论工伤认定行政诉讼的司法审查.doc

论工伤认定行政诉讼证据审查工伤认定行政诉讼案件中，对劳动和社会保障局作出的工伤认定结论提起行政诉讼的案件越来越多。据不完全统计，此类案件占基层法院行政诉讼案件总数的三分之一。当下，人民法院在审理此类行政诉讼案件中，以审理民事案件方法审理行政诉讼案件，没有注意行政诉讼案件的特殊性，出现不应有的闹剧。中华人民共和国行政诉讼法第五十四条规定，人民法院经过审理，如果具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；如果主要证据不足、适用法律、法规错误的、违反法定程序、超越职权、滥用职权，判决撤销或者部分撤销，并可以判决重新作出具体行政行为。由此可见，法院审理行政诉讼案件应以合法性审查为基本原则。具体到工伤认定行政诉讼案件，司法审查的重点是，证据是否确凿，依据确凿的证据是否能得出相应的事实，依据事实和法律法规，能否得出对应的工伤认定结论，整个调查和认定的过程是否存在违法行为。在司法审查中，证据审查是人民法院司法审查中的重点和难点，工伤保险条例确定的用人单位承担举证责任原则，使得工伤认定这一具体行政行为，既不同于一般的行政机关依职权进行调查取证确定事实作出的行政行为，也不同于行政机关应当事人申请对所提出的材料依法审查后作出的行政行为。人民法院在对工伤认定行政案件证据审查中，既要考虑行政诉讼证据规则中举证责任的分配原则，同时还应当考虑行政程序对举证责任的分配因素。下面对行政诉讼中证据审查进行分析。一、工伤认定中的举证责任工伤保险条例第十九条第二款规定，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”河南省工伤保险条例第十八条第二款规定，“劳动保障行政部门受理职工或者其直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请后，应当在十日内书面通知用人单位提供相关证据材料。用人单位在接到书面通知二十日内不提供相关材料或者不履行举证义务的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工或者其直系亲属、工会组织提供的证据依法作出工伤认定结论。”由此可见，工伤认定阶段由用人单位承担举证责任。另外，实际情况也要求工伤认定阶段应由用人单位承担举证责任。从事实与证据看，行政诉讼法所要求的证据是：事实与证据必须达到法律上的要求，是法律的事实。根据证据法原理，证据要尽量还原事实真相，但法律的证据绝对不能是事实的原型。各种案件均有其特殊性，工伤案件中受伤害职工与用人单位处于对立地位，作为受伤害职工，大量证据由用人单位掌握，在工伤认定案件中处于弱势地位，往往难以依靠一己之力获取有效的证据，受伤害职工一方取证难度大，不能也不可能取到事故现场的经过的有利证据。在这种情况下，法律要求职工方用证据清楚的再现受伤经过是不现实的。如果事实不清，证据不足不能认定工伤，对劳动者未免太苛刻，也不能体现劳动法律保护劳动者合法权益的立法宗旨，更不能贯彻法律保护弱者的基本原则。同理，将查清事实的责任强加于工伤认定机关也是不合法的。一般申请人只要提供的证明材料能初步证明与用人单位存在劳动关系，并受到了事故伤害，其申请也未超过工伤认定时效，就应受理。所以，工伤认定阶段由用人单位承担举证责任，符合工伤认定案件的实际情况，也是法律法规的要求。劳动和社会保障部门受理工伤认定申请后，在核实相关证据的情况下，依法作出工伤结论，有充分的事实和法律依据。应当注意，这里的事实与法律依据是相互联系、密不可分得。因此，在工伤行政诉讼阶段，人民法院应当将事实与证据作为一个整体进行审查。既然工伤保险条例是行政法规，它允许在用人单位不举证，相对事实不能查清的情况下作出有利于职工一方的认定结论，劳动和社会保障部门依照法律作出具体行政行为，正是履行法定职责的表现。因此，在工伤保险条例第十四条的情况出现时，行政机关依法作出工伤认定结论，符合法律，也符合逻辑规律的。二、证据的提供行政诉讼法第三十四条的规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”行政诉讼法第三十二条，“被告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十三条，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第二条规定：“原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”对工伤认定这种具体行政行为而言，法院要求当事人提交的证据应限制为以下两类：一是在工伤认定案卷内的证据，包括行政机关作出工伤认定决定所依据的证据和原告或第三人在行政程序中提交行政机关但未被采信的证据。二是原告证明行政机关在工伤认定程序中未通知其进行举证的证据。除此之外，在诉讼程序中新提供的证据，人民法院不应采纳。理由如下：河南省工伤保险条例第十八条第二款规定，“劳动保障行政部门受理职工或者其直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请后，应当在十日内书面通知用人单位提供相关证据材料。用人单位在接到书面通知二十日内不提供相关材料或者不履行举证义务的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工或者其直系亲属、工会组织提供的证据依法作出工伤认定结论。”最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五十九条规定“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而不提供，在诉讼程序中提供的，人民法院一般不予采纳”。河南省实施工伤保险条例暂行办法第十三条规定，“提出工伤认定申请应当填写河南省工伤认定申请表，并提交下列材料：（一）单位法人执照或营业执照（复印件）；（二）劳动合同文本（复印件）或其他建立劳动关系的有效证明；（三）本人身份证（复印件）；（四）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）；（五）工伤事故报告、证人证言；（六）其他相关证明材料。”由此可见，在工伤认定过程中，已充分给予了职工及用人单位的举证权利和时间，在工伤认定中未提交的证据不应在司法审查时采纳，这主要基于行政诉讼的案卷外证据排除原则，此类证据属于本应进入案卷的证据，只是由于原告漠视行政程序而被排除。主要表现为三种情况：第一，职工针对不予受理决定提出行政诉讼的。由于职工应对其申请符合受理条件负举证责任，经劳动行政部门书面通知补交仍未补交的，在行政诉讼程序中再提出此类证据，应当根据证据规定第五十九条的规定，人民法院不予采纳。第二，职工针对不予认定工伤决定提起行政诉讼的。劳动行政部门受理工伤认定申请后，用人单位往往会提供否定工伤事实的抗辩理由和证据，劳动部门对此一般要听取职工的申辩并给其提出反证的机会，实际上是将举证责任转换到职工一方，如果当时职工已持有这些证据，完全有条件向行政机关提供，但拒不反驳和提供，到诉讼程序中再举证，人民法院不应采纳。第三、用人单位针对工伤认定决定提起行政诉讼的。因劳动行政部门在受理工伤认定申请后已要求用人单位在一定期限内提供证据，用人单位拒不提供的，在诉讼程序中再行提供法院不应采纳。对于未进入工伤认定案卷的证据，建议由提交人向作出工伤认定的行政机关提交，由其调查核实后，将其纳入案卷后，依据规定作出是否受理工伤认定申请或者撤销已作出的工伤认定的决定。三、关于用人单位举证责任不能或不利的问题工伤保险条例第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”这是工伤认定行政程序中对举证责任的分配。一般情况下，劳动保障行政部门在进行工伤认定时，如果用人单位否认工伤的，应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的受伤，如果用人单位拒绝举证或所举证据不能否定工伤事实，将承担与己不利的后果。而行政诉讼法也要求具体行政行为必须证据确凿。因此，要区分不同情况确定相应的处理原则：第一，一般情况下，如果用人单位拒绝提供证据，劳动行政部门根据需要对职工的事实主张和相应证据进行调查核实，依法作出工伤认定结论。第二，如果用人单位提供了相应的证据，但其所提供的证据难以否定申请人提供的证据，双方的证据旗鼓相当，劳动行政部门经调查取证，因工受伤的可能和非因工受伤的可能都无法完全肯定或排除，按照行政程序举证责任分配的原则，既然用人单位无法举证证明不是工伤，其无法完成说服责任，就应当由用人单位承担不利后果，认定工伤。法院对此进行审查时，应遵循与行政程序相同的实体法所规定的认证规则，对于劳动行政部门作出的认定工伤的结论予以维持。综上所述，工伤认定行政诉讼司法审查的基本原则为合法性审查，强调的审查行政机关整个执法过程是存在违法行为，执法行为有无依据，而不是代替行政机关进行事实调查。近闻某地人民法院对当地行政机关不予认定工伤的决定连续两次判决撤销，迫使行政机关在明知受害职工不属工伤的情况下不得不以法院判决撤销为由作出认定为工伤的决定，这种司法审查已严重干预了行政机关的行政执法行为，违背了司法审查的初衷，通过以上分析谨希望司法机关严格把握审查重点，在职权范围进行合法性审查，不再重现以上的闹剧。