构建和谐社会的政府间财政关系.doc

构建和谐社会的政府间财政关系上海财经大学公共政策研究中心 马国贤摘要：我国分税制财政体制实施12年，改革势在必然，但在如何改革上各方见仁见智。笔者以为，其改革方向是构建和谐社会的政府间财政关系。本文试图从政府间财政关系的支点出发，在评估现行制度的基础上，论证了“小改”方案的可行性，并展开了改革内容的研究。一、理顺政府间财政关系的支点政府间财政关系是指以财政体制和财政转移支付制为基础的多级政府的理财关系。我国宪法规定了五级政府的行政体制和分级管理原则，因而上级政府对下级是包含关系，同时赋予各级政府财政权，这种既包含，又自主理财的关系，构成了政府间财政关系的基本矛盾。虽然政府间财政关系涉及很多方面，但核心是财政体制和财政转移支付机制。财政体制是指用于处理中央与地方、地方上下级政府间的财力与财权分配制度。它属于公共财力的初次分配。财政转移支付是指财政资金在上下级政府间转移的机制，包括财政资金下拨(补助)和上缴，本文主要指补助。它属于公共财力的再分配。而政府间财政关系的核心是本级政府的可用财力。由于各项政府职能都需要财力支撑，因此，构建合理的政府间财政关系，保障各级政府有与职能相匹配的财力，是建设和谐社会的重大问题。我们知道，任何制度、机制都建立在某些假定上的，它们或隐含，或写到文件中，是制度的支点，因此，在我们开始研究政府间财政关系前，有必要讨论其支点问题。1政府间财政关系的基础：“事权与财权相统一”还是“事权与资金相匹配” 我们对它的研究可从“部长与教授之争”说起。在2006年3月召开的中国发展高层论坛年会上，北京大学教授林毅夫指出，自1994年分税制后，随着财权的上收和事权的逐级下放，中央和省市级财政越来越好，而县级以下则非常困难，形成了“中央富、地方穷”。为此，他主张在政府间财政关系上实行事权与财权统一的原则。而与会的财政部常务副楼继伟部长则针锋相对地说：“事权和财权的统一是个错误的概念。”中国分税制改革方向：分税制还是财政转移支付？2006年4月12日，中新网。这一争论，反映了政府间财政关系上“事权与财权相统一”与“事权与资金相匹配”原则之争。说到底，政府间财政关系是给地方(下级)政府多少钱，怎么给钱？的问题，对此，我们可给出“给权不给钱”和“给钱不给权”，即分权型和集权型两种模式。分权型模式要求中央将税收等收入权划归地方，由他们征收并满足支出需要。具体有：（1）只规定中央收入的税种，其余税收由地方各级政府自己设定，自己征收。（2）统一全国税种，但划分税源，并允许各省的税率弹性等两种选择。集权型模式不给予地方税收权，但允许通过转移支付分享收入。例如，美国属于分权型模式，而英、德属于集权型模式，两国的中央政府收入均超过总财力的90%。这说明，只要能解决政府的可用财力问题，给“权”还是给钱都是可行的。两者差别为：前者偏重效率，有利于激励地方经济积极性，但不利于地区间公平，而后者偏重公平，但易造成地方依赖中央，而不关心经济发展。此外，日本还创造了“改良型”模式。这是一种“既给钱，又给权，但税权给得不多，补助也只对欠发达地区”的政府间财政关系，它采用“事权与资金匹配”原则。日本在公共财力初次分配中，中央集中部分占总财力2/3，而中央支出占总支出的1/3，2/3为地方支出。就是说，其财政转移支付规模约为总财力1/3，主要补助经济相对欠发达的省，如北海道、褔井县等。 在我国80年代以来的财政学教科书均采用了“事权与财权统一”原则。其论据为：（1）美国的例子。然而，美国“事权与财权相统一”以各级政府拥有自主征税权为条件。联邦税法只规定了关税、所得税归中央，至于州、市县的商品税、财产税分工是政府间长期竞争的结果。以财产税为例，县市政府是根据“需要花多少钱，就征多少税”来确定税率的。这是“事权与财权相统一”原则最完整的体现。因此，这一原则只适用于自由主义传统的国家。虽然德国实行联邦制政体，却通过“统一的国家税收制度+财政转移支付”来均等地区财力的。可见，在西方“事权与财权相统一”并非普遍原则。（2）我国“分灶吃饭”的经验。我国80年代的财政改革是在经济体制改革尚未展开下进行的，面对当时地区间经济、税源差异过大的现状，为保证事权与财权统一，中央在设计财政体制时不得不采用“先保证地方合理基数，超过部分归中央”的分税思路，于是形成了“工商三税”(产品税、增值税、营业税)“一省一率”，分税比例从不足10%到100%留用不等，有的在税收留用外还给补助的格局。由于它阻碍了国内统一市场形成，因而取消“一省一率”的混乱，规范政府间财政关系成为1994年分税制改革的直接动因。可见，事权与财权相统一并非财政体制的普遍原则。中国是统一的多民族国家，保持中央的权威是国家统一的象征，它需要强大的财政支撑。80年代的中国财政实践证明，这一原则在处理政府间财政关系上是不可行的。（3）公共价值观：自利主义与利他主义价值观是每个人判断是非黑白的信念体系和行为标准。人的一切行为，无论个人、组织，还是政府的行为都受价值观支配，因此，价值观是为人做事的规范，是释放内心神奇力量的关键。公共价值观是评价公共部门行为合理性的标准。对此，我们可从自利主义与利他主义谈起。自利主义与利他主义的政绩观是不同的，虽然他们都讲为民服务，但在自利主义者看来，政绩就是我做了什么？我的政绩是什么？而在利他主义者看来，政绩是指居民需要什么？我为他们做了多少？表现在政府间关系上，如果没有制度约束，自利主义者会将财政资金主要安排本级支出，因为在他们看来，若补助下级政府，则政绩就不是我的，即使补助也应采用专项补助方式，以增进我的政绩。而利他主义者在资金安排上更关注的是“谁使用更有效率”？若下级政府使用更有财政效率，资金就应当补助下级政府。从哲学观点看，自利主义来自“经济人”假定。“经济人”将政府行为等同于与利己主义的市场行为，视“公器”为私利，视公共服务为个人升阶资本的恶劣的倾向。而利他主义来自公共利益论。公共利益是指在个人和共同利益之上，属于全体居民的共有的，既不可分割，也不可转让的利益。政府是公共利益维护者。因此，利他主义属于公共价值观范畴。然而，我国在政府间财政上却弥漫着自利主义。例如，在转移支付上的专项泛滥，补助资金被层层截留而到不了县，即使到县的补助也必须配套等等，原因是领导偏爱“政绩”。而时下的“四两拨千金”也是自利主义的“政绩观”。由于中西部地区县级属于农业经济，税源不足，大都不具备财政自立能力。补助资金不到位和层层截留加速了县级财政贫困，而不问青红皂白的专项配套，对没有财力自立能力的县来说，不啻是个灾难!必须指出，公共价值观并非与生俱来。尽管官员们掌握了一定权力，但并非先知先觉的圣贤，不可能是天生的利他主义者，为此，我们只能用制度约束和绩效评价，以及合理的人事制度来促其接受公共价值观。二、对我国政府间财政关系的评估（一）总体评估自1984年实施分税制财政体制以来，经不断完善，我国政府间财政关系呈以下特点：1初步形成了“分税+财政转移支付”的模式，在解决分级管理与各级政府自主理财的矛盾方面取得了一定经验和成绩；2形成了以流转税、所得税“双主体”为主的国家税收体系和统一的分税模式 国家税收体系是指统一的，由中央税、地方税和共享税构成的全国收体系。在自由主义传统的国家，由于中央和地方政府都有税收立法权，因而不存在国家税收体系。；3通过一般和专项转移支付，初步建立了支援欠发达地区的财政机制。总之，分税制基本适应了市场经济要求，在深化市场经济体制改革，理顺政府间关系方面起着重要的，奠基性作用。对此，我们无论怎样评价也不为过。但由于种种原因，我国的分税制尚不健全，突出地表现在“富省(市)，穷县”，即县级财政贫困问题上。县级财政贫困定义是：当一个县的财力与事权严重不匹配，经过努力仍无力实现既定的公共职能时，就处于财政贫困状态。因此，县级财政贫困与“贫困县”是两回事 贫困县是指人均收入水平不足某一标准的县。我国一些非贫困县的政府，同样处于财政贫困状态。-笔者注。按此标准，则中西部地区约有2/3，东部地区约有1/3的县处于此状态。解读金人庆部长2006年3月向全国人大所作的报告金人庆：关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告2006年03月17日 ，2005年中央与地方的财政关系为：全国财政收入为31627.98亿元，其中，中央财政收入(不含债务收入)17293.79亿元，占54.54%，地方收入占45.46%。全国财政支出为33708.12亿元，其中，中央本级支出为8775.73亿元，占26.03%，地方占73.97。由此，我们可形成以下概念：若考虑3000亿元债务收入，则中央财政收入为20249.79亿元，占58.48%，即近三分之二，而支出为四分之一。按此推算，中央向地方转移的财政资金为11236.78亿元，约为总财力的1/3。这一转移支付水平与日本持平。地方转移支付后，可用财力为总财力3/4，加上土地出让金等，地方可用财力水平远高于日本(图1)。中央财政收入日本的财力分配和转移支付水平地方财政支出地方财政支出中央财政支出财政转移支付中央财政收入中国的财力分配和转移支付水平待添加的隐藏文字内容3中央财政支出财政转移支付地方财政收入图1 中国与日本的转移支付水平比较这说明：一是我国政府间财政关系类似日本，属于“改良型”模式，因而“事权与财力相匹配”原则不可或缺；二是我国的财政转移支付水平与日本相当，国家转移支付力度是大的，而地方支出水平也高于日本，因而地方政府是有钱，那么，怎会出现县级财政贫困呢？县是我国政权建设的基础环节，是直接面对农业、农村的政府，县级财政贫困问题值得关切，也说明了我国政府间财政关系存在某些重大缺陷。（二）制度性原因分析如果我们脱离就事论事式，而基于理性的制度分析，则可上述问题的原因归结为：1指导原则缺失，转移支付制度建设处于“真空”状态理论上说，既然事权与财权相统一原则不适用中国，那么，我们就应用“事权与财力相匹配”原则(以下简称“匹配原则”)来替代。而匹配原则需要转移支付机制来保证，何况转移支付属于政府间行为，没有制度，就无法约束处于强势地位的上级政府，虽然下级政府明知合法利益被剥夺，但处弱势地位，只能无可奈何。为此，建立财政管理体制法和财政转移支付法十分必要。然而，在12年间虽然在财政转移支付上财政部、省级财政出台了许多办法，但都是针对某项具体支出的，就是说，除国务院1993年的关于实行分税制财政管理体制的决定外，国家至今未出台规范的转移支付办法，更遑论立法。这说明转移支付制度建设处“真空”状态。而这种“真空”恰恰为弥漫的自利主义填补，这是当前政府间财政关系的关键所在。2信息不对称，上下级政府缺乏互信机制，非经济性博弈比较突出良好的政府间财政关系应以互信为基础的上下级分工合作去实现各项公共职能的资金关系。博弈论认为，博弈是在不同利益主体的交往中的普遍现象。政府间财政关系也是博弈关系，博弈结果取决于参与各方信息对称程度。假如信息对称，则结果就合理，社会运行就有效。而信息不对称会产生“非经济性博弈”，即从个体看合理，但总体看不合理的博弈结果，造成公共资源的巨大浪费，因此，消除政府间非经济性博弈对降低行政成本，减少公共支出浪费的意义重大。而要做到这点，前提是上下级政府间财政信息对称。然而，我国政府间财政信息不对称问题比较突出：(1)“上有政策，下有对策”盛行，(2)在一些地方虚报成绩，制造虚假的财政收入，或隐瞒问题，虚报情况，扩大灾情等比较突出。为此，上级政府很难获得真实的财政信息。笔者在一次调查中发现，某县为完成财政收入，将××中学的学费收入上缴3次，又专项拨款3次。这种虚虚实实使人真假莫辩。信息不对称强化了官员的自利主义，扭曲的信息造成了层层截留补助款等非经济性博弈。而互信机制缺失同时伤害了各级政府，并通过转嫁最终由县级“买单”。若任其发展，它必将搞垮中国财政体系。必须指出，虽然政府间缺乏互信机制与自利主义有关，但根源是制度缺失。3转移支付行为不规范，存在着资金管理“黑洞”转移支付制度不规范必然带来转移支付行为上的混乱。对此，我们可概括为：（1）补助的形式不规范。财政转移支付本质上是多级政府财力共享的制度，因而转移支付资金总量应当与国家财力增长相适应，在结构上保持一般补助与专项补助的合理比例。目前，我国的转移支付主要由三部分组成：一是税收返还，二是一般性转移支付，包括弥补分税制改革差额的补助、过渡时期转移支付、少数民族地区转移支付、公务员增资补贴、农业税停征补助、其他一般转移支付等，三是特殊转移支付。总体评价：第一类转移支付比较规范，具有分享性质，其余两类大多是应急性补助项目，如公务员增资补贴等，在方式上“一次确定，列入基数，以后不增”的“死数字”，由于缺乏转移支付制度的规划，因而遇事往往采用“一事一议”式的转移支付。可见，我国的转移支付方式极不规范，随意性比较突出。（2）补助的透明度差。以约占补助总额1/3的第三类转移支付为例，不仅总额大，而且项目杂，几乎覆盖每个部委。由于缺乏标准，资金分配往往“拍脑袋”，谁也说不清为什么给某省多少钱。资金分配不透明刺激了各省“跑部钱进”，为“寻租”、腐败等提供了条件。（3）补助资金管理混乱。以中央专项补助为例，有的纳入地方预决算，有些未纳入而脱离了人大监督，有的甚至脱离了政府监督。国家审计署李金华指出，2005年审计署对20个省（区、市）地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44，就是说，中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算。 中国青年报2006年6月4日。 这是管理上的“黑洞”。当然，这仅仅是冰山一角。总之，我国政府间财政关系建设已取得了重大成绩，但尚不完善，存在着指导原则缺失和转移支付制度建设上的“真空”等三大问题，因此，改革任重而道远。这也说明，产生“地方财政有钱，而县级财政贫困”问题的基本原因是规范的转移支付制度缺失。犹如渠水，即使源头水量再大，经过层层截留和渗漏，有多少水能流到县级呢？ 三、基于理性分析的“小改”方案上述分析表明我国财政体制改革势在必然，在改革上见仁见智。基于理性分析，笔者从构建和谐社会出发，提出了以“小改”为主，包括建设规范的转移支付制度和对税制微改的方案。(一)理顺政府间财政关系的理性分析1改革的三种模式理论上说，理顺政府间财政关系有大改、中改和小改三种方案(图2)。大改指完全现有的体制，按事权与财权相统一的原则重新设计税制、财政体制和转移支付制度；中改指原则上不改变税制，通过降低中央分税比例和建立规范的转移支付来重建分税制；小改是指不改变现行税制结构和分税制模式，而是按匹配原则完善转移支付制度。政府间财政关系的改革模式改革内容税收制度财政体制转移支付大改：按事权与财权相统一原则，对税收制度、财政体制和转移支付制度进行全方位改革。模 式 1财政体制转移支付中改：按事权与支出相匹配原则，保持现行税制，而对财政体制和转移支付制度作重大改革。模 式 2转移支付小改：按事权与支出相匹配原则，保持现行税制和转移支付制度，而完善转移支付制度。模 式 3图2 政府间财政关系改革的三种方案2改革政府间财政关系的方向选择我们认为，当前的政府间财政关系改革应当采用以小改为主的方案。一是在政府间财政关系上，我们已经形成了类似日本的“改良型”模式，由于它兼收集权型和分权型模式优点，适度地激励地方积极性，符合现阶段中国特点，因而不必推倒重来。二是上文表明，我国公共财力初次分配的分税制基本合理，问题主要是转移支付制度，从财力结构看，中央支出仅为总财力的1/4，这无疑是应当保证的，县级财政贫困问题的原因是转移支付运行不规范造成的，这此都说明，完善转移支付制度是当务之急。总之，无论从巩固改革成果看，还是从政府改革的渐进性要求看，以小改的主的方案比较合理。小改为主，是指按事权与财力相匹配原则，在重点完善转移支付制度的同时，对税收制度作微调式改革。（二）建设规范的转移支付制度1划分“本级财力”与“本地财力”，确立财力共享性质。本级财力是指本地财力中属于本级政府自用的部分，而超过部分则属于应当转移支付资金，只能由下级政府使用。根据日本经验和我国的实际，转移支付资金占全国总财力的1/3比较适宜。2按匹配原则明确各级政府的财政转移支付责任。这就是凡是承担转移支付责任的政府，在基本公共服务的范围内，应当保证下级政府实现最低公平的资金需要，至于更多需求，应由其新增的税收分成财力来满足。基本公共服务是指那些与人权相关的政府服务项目，包括治安、基础教育、公共卫生和初级医疗、环保和道路、电力设施等。超过上述项目的支出应当由本级财政收入承担。3理顺一般补助与专项补助的关系。转移支付分为一般补助和专项补助两种形式。一般补助指用于补充地方基础财力的资金，而专项补助用于配合某些政策性目标，或解决地方特殊的财政困难的资金。因此，两者存在着前提与补充的关系。我国的专项过多，且动不动要求地方配套，这犹如请者是按自己需要点菜，结果是“花了钱而客人却不领情”一样，虽然其中不泛合理部分，但结果却令人生厌。为此，理顺两种补助关系的规则是：（1）凡是与某一政策配套的专项，应由出台政策的政府承担资金，即“谁请客，谁出钱”，因而转移支付是无条件的，这也可促使他们作出理性的决策。（2）凡是国家和地方共同受益的项目，应采用专项和地方配套原则。而关键是补足其一般财力，使他们有能力配套。因此，处理好两种补助的核心是搞好一般转移支付。4搞好以“最低人均财政支出水平”为基础的一般补助制度建设。在国外，凡采用财政“集权型”和“改良型”模式的国家都将重点放在一般转移支付上。德国的一般转移支付采用以人均财政支出水平的补助办法，对达不到最低人均支出水平的地区，由一般转移支付补足。同时，中央还通过专项补助配合政策实施，奖励支出使用有效的地区。由于它简单易行，因而受到各方欢迎。而澳大利亚采用的是因素法，但过于复杂，以至于财政部长都说不清，为此在与省长对话时，不得不搬出大堆计算资料佐证。这成为笑柄。在操作上，我们建议：(1)控制规模，一般转移支付占总转移支付资金的一半较合适。(2)财政部分别城市与农村，每年公布预测的人均财政支出最低水平，对达不到的地区给予一般补助，至于有些因素，如老少边穷地区照顾等，可通过专项补助公式解决。5强化补助资金管理。（1）归并转移支付项目，将“死基数”项目列入一般转移支付基数；（2）规范名称，减少转移支付项目，一个部委原则上只设一个转移支付项目；（3）各项补助一律纳入地方预算，中央补助资金应由财政部特派员办监督，地方专项凡是内容与中央相同或合并使用的，也应纳入这一体系；（4）强化绩效管理，凡是专项补助必须进行绩效评价，并向同级人大、政府报告评价结果；（5）发挥人大的监督作用，按预算法要求专项补助预算必须列示，并经人大表决通过。（三）规范税收和收入制度总体上说我国的税制是基本合理的，但存在着税源过于集中，地方税建设滞后等问题。税源过于集中造成了多级政府“共挤”流转税，而不是经营好各自财源等问题。建议作如下微调：1扩大地方税征收，尤其是扩大土地使用税和房产税征收范围，提高地方财政自立能力。2强化“整体政府”建设，取消预算外、体制外资金，政府性资金均纳入预算管理。（四）减少财政环节，实行“五级政府，三级财政”制度针对我国转移支付环节过多，资金运行不畅，各级财政将大量精力花在检查落实上的现状，我们认为，“五级政府，三级财政”方案比较可行。这就是：(1)不改变现行的五级政府体制，但在财政上只设中央、省、县市三级，实行财政“省管县”体制；(2)将乡级政府改造成“社区政府”，取消乡级国库，资金由县级财政代管。应当说，“五级政府，三级财政”符合宪法确定的五级政府体制，也符合宪法的各级都应当有理财权的原则，因而是在现行条件下可行的方案。参考文献：1马国贤：中国公共支出与预算政策，上海财经大学出版社， 2001年版。2李金华：规范财政转移支付很难 准备喊5年8年，载中国青年报2006年6月4日。3金人庆：关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告2006年03月17日 。4何忠洲：中国分税制改革方向：分税制还是财政转移支付？2006年4月12日 中国新闻周刊中新网。5阿伦·威尔达夫斯基：预算过程中的新政治学，上海财经大学出版社，2006年版。6毛程连：中高级公共经济学复旦大学出版社，2006年版。7刘仲藜：深化财税体制改革 推动政府职能转变，2005年7月12日徐州市发展和改革委网站。8张曙光：中国的财政改革与公共政策调整21世纪经济报道2003-01-21。