立案预登记制度价值、运行现状及路径改善.doc

立案预登记制度价值、运行现状及路径改善 摘 要： 在案多人少背景下，立案预登记有其分流导诉的重大意义，但实际运行中出现了一些异化，通过流程规范动态追踪可以较好的纠偏该制度。 关键词： 立案预登记;运行现状;制度规范 中图分类号： D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2014）23015002 2012年底，随着民事诉讼法的修订，“为贯彻落实修改后民事诉讼法的先行调解制度，有利于加强当事人诉权保护，有利于从源头有效化解涉诉纠纷”，各地法院纷纷发文推行立案预登记制度。该制度预期是在法院受理起诉时，将部分适宜诉外解决的矛盾通过先行调解、另行联动协调处置等处理方式来进行引导分流，其针对对象是民商事立案。立案预登记符合目前“大调解”政策和多元纠纷解决模式的提倡，对缓解法院案多人少矛盾、提高司法效率等方面具有重要的价值。但其作为审前程序，具有暂缓正式立案的特点，实际运行中容易出现异化，需规范起来。 1 困境中寻找平衡：制度价值考察 受制于法院“案多人少”困境，更是由于司法独立及司法最终解决原则的无法实现，立案预登记通过将大量案件进行诉前分流很大程序上起到了案件分流、节约司法资源的效果。 1.1 “案多人少”命题的真伪 中国正处于举世瞩目的经济与社会转型，随着市场经济的蓬勃发展及公民权利意识的觉醒，改革开放之后大量纠纷涌入了法院，而法院的人员却未有大量增加，这造成了目前法院案多人少的矛盾。我国法院的审执结数量从1978年的61万件，增长到2012年的1200多万件，是1978年的20倍。而法官人数仅从1978年的6万余人，增加到目前的21万余人，是1978年的3倍多，但与案件增长幅度相比，显然不成比例。 然而，一些学者却认为“案多人少”是个伪问题，理由有：一是根据上述统计数据，直接以案件总数除以法官总人数，得出我国法官年人均办案量不足58起的结论。二是与欧美国家的法官年人均办案相比，认为我们法官人均办案量偏低。如2004年美国50个州地方法院收案总数为4519万件（包括刑事、民事、家庭纠纷和未成年人案件，不包括交通案件），而当年美国地方法官共有27861人，人均年处理案件数大致在1600余件，这远远高于中国法官人均办案量。 其实，司法界实务人士都知道“案多人少”矛盾在法院是确实存在的，且单靠法院自身难以解决。我国地区间经济差异大，案件分布不均衡，面临“案多人少”困境的法院，主要是京粤江浙沪等人口较多、经济较发达地区的基层法院。如江苏省各级法院2012年受理案件已经突破百万，较2007年增长43.21%。全省一线法官人均结案141.30件，个别基层法院一线法官人均结案数达455.17件。其次，由于诉讼模式的不同，美、德、日等发达国家虽年立案量巨大，但其通过诉前或审前对案件的分流引导，真正进入庭审阶段的案件只有其收案量的10%，大量纠纷在审前就通过替代性纠纷解决机制或简便程序化解了。 1.2 立案预登记与诉前分流 我国立案庭因实质审查使“立审分离”的原则得不到贯彻，一定程序上混同了立案和审理，并使得诉讼便民咨询与纠纷引导成为一项与审查立案同等重要的工作重心。诉前分流的渠道有：（1）没有被告参与而依职权作出不予受理的口头决定。（2）经双方当事人参与并同意的解纷尝试。在上述两种情形下，达成实体协议的案件均可能了结纠纷，因而不必再予立案;未达成协议的，原告请求重新启动起诉审查程序的，则进入正常的实质审查程序。那些经简单审查后予以立案并进入法院调解途径或速裁程序的简易处理，属于诉后分流，不在此讨论之列。 在目前我国民事纠纷占法院纠纷90%比重短时间内无法降低的情况下，立案预登记作为一项民商事立案诉前分流措施，暗含着在立案便民咨询之后，为保障当事人诉权与监督立案审查权，对诉前分流进行登记，并随时跟进这些案件的处理，力图将这些纠纷矛盾通过多元纠纷解决模式消化掉，减轻法院“案多人少”的矛盾。 2 变形与异化：运行现状分析 立案预登记因其抑制直接立案的特点，在实际运行中也成为了一些法院一些部门打着“诉调对接”、“ADR解决机制”的幌子对其进行滥用通过人为选择案件来达到提高业绩的目的，造成了新一轮的立案难。 2.1 立案启动难与自由裁量权的滥用 作为一种准司法判断行为，立案自由裁量权是指立案法官在审查起诉时，根据法律法规规定，对案件的主体适格性、管辖依据等进行审查，并决定是否受理。由于立案审查受理行为排除对方当事人的参与，封闭性过强，当事人的程序参与性严重不足，在一定程度上会造成自由裁量权被滥用。人民法院如何审查起诉，为什么受理，为什么不受理，都不公开原因，立案自由裁量权极易被滥用。 滥用体现在立案预登记，就是把一些案件隐形在“登记”环节，让审判人员从中自由挑选，认为可以审结的才拿来立案，不能立案的便装进“登记”这个口袋，制造出审理效果形势大好的假象。而对如土地纠纷、职工下岗等涉及面广、敏感性强、社会关注高的案件，虽然法院通过预登记搁置立案的方式消除了法院的风险，但是纠纷与矛盾并没有实际解决。另外，当涉及到法院业绩考核、年底未结案数量等方面上，预登记极易被法院拿来做延缓立案的方式，通过先行调解拖时间，让大部分案件都过一遍调解，挑选简单案件进行裁判，导致一些疑难、复杂案件难以及时解决，造成新的涉诉信访的产生。 滥用立案自由裁量权亦不利于保护当事人诉权。诉权是当事人进入审判程序解决纠纷的基础，符合民事诉讼法起诉条件的当事人，都有权到法院起诉，有管辖权的法院也必须受理。立案法官则通过运行立案自由裁量权审查起诉，在当事人无滥用诉权的情况下，对所诉纠纷分类并受理立案应是理内之意。 2.2 执行立案预登记的盛行 执行立案预登记因其可以粉饰执行实绩，在一些地区法院颇为盛行。其主要做法是通过对执行立案进行预登记，查证执行对象有无执行能力，如有执行能力且可以执行，则进行正式立案;如无执行能力无法执行，则通过预登记归档，待执行对象有执行能力时再予执行。 实际上这是对立案预登记的曲解，立案预登记的目的是通过诉前分流化解矛盾、减轻审理压力，其针对对象是占审理案件数量90%以上的民商事纠纷。执行权是法院通过强制措施使得执行对象履行义务、保障司法权威的方式，法律设置了申请期限和案件执行期限，目的就是要督促当事人及时行使请求权，执行人员及时有效作为，防止案件久拖不结。执行预立案登记采取“以结定收”，让大量案件滞留在登记环节的做法，规避了立案监督和案件流程管理监督，等于钻了业绩考核的空子，导致新的执行难。 2.3 诉累增加与矛盾激化 当事人将纠纷诉至法院，在符合民事诉讼法立案受理条件基础上，期望通过司法裁判，在法律上一次性解决其纠纷，裁判内含的最终解决原则符合当事人的预期。无论分流引导到哪个解纷方式，如解决不成，当事人还是要把案件提到法院起诉，在时间、金钱上耗费颇多。很多当事人法律知识欠缺，他不知道“预立案”与正式立案有什么不同，认为反正法院接受了申请，就是一样的效力。等到当事人弄明白“登记”是怎么回事时，已白白浪费了不少时间;待到要求正式立案，还不知道原来的材料在哪里。这不但增加了当事人诉讼成本，也损害了司法公信力。 由于现实中某些法院出于维稳考虑对一些某些敏感案件或需其他部门协助解决案件受理的限制，虽进行了立案预登记，但是纠纷并没有得到解决，只是争议被搁置了，如果一直得不到解决，容易产生涉诉信访及对抗性事件。 3 对接中纠偏：流程规范动态追踪 为使立案预登记制度真正起到分流纠纷、提高司法效率的作用，就必须完善其运行机制、对接机制并对立案自由裁量权进行监督和考核，而如像执行立案预登记此类弊大于利的司法机制则应予取消。 3.1 完善运行机制 （1）立案审查权的限制。有权力即有义务。建立立案阶段法官个人负责制是限制立案审查权的较好方式。在立案审查过程中，法官既然享有自由裁量的权力，那么也应设置相应的责任，这种责任应由法官个人来承担，才具有一定的约束力和控制力。现在全国法院盛行的法官考核机制，包括对立案庭法官的考核即是应用这一制度的一个反映。特别是对于法院裁定不予受理的案件，应当要求立案法官必须充分说明理由，在条件允许的情况下，建立立案执法档案。 （2）全程跟踪的建立健全。立案预登记是一套完整的制度，而不是对案件一登了之。必须进行流程控制，在每个时间节点上对做了什么、该做进行管控与提醒。如纠纷不能得到调解，须立案受理，保护当事人的诉权。 （3）绩效与考核的改进。由于实行立案预登记，立案法官的工作更忙了，往往一个案件调解完毕后当事人来确认调解协议需要再立一个案，而且责任又很重，在绩效和考核上给予激励是需要的。激励可以是物质上也可以是精神上的，另外增加临辅人员进行协作也是有必要的。 3.2 对接诉外纠纷解决模式 （1）诉前调解协议的司法确认。数据显示，诉前调解是解决诉前分流纠纷的最主要方式。调解机构有法院调解窗口、镇街地方调解委员会、司法局、派出所、政府部门等多个机构。对于调处完毕的纠纷，符合人民法院处理范围的，引导当事人自愿到法院申请司法确认，经过严格把关后，纳入人民法院案件管理体系;当事人申请司法确认的，不收取任何费用，减轻当事人的诉累。 （2）联动协商机制的建立健全。实践中，一般有两类纠纷会与党政机关等法院外组织产生联系：一类是不属于人民法院受案范围的，引导群众到有权机关申请处理;另一类是属于法院受理范围的，但法院暂时不宜处理或处理了也无法做到案结事了的，需要其他机关的协助配合。联动协商机制主要是指在第二类情形下，法院与所涉机关部门的协商解决制度。 我国作为一个非自治型法治国家，对于社会效果的过度强化及目前司法制度与司法能力的有限性，通过联动协商以至于真正解决纠纷是十分有必要的。 联动协商机制可以通过突发事件联系机制、责任部门管辖划分、定期的多部门联席会议、司法建议书及时反馈跟进机制等方式进行，具体的内容还需在实践中深化改善。 3.3 取消执行立案预登记 执行立案预登记的设计初衷是法院针对占执行案件20%左右无财产可供执行的案件（包括虽有财产但不宜、不能执行的情形），从工作方法出发，通过立案时的预登记从而减少积案、提升执行效率、缓解执行压力。 但执行立案预登记的弊端显而易见：一是缺乏法律依据，使案件处于流程管理监督之外。民事诉讼法及相关司法解释明确规定法院自收到执行申请书七日内须进行立案。执行预登记则完全规避了这个规定，使得后续的执行审限、强制措施等都无法在时间上掌控。 二是掩盖实际执行效果，打乱正常执行秩序。预登记使大量案件处于立案和执行状态之外，这给不作为预留了很多空间。同时执行工作中后续工作的启动必须以执行案号为内容，预登记号不能也不应成为执行工作的启动点。虽然预立案在“执行结案率、未执结率、执行周期”等指标表现优异，但是实际上是弄虚作假，反映不了执行工作的实际，到头来影响案件质量。 综上所述，在目前应对无财产可供执行案件有程序终结这一法定结案方式的情况下，执行立案预登记弊大于利，预登记的做法极易产生弄虚作假、掩盖真实情况的现象，取消执行立案预登记势在必行。 参考文献 1傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构J.法学家，2011，（1）：108. 2刘杰，谷登科.试论立案审查阶段的法官自由裁量权J.华北水利水电学院学报，2011，（3）：119.