2518我国民族自治地方自治权行使中的问题与对策思考毕业论文.doc

本科毕业论文（设计）论文（设计）题目：我国民族自治地方自治权行使中的问题与对策思考学 院： 法学院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级政治学系1班 学 号： 学生姓名： 指导教师： 2008年5月31日大学本科毕业论文（设计）诚信责任书本人郑重申明：本人所呈交的毕业论文（设计），是在导师的指导下独立进行研究所完成。毕业论文（设计）中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。特此申明。 论文（设计）作者签名： 日期： 2008年5月31日 目 录摘 要 ABSTRACT 引 言 1一、我国民族自治地方自治权概述2二、我国民族自治地方自治权行使中存在的问题 3（一）我国民族自治地方自治权存在缺位和流失的问题3（二）民族自治地方对自治条例和单行条例执行不到位4三、影响我国民族自治地方自治权正常行使的原因分析 5（一）民族自治地方传统政治文化的影响 5（二）自治机关的自治意识不强 6（三）自治地方党的领导与自治机关的职权关系不太明确 7（四）上级国家机关的干预过多 8（五）民族法律实施监督机制不完善 9四、落实我国民族自治地方自治权的对策思考10（一）还权于自治机关 10（二）培育优秀政治文化，提高对自治权的认识 11（三）正确处理民族自治地方与上级国家机关的关系 11（四）明确自治地方党的领导与自治机关的关系 13（五）加强民族法实施的监督14结 论 16参考文献 17致 谢 18摘 要民族自治地方自治权是民族区域自治制度的核心，也是民族自治地方依法自治的标志，自治机关必须围绕它开展活动。没有自治权或自治权不能得到真正的实现和落实，民族区域自治的发展就会受到影响。但随着我国改革开放的不断深入，经济、社会体制的变迁，民族自治地方自治权存在的问题越来越明显，自治权在行使中存在缺位和流失等问题。分析原因有认识方面、制度方面和党的领导与自治机关的关系方面的原因。针对这些原因笔者提出了若干保证自治权有效行使的对策：还权于自治机关，提高对自治权的认识，明确党的领导与自治机关的关系等等措施。紧抓自治权的充分行使问题，促使民族区域自治制度在新世纪的完善和发展。关键词：民族自治地方 民族区域自治 自治 自治权 自治机关The autonomous rights of the ethnic autonomous areass problems in the exercise and countermeasures in our countryABSTRACTThe autonomous rights of the ethnic autonomous areas is the core of regional ethnic autonomy system, is also the sign of the regional autonomy of ethnic minorities law, Any activity of the autonomous organs must be according to it. If no autonomous rights there will no regional autonomy of ethnic minorities. But along with the deepening of chinas reform and opening up, economic and social changes, the autonomous rights of the ethnic autonomous areas have some problems become more and more obvious. Autonomous rights are short of and run off in the exercising. Analyzed the reasons there are three aspects: realized, political and the relationship between the equal committee of CPC and the autonomous organs. Direct these reasons, the author give some advice and countermeasures to mad the autonomous rights be truly exercised. Return the autonomous rights to autonomous organs, strengthen the realize about the autonomous rights and cleared the relationship between the equal committee of CPC and the autonomous organs and so on. The autonomous rights should be fully exercised, accelerate the system of regional ethnic autonomy perfects and progresses in the new century. Key words ：the ethnic autonomous areas; the regional autonomy of ethnic minorities；tutonomy; autonomous rights; autonomous organs.引 言自治权是民族区域自治或民族自治共同体的核心。1周平著.民族政治学M.北京：高等教育出版社，2003.102.1 也是民族政治学、民族法学研究的重要范畴，所以对其研究具有重要的理论价值。它的实现情况关系到我国民族区域自治制度优越性的发挥，影响到民族自治地方行政权的合理配置，影响我国民族自治地方政府的管理效率。不落实好民族自治地方的自治权，在民族自治地方政府管理方面，就无法使民族自治地方政府因地制宜、自主地管理地方公共事务，容易出现决策的失误，容易滋生官僚主义、形式主义和教条主义的行政作风，容易抑制自治地方的积极性、创造性和主动性，长此下去会使民族自治地方政府对上级产生依赖思想，进而将严重阻碍民族自治地方经济社会发展和影响我国的政治文明建设进程。因此，对我国民族自治地方自治权执行中的问题进行研究，有着非常强的现实意义。以往对民族自治地方自治权的研究主要集中在法学领域，研究者主要集中在民族法学和教学部门，研究的政策性较强，规范性的学理分析不足。加强对民族自治地方自治权的研究，有助于民族理论的完善，推动民族法学和民族政治学的发展。民族区域自治制度作为我国三大基本政治制度之一，自治权得不到很好的实施，就会影响我国民族政治的发展和民族自治地方社会的稳定，更不利于民族自治地方政治、经济和文化的发展。因此，加强对自治权的研究非常有必要，解决自治权行使过程中存在的问题，有利于促进民族自治地方全面有续的发展，有利于推动社会主义民主政治和和谐社会的建设。笔者发现相关学者的论著或文章对民族自治地方自治权的研究并不系统，只涉及到部分内容，宏观的描述过多，具体的制度构建和对自治权的实证研究较少，因而对民族区域自治中自治权进行系统的研究有助于民族区域自治的理论完善和发展。笔者通过对自治权在行使中的问题进行分析，并根据产生问题的原因，提出正常行使自治权的若干对策和措施。一、我国民族自治地方自治权概述 在我国，民族自治地方自治权主要是指自治机关的自治权，即民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区内部事务的权利。自治权不仅包括管理本民族内部事务的权利，也包括管理本地区内部事务的权利。这是由我国民族区域自治的性质决定的。自治权是国家统一领导下的、宪法和法律规定前提下的自主权。这种民族自主权不同于民族主权。我国的国家形式和社会性质决定了这种自主权不是绝对的，而是相对的，它是在中华人民共和国统一国家内，在中国共产党和中央人民政府领导下，在宪法规定的范围内，在少数民族聚居地区，充分行使民族自主权。我国民族自治地方自治权是民族自治地方的自治机关享有并行使的权利，它主要体现着实行区域自治的民族的自主管理权，但不仅仅是自治民族的权利，它同时体现着自治地方内其他民族的平等权利。这是由我国民族自治地方的人民代表大会和人民政府的职权二重性决定的，即它们既是一般地方国家机关，又是自治机关。自治机关是依据宪法、民族区域自治法和其他法律的规定来行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律法规、政策。上级国家机关要保障和尊重民族自治地方的自治机关行使自治权。总的来讲，自治机关行使的自治权表现在政治、经济、文化和社会生活的各方面。我国的民族区域自治法设专章明文规定了自治机关的自治权（第三章第十九条第四十五条），从中可以看出，自治权包括政治方面、经济方面和文化方面，也体现在人口管理、保护和改善生活环境和生态环境等方面。因此，自治权是涉及社会生活的各方面的一种综合性的权利。概括起来有这几项权利：（1）根据本地区实际情况，在贯彻执行国家法律法规和政策时可以变通执行；（2）享有制定自治条例和单行条例的权利；（3）使用和发展本民族语言文字；（4）尊重和保障少数民族宗教信仰自由；（5）保持或改革本民族风俗习惯；（6）管理地方财政，自主安排、管理、发展经济建设事业；（7）自主发展本地方教育、科学、文化等社会事业。没有自治权，也就没有真正的自治，没有真正的民族区域自治。然而在我国的民族政治运行过程中，由于自治机关对自治权的认识不足和传统政治文化等多方面因素的影响，我国民族自治地方自治权在行使中还存在着不少问题。二、我国民族自治地方自治权行使中存在的问题民族自治地方自治权就是自治地方自治机关按照法律自行管理地方各项事务的权利，是地方自治的核心内容，是民族自治地方实行民族区域自治的根本体现。自治机关的自治权由宪法和民族区域自治法赋予并受中央领导和监督的管理一定区域内事务的地方性权力，是国家权力的一个组成部分。1浦兴祖主编.当代中国政治制度M.上海：复旦大学出版社,1999.286.1 （一）我国民族自治地方自治权存在缺位和流失的问题从民族自治机关的立法权来看，民族自治地方的自治机关被赋予了一定的民族立法权。民族区域自治法规定：“自治区、自治州和自治县（旗）的人民代表大会及其常务委员会，可以依照本自治地方的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”照顾当地民族特点，促进整个民族法规体系的完善。然而在实践中，我国5大自治区的自治条例迟迟没有出台，这主要是自治机关对我国民族区域自治中自治权的认识不深，这种现状与民族区域自治的发展要求并不相适应，一定程度上阻碍了民族自治地方的经济社会发展，对民族自治地方自治权的正常行使产生了很大影响。从民族自治机关的变通执行权来看，民族区域自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”其中也规定了严格的报批程序，变通执行是在该上级国家机关的许可范围内进行，民族自治地方自治机关的变通，要经有关国家机关批准执行。在实际的民族政治生活过程中，民族自治机关的变通执行权没有用足、用活，虽然我国有11部法律和3部行政法规授予了自治地方“变通权”，但变通执行权没有得到充分的行使。有关统计资料表明，民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个，民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、土地法等法律的变通和补充规定却只有68件。2数字解读民族区域自治白皮书N. 人民日报海外版,2005.5.1.42民族立法主要就是要体现自治地方民族特色，民族立法权可以说就是变通执行权的一个方面，并且民族立法权主要由自治地方人大来行使。而从现实来看，许多民族自治地方民族立法没有体现民族地方自治的特色。这主要表现为在制定出来的自治条例中，其章节结构、形式和语言形态上基本沿袭了民族自治法的体例，而且这些自治条例，基本上大同小异。自治条例是制定了许多,但对真正需要照顾的民族特点却没有照顾到,一些民族自治地方对上级国家机关制定的不适应本地情况的决议、决定、命令和指示，也只是照搬，谈不上体现地方自治的特色；有的民族自治地方不敢变通或不愿意变通，主要的担心是怕应付不了上级国家机关的对口检查，认为制定有关的变通规定太麻烦程序太烦琐，既花费时间，制定了变通的规定，报批也不一定获得通过，因而变通执行权就得不到真正的实现。1司马俊莲. 现行民族自治地方自治权实现之困境及对策探讨J. 湖北:中南民族大学报,2006.11.(6)1（二）民族自治地方对自治条例和单行条例执行不到位制定了自治条例和单行条例的民族自治地方对自治条例和单行条例的执行不到位。目前，民族自治地方在实施和适用自治条例和单行条例的过程中，宣传和普及不力，缺乏良好的法制意识，自治机关所制定的自治条例和单行条例在实施中不能落到实处，致使民族自治地方的自治权得不到有效的行使，影响了民族自治地方的经济、社会、文化等方面的发展。宪法和民族区域自治法也没有得到很好的贯彻实施，宪法和民族区域自治法规定的自治精神没有体现出来。民族自治地方有些干部对民族自治的认识很淡薄，自治观念不强，他们在执行任务和处理问题时候，很多时候参杂了个人的利益因素在里面，置法治于不顾，有法不依、违法不究的现象时有发生。很多时候出现的是以民族干部个人的意志自我决策和执行的现象。没有依据法律法规行使自治权，他们把自治权抛在另一边，仅凭自己的主观处理事情，更有甚者不把人民群众的利益放在眼里，使自治权成为了虚置的权利，得不到具体实施。在政治方面的权利执行很好,在经济权利上就不足,造成这一现象的原因很多,有些法律本身在有关问题上规定不同,弹性比较大,执行难掌握。一方面，在民族法制建设中，重立法轻实施。许多人的观念淡薄，特别是民族法制观念，错误地把民族法律法规的立法、执法和监督看成民族工作部门和地区的事，缺乏实施法律法规的机构。另外，自治地方人大与自治地方政府之间的党政关系所产生的消极后果也是一个因素。地方政府的权力高度集中于同级党委中，党通过网络化的组织体系渗透到自治地方政府，通过组织网络贯彻党的决定、政策、方针和路线。事实上党就成了自治地方政府的一个权力中心，而政府在这样的结构中成为党的一个执行机构。人大的权力往往被政府所架空的现象屡屡发生，致使自治地方党的领导与自治机关关系不明确，使自治权在行使中出现了问题。三、 影响我国民族自治地方自治权正常行使的原因分析影响我国民族自治地方自治权行使的因素很多，有民族自治地方自身的因素，也有来自民族自治地方以外的因素。笔者认为导致我国民族自治地方自治权在行使中出现上述问题的原因主要有以下几方面：（一）民族自治地方传统政治文化的影响民族自治地方政治文化呈现出传统与现代并存、先进与后进并存的复杂局面。从总体上看民族自治地方政治文化具有典型的非参与型政治文化的特点，这种文化对民族自治权的正常行使产生了消极的影响。由于非参与型政治文化在民族自治地方占据着主导地位，并且因它的存在时间较长，对人们政治情感、政治态度、政治心理和政治行为选择等产生的影响非常深刻，对民族自治地方发展的制约也是全方位和多层次的。譬如，民族自治地方各民族都存在关注政治输出远甚于政治输入，这不利于推动民族自治地方决策的科学化和民主化。1方盛举.中国民族自治地方政府发展论纲M.北京:人民出版社，2007.6667.1实行民族区域自治地方的一些少数民族，不同程度地存在着政治冷漠、政治能力低下等现象，这不利于自治权的全面落实和正常行使。一定程度上造成了自治权的缺位和流失问题。中国有着几千年的悠久历史文化传统，尤其是中央集权的政治文化对民族自治地方的影响极其严重。在中央集权体制的影响下，自治地方很多时候开展工作要依赖中央或上级机关的放权。“官贵民贱”、“重官轻民”、重权力、轻权利等思想根深蒂固。所以在自治地方行政的过程中，造成自治地方政府机关对权力的贪求和迷恋，对上级国家机关和掌权者绝对依附和讨好，对群众的合法权益却没有很好的采取措施加以保障。在历史遗留下来的传统思想和文化中，有一部分是不利于民族自治地方发展的：如安于现状、易于满足的保守思想在民族自治地方影响很普遍，导致一些领导干部和普通的工作人员不思进取，不求上进，长时间这样以后就形成“等、靠、要”的思想，对国家和上级机关就产生了依赖性。而且这种依赖性严重地限制了自治权的有效行使和正常运作。民族自治地方的依赖思想较严重，总是期盼 “特殊照顾政策”，形成了对中央过度依赖的政治心理。这是过去某些不当政策造成的结果，自治地方的人似乎宁愿要临时的“特殊照顾政策”，也不提出要充分行使自治权的问题。民族自治地方要的不应该是“特殊照顾政策”，而是自治地方自治权的充分行使。当然，这不是说“特殊照顾政策”没有作用，而是说各种政策也应该与时俱进，一些好的政策应上升为法律制度，这样才能促进少数民族和少数民族地区的发展。1乌力更 关于自治权行使过程中的问题与对策思考权力与少数民族J.：民族究，2003.(2)1 传统的政治文化和思想对民族自治地方自治权的行使产生了巨大的影响。自治权是国家赋予民族自治地方的权利，本质上是一种平等的权利、民主的权利，不是特权，不是中央或上级某个机构的“特殊照顾政策”，更不可把它当成某些人或某些机关的恩赐。但为何还要向中央要“特殊照顾政策”呢？这实际上说明了现有的自治权还不够充分，不够具体，不能满足民族自治地方的真正需求，不能解决民族自治地方的很多实际问题。在这种情况下，一些机关或部门为了解决实际问题，就向中央和上级主管部门或机关要自己想要的东西，请求上级领导给予“特殊照顾政策”，在实际中不思进取，形成了“等、靠、要”的不良作风，久而久之就形成了强烈的依赖思想，一定程度上制约了自治权的行使。个人认为，民族自治地方的自治机关应该依法行使自治权，充分地把自治权用于发展本地方经济、社会和文化等事务上。可部分自治地方在行使自治权利的时候往往依附于上级国家机关和领导，寻求得到相应的帮助，出现了实际与自治权不相符的现象。由于民族自治地方经济发展落后导致在财政权上部分依赖上级国家机关还可以理解，但在行使自治权方面的依赖而导致自治权无法实施就说不过去。（二）自治机关的自治意识不强我国建国后已有近60年的民族区域自治制度实践的经验，在学术领域和宣传领域也作了大量的理论研究和宣传教育工作，可以说民族区域自治制度在中国广为人知，尤其是各民族自治地方的民族中更是深入人心。但是，从国家机关和社会各方面看，民族区域自治制度在观念上和制度上，还存在着需要加强和完善的地方。民族自治地方的自治机关主张行使宪法和法律赋予的自治权的力度不够。在中国上下统一的国家体制和领导下，特别是包括民族干部在内的干部任免、考核、升迁、调动等制度的局限与影响，使一些少数民族干部和在少数民族地区工作的干部，在工作中先是要按照上级机关和领导的意思，听听他们的指示，有无“红头文件”。一般都是机械地照抄照搬，一些自治地方的部门机械的执行对口上级业务主管部门的决议、决定、命令和指示等等。这些因素的长时间存在，导致了自治权在行使中产生问题，无法有效的行使。在自治机关中，有些少数民族干部表现出“事不关己”的心态。在作为自治地方权力机关的人民代表大会及其常委会中，一部分代表几乎没有发挥作用，“代表只是代而不表”，代表意识不强。代表只是“听听报告、填填选票”，大会闭幕后，代表的任务也就完成。常委会中一部分领导干部主观上存在落后的传统思想，他们并没有意识到充分行使自治权对促进民族自治地方的经济社会发展的重要意义。自治机关根据宪法和民族区域自治法享有自治权，还作为国家行政机关行使一级地方政府职权。在自治机关和国家行政机关设立关系上，虽然在实际中自治机关和地方国家机关是同一事物，但根据民族区域自治法的表述从逻辑上来说民族自治机关首先是国家一级地方政权机关，然后才是民族自治地方自治机关。民族自治地方政府呈现出更多的是政权机关的属性，较少体现出自治的性质。这样一种制度设计的理念使民族区域自治机关的自治权在实际行使中更多的为行政性权力所侵蚀。自治机关作为国家一级地方政权机关，但国家却没有通过法律的形式来详尽的划分自治机关的事务和国家地方政府的事务。宪法和法律赋予民族区域自治地方政权机关两种职能，却未通过法律作出规定，处理和管理哪些事务是行使自治权，处理哪些事务是行使地方政府权力,宪法和民族区域自治法的规定比较抽象。所以，自治机关在很多时候是采用国家一级地方政府的身份来行使权力，放弃了自治权的行使。而民族自治地方的自治性很大程度上依赖于行政性，在行使中表现为自治权的附属性特征，中央赋予民族自治地方的自治权在行使中受到影响，导致自治权的缺位，从而使民族自治地方的自治权没有得到具体的落实和实现。（三）自治地方党的领导与自治机关的职权关系不太明确民族自治地方的自治机关是在党委的领导下工作。因此，自治机关实际上能否获得宪法和民族区域自治法所赋予的自治权以及自治机关行使自治权的程度，在相当大的程度上取决于自治地方的党委。很多自治地方自治权得不到落实，关键因素在于自治地方党的领导和自治机关的职权没有真正划分开，优越性没有完全发挥出来，从而影响了自治权的实施。自治地方的人大和政府之于党委而言，多处于从属地位，缺乏自主性，起核心作用的是党委，党委通过党委全委会及常委会对重大事项作出决策，形成一定的文件，政府就按照要求去工作，在执行中出现问题，就通过党委书记办公会的形式协调各方，务必使任务完成。自治机关的职权划分需要加以明确和规范。在实际当中，存在党政不分，“以党代政”的不良现象，甚至有时执行机关和权力机关的职能不分，导致了行政效率低下。作为自治权力机关的人大，也不应仅仅是“走过场和形式上的法律监督”，如果职权不分开，就会导致自治机关应有的特殊权限无法兑现，少数民族管理本自治地方内部事务的权利落空，当家作主的权利被削弱，自治机关职能的发挥受到了限制，不利于自治地方的建设和发展，影响到民族自治地区自治权的实现，更重要的是导致自治地方不能依法办事，使执法能力低下。在党委处于核心的领导体制中，有习惯于传统的领导体制，过分依赖党委的领导，甚至在一部分人心中形成了党委是领导机关，自治机关是党委领导下的工作部门，这样就会形成错误的认识，致使自治机关的工作处于比较被动的状态。所有自治权都成了虚置化的东西，即使行使，也难以到位，自治的特色就不明显。（四）上级国家机关的干预过多上级国家机关、自治机关及与其他地方政府机关的关系之间没有正确处理好。自治权在实际的过程中，上级国家机关对自治地方的干预过多，而且起了主导的作用，如果上级国家机关限制自治机关对不适合本地区、本民族发展的政策进行灵活实施时，就会影响自治权的落实。如果上级国家机关尊重并且保护好民族自治机关自治权的行使，那自治权就会得到很好的落实。从目前来看，民族自治地方自治权的落实普遍受到上级国家机关和其他机关一些部门的限制，在行使的时候遇到许多阻力，产生了自治权的虚置化现象，使自治权很多时候湮没在其他权力之下，不能得到很好的实施。由于上级国家机关干预的原因，在具体工作中产生了不应产生的一些问题。如有些部门在制定有关政策时，往往过多地关注部门的利益，很少考虑自治地方的特殊情况，甚至制定出的政策与民族区域自治法相抵触，有时民族自治地方制定的自治条例也得不到上级有关机关或部门的支持和同意，行使变通执行权更是难以到位。上级国家机关或部门对民族自治地方发号施令，任意摊派任务的事情时有发生。民族自治地方在制定本地方经济、社会、文化、科学和教育等方面的发展规划时，上级国家机关或政府部门往往有一个指导或指示性文件之类的东西，要求民族自治地方遵照或严格按照执行。这样，民族自治地方的自治权就得不到真正的实施，民族自治地方的经济、社会、文化等方面的发展就受到了很大的影响。对中央和民族自治地方的权力划分不明确也导致了自治地方不能很好地行使自治权。还有一个重要的原因是民族区域自治制度还不够完善，有些地方还需要改进，因此，要在实践中不断完善民族区域自治制度。（五）民族法律实施监督机制不完善民族法实施的监督是一个很重要的问题，民族法律法规实施监督机制不完善在一定程度上造成了民族自治地方的执法不力。1吴仕民.新时期民族区域自治制度与法制建设M.北京：民族出版社，2002.48.1 在宪法和民族区域自治法中赋予了民族区域自治地方较大的自治权，但二者都没有在体制上规定违法和制裁，在2001年民族区域自治法修改后的民族区域自治法也未能解决这个问题。从立法的角度讲，违法责任与制裁制度是法律实施的基本保障，是法律文件是否完善的基本标准，也是法制发达程度的主要标志。2吴宗金. 敖俊德主编.中国民族立法的理论与实践M.北京：中国民主法制出版社,1998.641.2民族区域自治法中违法与制裁规定缺失不仅有违法律规范逻辑完整性的要求，也使下位法在是否设置法律责任之时处于两难境地。在我国实行的体制下，许多领域实行部门管理，地方利益服从部门利益，存在“条块分割”的现象。我国5大自治区自治条例没有出台，重要的原因是民族区域自治法中自主条款难以量化，中央各部门与自治地方权益不能协调。3徐会平.民族区域自治权研究中央与地方关系的视角D.山东：山东大学.2007.3民族区域自治法中违法与制裁条款的缺失，使部门政策法规一贯到底，部门利益高于地方利益，自治法规服从部门政策，变通执行权难以实现。自治地方制定的自治条款不多，涉及的内容狭窄，主要涉及婚姻、继承等内容。责任条款的缺失，使民族区域自治地方自治权只能停留在字面上或者说相当一部分自治权停留于法规中；裁判机制的缺失，使国家和民族自治地方在利益关系发生冲突时，行政权利优于自治权，国家处于绝对的优势地位，使自治权得不到真正的行使。4徐会平.民族区域自治权研究中央与地方关系的视角D.山东：山东大学.2007.4四、 落实我国民族自治地方自治权的对策思考自治权是自治机关享有的管理本地方事务的自主权的主要标志和集中体现，是自治机关发展民族自治地方经济、社会和文化事业，实现各民族共同繁荣的重要手段，也是衡量民族区域自治程度的重要标尺。因此，必须抓好自治权的实施。（一）还权于自治机关 还权于自治机关是完善我国政治实践，进一步理顺民族政治关系的基本要求。自治权是民族区域自治的核心，没有自治权，民族区域自治就无从谈起，也就没有什么自治可言。民族自治地方的自治机关只有有效地行使自治权，民族区域自治的优越性才能得到充分发挥，才能促进民族自治地方的经济、社会、文化等全面发展。民族自治地方有效行使自治权，关系到国家的统一和全社会的稳定，也影响到民族自治地方与其他地方发展差距的问题。所以，在发展民族区域自治的时候，必须保证自治机关拥有真正的自治权，并能够依法执行。就中国目前的实际情况来讲，赋予自治机关真正的自治权要从完善人民代表大会制度着手。具体来讲，必须从完善选举制度开始，扩大民主，使选民能选出称心合格的具有较高素质的人民代表，通过完善人民代表大会的组织和议事程序，为代表们认真深入地讨论地方事务创造更多的机会。上级国家机关要尊重和保障自治机关的自治权，自治机关既是自治地方的自治机关又是一级地方国家机关，必须服从上级国家机关的领导，但上级国家机关要注意到自治机关的实际和自治机关依法具有根据民族地方的实际变通执行或停止执行其决议、决定、命令和指示的权力，高度重视少数民族和自治地方的特殊性，不搞“一刀切”，不向下侵权。1马啸原.边疆少数民族地区政治发展与政治稳定M. 昆明：云南大学出版社，2000.68.1 把自治权交给自治机关行使，使自治机关拥有真正的自治权。还权于自治机关是确保自治民族利益真正得到实现和维护的必要要求。在自治权的落实过程中，自治机关不但要考虑到本地的实际，更要充分尊重自治民族的特殊利益。自治民族充分享受各项特殊权利是为了加快自治民族的发展步伐，实现各民族事实上的平等，从根本上来说有利于民族问题的解决。还要以法律为武器保护法定的自治权，自治机关要依法主动争取和维护自己享有的权利，不断增强自治意识。民族区域自治法作为国家的基本法，具有普遍的约束力和强制性，任何机关、单位、团体都必须遵守。1王传发.民族自治地方自治权流失的原因分析与对策思考J.：民族研究，2005.（5）1在民族区域自治的法制建设中，贯彻新修订的民族区域自治法当为任务之首。2王铁志、沙伯力主编.国际视野下的民族区域自治C.北京：民族出版社，2002.40.2自治机关要用足、用活自治权，把党和国家的各项优惠政策同自治条例和单行条例连接起来，在补充和变通上下功夫。抓紧民族立法工作，同时大力宣传民族区域自治法，使民族自治地方公民知法、守法、用法，使权利真正得到保护，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，自治机关依法主动争取和维护自己的权利，不断增强自治意识，使自治权落到实处。3王传发.民族自治地方自治权流失的原因分析与对策思考J.：民族研究，2005.（5）3 逐步实现法制配套化和体系化，做到有法必依，执法必严，违法必究，形成一套完整的保障法律实施和奖惩的机制，力求减少并避免“人治”现象。4金炳镐著.民族理论与民族政策概论M.北京：中央民族大学出版社，2006.3204 （二）培育优秀政治文化，提高对自治权的认识政治文化是政府官吏或公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。优秀的政治文化蕴含着积极进取的行政精神、先进的价值追求、科学合理的行为规范等内容，对民族自治地方自治权的行使具有积极的作用。在培育优秀政治文化，保证自治权充分行使的过程中，要根除民族自治地方消极的政治文化，杜绝“官本位”思想，树立“民本位”思想；树立现代平等观念，拒绝“宗法等级“的观念，发扬自治地方厚道与务实精神、团结互助精神等积极的政治文化。有计划、有目的地培育和建设民族自治地方特色的政治文化。但要注意的是民族自治地方的政治文化在保持现代化的前进方向时，必须具有本地区、本民族的特色，要根据民族的特点打造出具有民族特色的政治文化，真正为民族群众服务。以本地方各民族群众能够接受和喜欢看到听到的表现形式、气质特征来体现富有时民族性的优秀政治文化，所谓民族性是指实行民族区域自治的民族特点在政府中的体现，主要通过本民族的干部，主要使用本民族的语言文字，运用本民族喜欢的民族形式，实现自主管理本民族、本地方内部事务。（三）正确处理民族自治地方与上级国家机关的关系随着民族区域自治的建立，中央与民族自治地方的关系就成了中央与地方关系的内涵。民族自治地方是在国家统一领导下实行自治，享有自治权，同样是国家的有机组成部分，各民族自治机关是中央统一领导下的一级地方政权机关，活动要遵守国家宪法和法律。中央、上级机关与民族自治地方的关系，对自治权具有很大的影响，也关系到地方与上级的利益。从新中国成立以来民族区域自治的实践来看，自治权常常被湮没在一般地方政权相关的职权中而得不到体现，自治权的大小要取决于中央政府的放权程度。因此不能把自治机关作为一级国家政权机关的职权和作为民族自治地方的自治权截然分开，孤立地行使。但也不能把自治权完全融化在地方国家机关的职权中，以免自治权化为乌有，而怎样行使好自治权关键在民族自治地方。1金炳镐著.中国民族自治区的民族关系M.北京：中央民族大学出版社，2006.403.1 在处理中央与民族自治地方的关系上，应力求法制化，要做到在调整关系时有法可依；在职责权限上发生争执时，应由最高国家权力机关和有关司法机关依法裁决。2戴小明著.中国民族区域自治的宪证分析M.北京：北京大学出版社，2008.164.2 就进一步落实自治权来讲，要理顺上级政府与民族自治地方政府的权责关系。党的十一届三中全会以来，中央高度集权单一关系模式被打破，自治地方政府不再是一个被控制客体和传导中央指令的中介，不全是中央政策和法律法规的执行机构，而是变为具有相对独立职权的控制主体，拥有越来越多的自治权，拥有决定和处理本区域内的政治、经济和其他社会事务的权利，对上级国家机关的决议、决定、指示和命令如有不适合本地方实际的可变通执行或停止执行。在处理中央与民族自治地方的关系上，明确划分中央与民族自治地方的事权和财权，属于地方性的事务要由自治机关决定，全国性的就由国家机关决定，并以法律的形式把民族自治地方政府与上级行政机关的职责权限明确地规定下来，使中央与民族自治地方关系的法律化。在相关法律中明确哪些权力是共有，哪些属于中央，哪些是自治地方行使予以明确划分，属于中央和上级政府的权力要坚决地集中，属于自治地方的事务就要适当地分权。这样就不至于会有中央过多干预自治地方，也不会出现自治地方夺权乃至中央无法控制的局面，从而保证自治权得到真正的落实。各民族自治地方的自治机关对上级机关负责并受其领导和监督。民族自治地方的权力机关人民代表大会，依照宪法和法律的规定制定自治条例或单行条例，须报有关上级国家权力机关批准。上级国家机关对民族自治地方应当给予一定的照顾，并赋予民族自治地方自治机关真正的自治权，让自治机关能够根据相关规定，行使在本行政区域内管理本民族政治、经济、文化等各项事务的权利，上级机关并不能越权行使属于自治机关行使的权利，该做的是加强引导和协作工作。各自治地方也应该尊