建议1.加快配套法规和保障机制建设进度,为少数民族政治经济文化等各项合法权益提供完备的法律保障国务院相关部门应尽快制定贯彻民族区域自治法的部门规章或措施办法,这是完善配套法规建设的关键环节.同时,自治区要抓紧制定出台自治条例,这是完善配套法规建设的基础.此外,还要抓紧制定辅助民族区域自治法实施的专门法规,如少数民族教育法律制度,少数民族语言文字风俗习惯法律制度,以及民族自治地方资源开发,生态治理,基础设施建设等方面的专门法规,将国家对民族地区的各项优惠政策法律化,制度化.2.继续加大扶持力度,进一步加快自治区经济社会全面发展今后既需要国家继续加大对我区这样的民族自治地方的财政支持力度,提高一般性转移支付比重,完善专项转移支付资金管理办法,增加对民族自治地方的资金投入,为民族自治地方经济与社会事业的全面发展提供充足的财力保障,也需要自治区进一步增强财政自我支撑力度,积极培植壮大财源,保持财政收入的稳步增长,优化支出结构,提高支出效益.3.尽快建立资源开发等利益分配,补偿机制,切实维护少数民族实际利益国家要尽快建立资源开发利益分配制度,以”风险共担,利益共享”为原则,对资源开发获得的收益进行合理分配,使国家,民族地区,投资方都能够得到合理份额,从而让资源真正成为民族地区的优势,也使我区能够从矿产,天然气等资源的开发利用中获得经济利益.而且,还应得到合理的补偿费用.以开发者付费,受益者补偿,破坏者赔偿的原则,明确补偿范围,标准和程序,落实补偿政策,切实维护对资源开发作出贡献的我区等民族地区的实际利益.4.积极发挥自治机关职能作用,提高各族群众法律意识积极发挥自治机关职能作用,注意协调好上级国家机关与自治机关之间的关系,规范自治机关与国家机关有关部门的协商制度;严格遵循法律规定,充分行使各自权限职能;加强自治机关行使自治权的保障,运行和监督制度的建设;加强民族法制宣传,不断增强全区各族群众的法律意识和自治意识,加强法律信仰.5.上级国家机关要深入了解我区等民族地区实际情况,加大执法检查力度?上级国家机关要进一步强化依法履行职责意识,突出”帮助和指导”的科学性,针对性等特点,切实可行地把民族区域自治法和国务院的若干规定落到实处,为少数民族和民族自治地方多办实事.同时,要进一步加强对民族区域自治法贯彻执行情况的有效监督和经常检查.注释中国法律年鉴1998年20o8年各卷,法律出版社.数据来自于内蒙古自治区2008年国民经济和社会发展统计公报,内蒙古自治区统计局2009年2月26日.数据来自于内蒙古自治区2008年国民经济和社会发展统计公报,内蒙古自治区统计局2009年2月26日.内蒙古自治区2008年国民经济和社会发展统计公报,内蒙古自治区统计局2009年2月26日.内蒙古自治区2008年国民经济和社会发展统计公报,内蒙古自治区统计局2009年2月26日.(责任编辑:光明)?143?
