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我国社会保障现状及政策建议2009-01-19 15:44:43摘要社会保障工作不仅关系到公民的基本权利，更关系到广大公民的切身利益。十七大报告明确提出"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系"，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系初步形成。同时，社会保障体系仍然很不完善，离人人享有基本社会保障的目标还有较大距离。（联合论坛·北京）社会保障工作不仅关系到公民的基本权利，更关系到广大公民的切身利益。十七大报告明确提出"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系"，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系初步形成。同时，社会保障体系仍然很不完善，离人人享有基本社会保障的目标还有较大距离。一、我国社会保障的基本现状（一）城镇养老保险覆盖面不断扩大"社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度"，是党的十四届三中全会最先提出、并于1995年建立、实施，其间不断扩展和完善。到2002年底，全国城镇基本养老保险参保人数为11128.8万人，占城镇就业人员的44.9%。针对养老保险中出现的空账运行问题，2005年提出"十一五"期间要逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变；以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，进一步扩大城镇职工基本养老保险覆盖面；进一步加大财政对养老保险的投入力度。自2007年开始，各地加快了省级统筹的步伐，促进了社会养老保险覆盖面的进一步扩大。到2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，占城镇就业人员的68.6%；参加基本养老保险的农民工人数为1846万人。到2008年6月底，养老保险参保人数为21029万人。（二）积极探索新型保障模式，农村养老保险在规范整顿后逐步恢复1992年县级农村社会养老保险基本方案（试行）开始试点,在各级政府的推动下，发展较为迅速。到1998年底，全国已有30个省、直辖市和自治区的2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参保人口达到8025万人。1999年以后，由于受管理体制改革、利息持续下调及中央农村社保政策变动的影响，农村养老保险进入规范调整阶段，部分地区出现参保人数下降、基金运行难度加大等方面的问题，一些地区甚至陷入停顿状态。"十六大"以后，中央逐步加大了解决"三农"问题的力度，在这一大背景下，部分东部地区开始探索恢复和完善农村社会养老保险，在"个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持"原方案的基础上，逐步增加了政府财政补助。到2006年底，全国参加农村养老保险人数为5374万人。（三）城镇医疗保险努力实现全覆盖城镇医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险两部分。1998年国务院出台关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，开始推行城镇医疗保险，其保障对象包括城镇所有用人单位。2002年末，全国参加基本医疗保险人数为9400万人，占城镇从业人员的37.9%；到2007年末，城镇职工参保人数增加到22311万人，占城镇从业人员的76.0%；年末参加基本医疗保险的农民工人数为3131万人。到2008年6月底，参保人数为24907万人。以大病统筹为主的"城镇居民基本医疗保险制度"也于2007年开始试点，截至12月底，全国城镇居民基本医疗保险参保人数4068万，其中88个试点城市参保人数2583万，已有62万参保居民开始享受待遇。（四）新型农村合作医疗全面推进1993年中央首次提出要发展和完善农村合作医疗制度。1997年国务院批准关于发展和完善农村合作医疗若干意见。经过多年探索，于2002年开始试点大病统筹为主的新型农村合作医疗，并提出到2010年基本覆盖农村居民。2007年,新型农村合作医疗从试点阶段转入全面推进阶段。到2007年底，全国已有2451个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率达到86.2%。（五）失业、工伤、生育保险覆盖面逐步扩大在继国营企业职工待业保险制度之后，1999年国务院正式颁布失业保险条例，这标志着具有保障失业人员基本生活和促进其就业的双重功能的我国新型失业保险制度开始建立。保障对象由最初的城镇企事业单位及其职工，进一步扩大到了个体工商户及其雇佣人员及合同制农民工。2002年末，全国参加失业保险的人数10182万人，占城镇从业人员的41.1%。2007年末全国参加失业保险人数为11645万人，占城镇从业人员的39.7%。到2008年6月底，参保人数为12010万人。2003年工伤保险条例颁布实施，其保障范围为所有企业、个体工商户及其职工。2003年末全国参加工伤保险人数为4575万人，占城镇从业人员总数的17.8%。到2007年底，全国参加工伤保险人数为12173万人，占城镇从业人员总数的41.5%；其中，参加工伤保险的农民工人数为3980万人。到2008年6月底，参保人数为13025万人。1994年劳动部颁布实施企业职工生育保险试行办法，保障范围为城镇企业职工。2002年末全国参加生育保险职工3488万人，占城镇就业人员总数的14.1%。到2007年底，全国参加生育保险人数为7775万人，占城镇就业人员总数的26.5%。到2008年6月底，参保人数为8452万人。（六）城乡最低生活保障制度初步建立，社会救助和社会救济体系愈趋完善城镇最低生活保障基本实现应保尽保。1992年，按照原社会救济制度的规定，得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重仅为0.06%，救济经费只有8740万元。而当年城镇贫困居民至少占到城镇总人口的5%。1999年，正式开始建立城镇最低生活保障制度。从2002年开始，随着城乡最低生活保障制度的推行，社会救助水平大幅度提高。截至2007年底，全国共有2270.9万（1065.6万户）城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为182.4元/人、月，全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元，人均补差102元/月。农村最低生活保障制度开始全面推行。根据中央和国务院的统一部署，自2007年开始在全国范围内全面推行农村最低生活保障制度。截至2007年底，已有3451.9万人（1572.5万户）享受了农村最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7%；平均保障标准为70元/人、月；全年共发放农村最低生活保障资金104.1亿元，人均补差37元/月，分别比去年同期提高3.8元，增长11.5%。农村五保供养制度更加完善。2006年3月开始实施新修订的农村五保供养工作条例，将五保老人的生活救助，由集体内部互助共济为主，调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。截至2007年底共有525.7万人、492.4万户农村五保老人享受到了五保救济。新型医疗救助力度逐步加强。2002年，中共中央、国务院提出建立和完善农村医疗救助制度，对患大病的农村五保户和贫困家庭给予一定的医疗费用补助，或资助其参加当地合作医疗。截至2007年底，城市医疗救助共救助406.6万人次，支出12.5亿元；农村医疗救助共救助603.4万人次，支出23.5亿元。住房救助开始进入社会救助体系。2007年，国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见以及廉租住房保障办法、廉租住房保障资金管理办法相继出台，自此，我国住房救助制度开始建立。2007年，全国廉租住房投入近94亿元，超过了历年累计安排资金的总和。全国新增保障户数68万户，对城市低保家庭中的住房困难户基本做到了应保尽保。住房和城乡建设部发布的2008年廉租住房工作计划指出，2008年将是全面推行廉租住房制度的重要一年。廉租住房筹集力度进一步加大，通过新建、收购、改建、租赁及鼓励社会捐赠等方式进一步增加廉租住房房源。计划新增廉租住房保障户数250万户，廉租住房保障户数将累计达到350万户。二、当前社会保障存在的主要问题（一）城镇社会保险覆盖不全医疗、养老的参保率相对较高，但占城镇从业人员的比例仍在80%以下；失业、工伤等社会保险的参保率更低；灵活就业人员、农村进城务工人员、城镇非就业人口及机关事业单位人员等部分人群，尚未进入社会保障覆盖范围之内。（二）农村社会保障体系建设严重滞后近些年，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度相继建立，农村社保体系正在愈益完善之中。但总体制度缺陷严重，城乡差距显著，制度建设滞后。尤其是在农村社会养老保障方面，仍处于地方自选动作状态，缺乏统一的制度设计。农村新型合作医疗和最低生活保障制度刚刚起步，保障水平仍然偏低。（三）部分流动就业人员的保险关系难以转续由于现行"分灶吃饭"的财政体制，使得地区间的利益分割严重，造成社保地区间转移的障碍，统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，在很大程度上制约了劳动力和人才的自由流动。再由于目前的社会保险统筹层次不高，对转移接续的技术上也造成较大困难。（四）相关立法建设缺失现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不规范。社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。三、几点政策建议劳动和社会保障发展"十一五"规划中明确指出，到2010年要"进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。健全农村社会保障制度。到"十一五"期末，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上，参加农村社会养老保险和企业年金的人数逐步增长"。依照目前的工作部署和进度，"五险"参保人数指标应能全部如期完成，有些指标还能超额完成。但健全制度的任务还相当艰巨。针对当前社会保障中存在的突出问题，我们对2009年社会保障工作的基本思路和具体措施提出如下建议：（一）2009年社会保障工作的基本思路2009年的社会保障工作，应以十七大精神为基本指导思想，以加快完善社会保障体系、增强社会保障能力、加大力度实现"十一五"发展规划任务为基本工作目标，以满足需求和现实可行相互兼顾为基本原则，以探索解决城镇职工养老保险跨省转续、农民工养老保险、新型农村养老保险为突破点，以加大政府财政投入和法制建设为主要手段，使社会保障建设迈上新台阶。（二）2009年社会保障工作的重点措施1、推进省级统筹，促进社会保险的省际间转续跨区转续一直是一个体制性难题。在新的一年中，应首先确定建立社会保险省级统筹的时间表和实施步骤，再确定跨区转续的基本思路和操作办法，参考个人既往缴费水平和社会平均工资水平，在协调相关省份具体利益的基础上，制定出一个转移比例，对统筹基金按比例实行强制性提取，国家财政在转移支付中平衡各地区间的利益。2、推动农民工养老保险工作进入实质阶段在城市化步伐日益加快的形势下，农民工养老保障问题的解决愈加迫切。应在新的一年中，尽快出台有关农民工养老保险的实施办法，本着既有利于农民工流动和养老金转续、携带，又有利于最终对接城镇职工养老保险或农村养老保险的原则，在短期内可实行过渡性的农民工养老保险办法，探索农民工个人账户方式，使社会养老保险尽快惠及这一特殊人群。3、加快推行农村养老保险统一办法的试点按照世界银行和联合国开发计划署公布的数字，从可比价格和实际购买力来看，我国目前的人均收入和财政能力均已超过当年建立农村社会保险时的英美等国家。因此，加快农村社会保障制度建设尤其是农村社会养老保险制度建设的时机已经成熟。应尽快出台农村养老保险试点指导意见，制定全国统一方案，明确政府出资责任和比例，完善管理机构和管理手段，在长三角等有成功经验的地区先行试点、总结经验、逐步推开。4、加快社会保障立法，健全社会保障法律体系应尽快出台社会保险法。同时，应对社会保障基金管理条例、企业年金条例等配套法规进行研究制定。加快形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，推动社会保障事业健康有序地发展。一社会保障制度与和谐社会  1社会保障制度的概念从学科和理论的角度，社会保障是很专业的问题。从实践的角度，社会保障跟每个人都有切身的利益联系。在我们国家建立之初，社会保障制度主要是指社会保险和社会救助。所谓社会保险制度就是用工单位和劳动者本人在劳动年龄的阶段向这项制度缴费，然后在发生风险的时候，譬如说：老了，病了，失业了等等，这项制度就可以向你本人提供生活上的补贴，帮助你渡过难关。社会保险有两种方式，一种是横向的，就是说大家出钱帮助少数人；另一种是纵向的，自己给自己存钱，在发生问题的时候，拿这些钱来保障自己。这两者结合起来就形成了社会保险制度。所谓社会救助，就是我们经常讲的低保制度，低保制度是国家用纳税人的钱、用财政的钱来帮助一部分生活在贫困线以下的人群。另外还有一种制度，叫社会津贴制度，在中国比较明显的是独生子女的津贴费，只要这个孩子是独生子女，他（她）就可以享受到一定的国家的补贴。社会津贴、社会保险、社会救助三个不同种类的制度构成了整个的社会保障制度。通常社会保险讲的三种风险是年老、疾病和失业，其实还有生育和工伤，再扩大一点的话还有遗属的问题、一般情况下的伤残的问题，目前讲的最多的是这七种保障制度。如果把这个概念再往外扩展，把住房、教育的问题都包括在内，这就构成了一个最广义的社会保障制度。 2和谐社会与社会保障制度讲这个问题先从和谐社会讲起，我们国家在前三十年，在计划经济的路子上走了很长的一段路，然后发现计划经济跟我们现在所处的历史阶段可能是不相符的，因为我们现在这个社会，是一个社会初级阶段，我们的物质生产还是处在一个非常匮乏的一个阶段。在这样一个阶段，很理想化的去搞一个社会主义，搞一个计划经济，很多方面实际上是有问题的。1980年代进行改革开放以后，我们退回到了社会主义初级阶段，走社会主义市场经济的路子，走到一个以经济建设为中心的路子。在之后的近二十年中，我们的经济增长取得了举世瞩目的成绩，GDP平均每年以9%的速度在增长。在增长的过程当中，走社会主义市场经济这条路，一开始一些的学者认为市场是可以解决所有的问题的，就对社会领域的很多事情比较忽视，在制定政策的时候，也很少去想会有什么样的政策后果。当这些事情在社会领域当中逐渐积累起来，就有了一系列的问题。在这种的情况下，本届领导就提出了要构建社会主义和谐社会。本届领导给和谐社会下的一个定义：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。其实民间对和谐还有一个定义：用拆字的办法来定义，“和”指人人有饭吃，“谐”指人人能说话，引申一下，就是民生和民主。解决民生问题是社会保障制度最主要的目标。最近有个台湾的教授把社会领域的需求、权利概括成了在社会领域有六项公民的基本权利：生存权、工作权、健康权、居住权、受教育权和财产拥有权。从马斯洛需求层次论来看，这些社会领域的权利基本上都是两个较低层次的需求：第一个是要解决生理需求的问题；第二个要解决一个安全需求的问题。这些权利跟人的本能，跟人的一种自然属性是比较接近的。越是层次低的需求，越是没有退路，所以在发生困难的时候唯一的办法就是靠政府去帮助解决。 二中国社会保障制度的现状和问题  下面主要讲两个问题：第一个是中国社会保障制度的现状及其问题；第二个是中国社会保障制度的未来发展。关于社会保障制度的未来发展，社会政策是个研究领域，它已经发展得很快，已经不是一个单纯的单一学科了。在国外，尤其在欧洲，社会政策这个学科发展得程度很高，集经济学、社会学、管理学、政治学、很多的学科于一体、融会贯通。在英国、美国、德国有很多退休的官员也参与到这个领域的研究中来。 1中国社会保障制度的现状从1992年开始逐渐地理清我们的社会保险制度，我们的社会保险制度是完全跟“城镇职工”这个词联系在一起，就是说有一个限定的范围。即它不是一个全民的保障制度，而是城市职工的保障制度。在政策研究领域，企业有体制内和体制外之分，所谓体制内是国营和集体的企业；体制外的是民营企业、三资企业以及其它一些形式的企业。从1990年代末到现在，体制外职工人数已经超过了体制内的，现在体制外的大概已经占到51%到52%。体制内的尤其是国营的，城市职工基本养老保险的情况是怎么样呢？以2003年的数据分析，第一，参保的人数大概在一亿五千万左右，2004、2005年可能一亿六千万还多一点，其中退休的人员有4523万人，在2003年的时候它的基金收入是3680亿元，全国的基金加起来的结余有2207亿元。第二，城市职工基本社会医疗保险，参保人数8000万，现在大概一个亿，其中的退休人员大概三千万，每年的基金收入是890个亿，基金的结余是379亿。第三，失业保险，失业保险参保的人数大概是一个亿。享受待遇，即失业拿到失业保险金的人只有415万，基金的收入是249亿，历年累计结余300个亿，账户结余是290个亿。还有一个农村社会养老保险，参保人数大概是5000多万不到5500万的样子，现在拿到养老金的大概有200万人。 2中国社会保障制度存在的问题现在讲一讲中国社会保障制度的问题。如果把它说成一个系统的话，它不是一个单一目标的系统，我们的社会、我们的政府给了它很多目标，社会保障制度本身是要解决民生问题的，但是现在我们讲得最多的：第一，社会保障制度是经济体制改革的配套工程；第二，社会保障是社会稳定的安全网。在政策的制定和实施的过程中，因为它的多重目标，我们常常会把它本来的目标忘记了，就是说社会保障制度是解决民生问题的。我们把这个目标给丢了，而把其它的目标放到了第一位，如果这些目标都往一个方向走的话，问题不大，但是这些目标常常是向不同的方向。比如：社会稳定的安全网，在1990年代的后半期，政府成了一个救火队员，哪个地方出问题了赶紧去解决，而不是着重于把这个制度本身做好。再讲一讲社会保险制度本身的缺陷。首先讲失业保险，失业保险是有期限的，在中国是两年，是世界上最长的失业保险（在欧美国家一般是半年、十二个月）。为什么会有这么一个期限？其实整个社会保险制度比较成熟是在二战以后，西方国家纷纷建立福利国家，在建立的时候也有一个口号：充分就业。在一个充分就业的社会经济大环境下，所考虑的是即使失业了，也应该在短时期内重新找到工作，所以只要给六个月或者十二个月的过渡期就可以了，这个制度就就是在这样一个前提下做出来的。但是在1980年代以后，从石油危机以后，从后工业社会走向信息社会，国外的失业和整个社会产业大调整的问题都已经出现了，短期的失业保险已经不管用了，从北欧国家开始就推行一种：积极的劳动力市场政策。积极的方式是设立了很多的培训机构，失业了就必须到培训机构去培训，在培训的过程当中，给失业津贴、培训津贴，同时只要进入培训就不是失业人员。其实有的人，尤其是外来的移民，是很难进入北欧人的圈子里，很难融入主流社会，这些人常年累月就是在培训求职、培训求职，就是在这个圈子里转，找不到工作。后来就有人去研究这个问题，得出的结论就是看不出就业和培训之间有什么直接的联系。当时中国大批的人也学积极的劳动力市场政策，在1990年代后半期建劳动力市场、搞培训，花了很多钱没有起到一个很好的作用。失业保险基金还是比较大的，但是能够得到失业保险的人又很少，因为在中国从1996年建立失业保险制度的时候，下岗失业的浪潮已经来了，很多企业已经倒闭了，所以根本就没有去参加这个制度，失业了也就拿不到失业保险金。后来认真起来，很多人参加进去，所以这个钱的沉淀是比较多的，但是花出去的可不少。2003年以前相当多的钱是花在下岗工人身上，保险制度有一个特点就是必须先交费才能领到钱，但是把钱花到下岗工人身上的时候，其实是不符合这个条件的。因为下岗工人领到下岗生活费中的三分之一来自失业保险制度，下岗工人有没有交过保险费，不追究了。第二，是按人头收费，雇主雇一个人就要给交一份保险，这个制度也是在上个世纪中叶的时候建立起来的。当时的经济背景是什么样呢？一个所谓的大企业就是人多的企业，因为当时基本的工作方式是流水线作业，用的人越多意味着生意越大，挣的钱也越多。现在情况又发生了变化，挣钱多的企业不一定是用人多的企业。在这样的情况下，如果说雇一个人就要交一份保险费，其实是不是又有一种不公平？体制外这一块根本就是采取逃避、躲避。体制外的私营企业、三资企业跟地方政府的利益目标是一致的，地方政府要政绩、要GDP，希望这些企业多生产；在这样一个情况下，其实收养老保险费的积极性就不高，不会逼着一定要交养老保险，现在这种方式不改变的话，很多人就进不来，因为我们现在是把个人的缴费和企业的缴费紧紧的捆在一起，如果企业不给交费，就参加不了，在这种情况下社会保险制度本身自己给自己造成了很多麻烦。现在具体地讲一些制度，先讲社会统筹养老保险制度。在1950年代建劳动保险制度的时候，有一个积累，每年收的钱不要刚好收进来刚好支出去，要为一些风险做准备，当时是多收了一部分钱也存了一部分钱。但是在1969年的时候，文革进入高潮的时候，国库没有钱了，从此以后，中国的养老保险制度就是：哪个企业的人就由那个企业来负责，越是老的企业退休的人越多，负担越重，新建的企业没有负担。后来大家把钱缴给政府，由政府进行统筹，就出现了社会统筹的概念。这个时候又有一个问题出现了，中国的老龄化突然加速。从1975年开始实行计划生育政策，基本上在城里都只准生一个，从这时开始中国的人口增长一下子就缩小了。解放以后生活环境大大改善，老人就越来越多，人的寿命也越来越长，相对小孩一下子变少了，所以中国的老龄化快到一种什么程度呢，当时预测：到2000年中国就进入老龄化。在欧美国家，人比较富裕了以后就不想生太多的孩子了，是一个自然发展的过程，这个过程大概是50年到100年。现在城市里面，中国相当多的人让他多生他也不想多生，这是一个自然过程。这种情况下有一个预测，如果还是用现收现支的办法的话，老人越来越多，工作年龄的人越老越少，每个人的负担就越来越重，所以这种现收现支的办法，现在世界上认为它是不可持续的。这种模式就等于在工作的人养老人，它是一种隔代的养老方式，跟家庭的方式是一样的。还有一种方式，在工作的时间自己给自己存钱，到老年的时候用，这就是个人账户。现收现支是不可持续的，那么可不可以转过来走向个人账户呢？但实际不行，因为已经有一批老人在哪儿了，个人账户以前什么都没有，现在开始所有工作的人都为自己存钱，但有这么一批退休的人，政府不可能不管他们。所以就既有社会统筹又有个人账户选择。当时觉得是个好主意，但是后来一施实，问题出来了，它使在工作的人成了一种双重负担，既要养老人又要为自己，从理论上讲这是不可行的。以后就造成下面的两大问题。一个是空账，虽然我们从1997年开始就有了个人账户，但是一直到去年年底，个人账户是没有钱的，也就是说，因为老人越来越多，当年收上来的钱全部支出去都不够，总的一个模式还是现收现支，存不下钱来。还有一个，是窟窿的问题，当年收上来的钱全部都支付出去了，但是还不够，每年还要财政贴上六百个亿。所以这两个问题就一直不能解决，这也就说明了我们现在的社会养老保险的发展前途是很有问题的，而且不断的有人在挖空。比如把失地农民加入进来了，他自己凑的只够用四、五年的，后面又是一大块，这些问题到现在都没解决。第二个是医疗保险的问题，医疗保险也莫名其妙的搞了个社会统筹。但是医疗保险跟养老保险是不一样的，养老保险是确定的，要到六十岁的时候才可以领，前面不管怎样还有一个调整的时间，医疗的问题是随时可能发生的，保险有一个基本的规律叫大数定律，就是说一个保险，保一个东西，参加的人越多，出风险的人的机率就越小，实际上医疗保险是最符合这个规律的，也就是说大家都拿少数的钱集中起来为生病的人看病，但是现在每个人都立了个账户，本来是一种互助互济的，但都搁在自己的账户里，为自己去看病，没有一点道理。同时又把整个医疗保险的钱，大大缩小，所以看病需要自己补助的钱也越来越多，因为他把统筹的范围缩小了。还有一个，在这种情况下要控制医疗费用的增长，现在所有设计出来的政策都是用来对付患者的，而对医疗方的控制极少，医和药的控制极少，比如天价药费。另外，对药更加失控，2005年一年之中，中国的药检局批了一万多种新药，而世界上医药最发达的美国在同样的年度批了148种药。一万种药是什么药呢？全是中国药典上的药，已经被用了很长时间的药，他们在配方上略加修改，然后用一个新的名字出来，然后价钱就翻番了。医药费用的飞涨，可能是两会讨论最多的问题，这种状况使中国很丢脸，2005年的时候世界卫生组织对191个国家进行了排序，排序的标准是公平性和可及性，中国排在倒数第四位。所以，中国的医疗保障制度存在很大的问题。中国的失业保险制度也有很大的问题。在二十世纪九十年代的下半段，中国发生了很多的变化，中国政府最主要的精力是放在社会保险方面，投入了很大的精力，但是一直不能见效。所以，到了新世纪以后，策略有了改变，先易后难，先简后繁，急用先干，重点掌握，从社会保险转到社会救助。社会保险用两个确保来维持现状。第一是确保现在退休老人的退休金，第二，确保下岗工人的生活。在两个确保的时候，再也不搞的第三个确保。什么叫第三个确保？就是医疗保险。政府在操作医疗保险的时候，用的是一种保险公司的模式，而不是一个真正的政府模式。最后创立了一个政府的低保制度，来保障了下岗职工。从1993年上海市政府首创这个制度一直到1999年，我们宣布全国所有的城市和县都已建立了这个制度，但是当时只保了281 万人，因为其中有一个最大的问题，就是当时决定低保的资金由地方财政支付。越是经济不景气的地方下岗失业的人越多，越没有财政收入，这些制度在这些地方就成了象征性的。当时亚行作了个研究，中国的城市贫困人口应该在1500万到3000万左右，按1500万来讲也只保了五分之一。2001年朱镕基总理到辽宁视察的时候，总算把这个问题看透了，此后就把重点转到低保制度上来。1999年全国实施这项制度的时候，中央还有一个措施：全国老百姓的体制内的收入都长了30%，包括低保金也长了30%，这个钱中西部地区（除了沿海八个城市之外）是中央拿的，是四个亿。到了2000年的时候，预算内应该是八个亿，1999年的四个亿是半年的钱，最后总理视察完了以后就再拨，那一年就涨到了27个亿，当时预算内的是二十三个亿，2001年是给了十五个亿，中央财政出的，加上2000年的八个亿，一共是二十三个亿。2001年朱镕基说：明年翻一番，后年再翻一番，所以到了2002年就成了四十六个亿，到2003年成了九十二个亿，中央财政出的钱多了，地方财政出的钱也就相应的多了。所以，现在中央财政每年拨的资金在一百个亿左右，地方财政在七十到八十个亿，保了2200多万人，这样使整个局面大致上能够安定下来。目前最高的低保标准是沿海城市，一个月三百多块钱，低的地方是一个月一百二十块钱。这个还不是低保制度最主要的指标，它最主要的指标是人均补差，比如：北京的标准是每月三百块钱，但并不是政府每个月发三百块钱，这三百块钱还要扣掉家里的收入，就是说家里的收入不够三百块钱给补到三百块钱。这个差距：2003年全国是52元，04年是76元，实际上两千多万人平均得到的钱是七十多块钱。为什么这些钱就能够使这个局面稳定下来？主要是社会心理的因素。下岗失业的这一代人大多是四、五十岁左右，这一代人一辈子是在一种环境中参加工作，然后每天八小时，每个月领工资，过着非常稳定的生活。突然之间下岗了，失业了，最大的心理障碍是不稳定了，他虽然也出去工作，也能挣钱，但心理是虚的，现在每个月给五十、七十块钱以后，他觉得好像又有人管了。所以，现在基本上是靠这个在维持着现状。现在的社会问题越来越多，最近常常在讲三座大山：教育、养老、医疗，或者是教育、住房、养老、医疗四座大山，压在中国人的头上。中国人觉得自己的负担非常重，所以都存钱，从1996-1997年，银行存款余额到达六万亿的时候，我们有些经济学家就开始讲：老百姓存款太多都不花钱，怎么搞市场经济。于是就采取了一系列的措施，甚至于还要交利息税。一直到现在，去年下半年，已经到了十四万亿了。为什么不花钱？上学，住房。这些问题不解决，已经拖了经济发展的后腿。我们只能靠外贸来发展，中国经济的外贸依存度已经到了70%，后来GDP一调整，好像又下来了，50%多了。到美国、欧洲去，基本的生活日用品都是Made in China,无论从感受还是从统计数字来看，总而言之中国的外贸依存度已非常大，入了WTO了，商品应该是世界通行的，这也是对的，但是欧美这个政策并不是为你制定的，是为他制定的，当你的东西出口的太多的时候，他就开始反倾销，每年开WTO的会议的时候，都是有几十万人上街游行，反对WTO。近年越来越多的就是反对中国货，因为中国的东西太便宜了，他自己的工人肯定要失业，换一个角度去想也是有道理的。配额越来越少，中国货被毁，贸易战，反倾销等等。一个国家要靠外贸，小国家可以，中国这么大的一个国家绝对不可以，美国为什么经济一直比较好？因为美国有一个巨大的国内生产，而且他自己生产的不够，还要大量的进口。欧洲国家为什要搞欧盟，他们从欧洲共同市场开始走，其实是想把大家的小市场，零零碎碎拼起一个大市场。这是最初的，当然也有政治上的。中国本身有一个十三亿的大市场，我们忽略它，让老百姓背着四座大山，从世界发展的规律来讲，在温饱问题解决以后这个国家要往前走的话，一定要解决社会保障的问题，使大家没有后顾之忧的去消费，甚至超前消费，这个国家的经济才能真正活起来。为什么西方国家走到一定的程度都建立了社会保障制度，而建立社会保障制度的时候并不是我们想象的非常发达的国家。社会保障制度不建立，不搞好了中国没有办法走下去。我们的现行政策，确实也是存在不少的问题，那么我们真正要搞小康社会，要搞和谐社会，我觉得在社会保障的问题上一定要有一个大的动作、大的变化，如果不这样的话，我们是走不出困境的，就包括医疗卫生也是一样。  三、中国社会保障制度的未来发展  第二个问题是中国社会保障制度的未来的发展。我们讲的未来发展，一个题目，给了很多定语，一个是可持续的、一个是在中国行得通的、一个是有自我发展能力的。我们想建立这样一个制度，这个制度涉及到很多方面，包括法律的、经济的、管理的、政治学的等等。因为中国的社会政策是一个非常重要的东西，一个社会政策并不是应该由官员坐在办公室里面去做出来，而应该有学界的参与，而且是各个方面的，其实每个学科都是一个观察这个世界的一个视角，多个视角加起来，可能形成一个三维的四维的比较立体的东西。另外一定要有老百姓的参与，政策制定是为老百姓的，就像政府的产品就是政策，你的产品的对象是老百姓，作为一个用户，如果你的用户不满意的话，你的政策怎么会实行下去。 1两个概念：下面讲两个概念，一个是基本生活水平，一个是资产建设。1999年的时候社会政策研究中心接受了院里的一个重点课题，就是关于中国社会保障制度的改革，我们提出了一个概念：在中国应该建立一个基础的整合的社会保障体系。基础是什么意思呢？就是所有的社会保障项目，都应该分成“基础”和“补充”的两个部分。政府的责任是确保基本的生活水平，基础的部分由政府的财政来进行确保。补充的项目以资产建设为本，所有的活力可能都是来自于资产建设。什么叫基本生活水平？去年我们专门研究了七个城市，用金额来表示，北京大概是800块钱，上海大概是1100块钱，最便宜的是成都大概是不到500块钱，这个水平包括我们的一些吃、穿、用、住、通讯等等。就是一家人在北京住下来，不考虑一些大件的消费的话，最基本的生活需要。当然现在讲起来很模糊，其实我们是采取了定量的方式，让大家都来选择，现在我们要求是：保证老人退休的时候生活水平不下降。保障基本的生活水平政府是可以做到的，而且是必须做到的。但是保障生活水平不下降不应该是政府的最终目标，那么是不是可以设计一个制度，使他的水平不下降，而且有所提高。在欧美国家，老人是主要的高消费群，因为他在工作的时候，房子也有了，把子女培养成人以后，可以不管他了。在中国可不可以这样做，一个社会在发展的过程当中，必须要有中产阶级，现在世界上比较稳定的国家，都是因为他在他的人口当中60%到80%的是中产阶级。以前革命的时候，毛泽东写过一本书中国社会各阶级分析，里面对中农的分析，中农是最不希望这个时代有变化的，因为他有地、房产，必要的生产工具，他的田不是太多，但维持生活。我们现在讲中等收入阶层，中等收入阶级永远存在，我们讲的是要有一个相对稳定的阶层领域。其实在欧美国家的发展的过程中，都有一个阶段，也包括发展中国家走在比较前面的，比如四小龙等等，他们的政府在某一个时期会采取某一种政策帮助居民去置他的房产，德国在发展过程中，在20年代、30年代帮助蓝领工人买房子，在这个过程当中采取免税，甚至政府给有些人补贴。有了自己的房产是一个最基本的资产，然后还有金融，要帮助老百姓去储蓄，去积累金融，这是两大块。资产建设在整个社会发展的过程中有着很重要的作用，在基本的权利里面，也提出一个概念“资产拥有权”，所以现在的物权法从这个角度讲是一个很重要的问题，它不是完全为富人所用的。 2社会保障制度是一个整体以前只要讲医改就是在医疗领域当中去改，讲养老就是只讲养老的事，失业就是只讲失业的事，实际上社会保障制度之间都是有相关联的，我们的养老制度出现了困境，是因为老龄化了，其实中国的老龄化还没有到足以影响养老保险制度的地步。为什么？是因为下岗和失业。从1996年开始一直到2000年中国体制内的工人减少了三分之一，从12000万人减少到了8000万人，这就意味着三分之一的人突然之间不交费了，或者只是象征性的交一点点，因为主要的部分是企业交，他下岗失业以后没有他的企业了，虽然每个月还要交，但主要的部分没有了。这是造成我们的养老保险制度突然间没有钱了的一个最主要的原因，从1996年到1998年中国的养老保险突然陷入困境，一开始是几个城市，到98年的时候几乎所有的城市都已经入不敷出了，实际上这是一个最重要的问题。第二，我们讲养老保险，现在很多退休的老人都在说退休金不够，是它的生活费不够吗？是他生活过不下去吗？其实，大家担心的都是医疗问题。如果有一个好的医疗制度的话，那么养老保险问题也解决了。很多的问题是一环扣一环，纠葛在一起，改革已经到了这个程度，不是一个非常简单的走一步看一步，所以必须把社会保障制度看成一个整体，前提是把它的范围看得更大一些，那么其它的两点就是根据这个来的，基本保障和普通保障之间是有联系的，还有我们的保障方式：收入的保障，资产的保障和服务的保障。我们提出这样基础整合的社会保障的时候，上海市在最近几年做了一个叫小城镇社会保险，因为上海有大量的失地农民，失地农民参加一个什么制度呢？广告式的说法叫：24%+X，他们的想法跟我们很接近，24%基本的部分，补充的部分是X，大家看一看上海现行的社会保险的费率，养老保险，企业要交22%，个人要交8%；医疗保险，企业要交12%，个人要交2%；失业保险，企业要交2%，个人要交1%；然后企业还交1%工伤和生育，然后还有住房公积金7%等。实际上现在讲，效益好的单位，住房公积金远远超过了7