城市居民委员会职能转化的研究.doc

城市居民委员会职能转化的研究目 录一、城市居民委员会的基本性质与职能1（一）城市居民委员会的基本性质1（二）城市居民委员会的基本职能3二、新形势下对城市居民委员职能转变的要求4（一）城市居民委员建设面临的新趋势4（二）城市居民委员会面临的新挑战5（三）城市居民委员会面临的新要求7三、城市居民委员会职能转变面临的问题8（一）城市居民委员会的职能模糊8（二）城市居民委员会的自治程度不够9（三）城市社区居委会履行职能的手段单一10四、城市居民委员会的职能转化的建议10（一）法制创新奠定居委会的自我管理的基础10（二）机制创新推进居委会多角色的发展11（三）服务创新完善居委会服务社区的宗旨12参考文献12致 谢13 【内容摘要】 城市居民委员会是城市社区基层建设中的主要责任主体,有着不可替代的作用。但我国目前城市居民委员会的职能并不能充分满足社区居民多样化的需求。本文针对城市居民委员会管理所面临的困境,提出通过加强法制建设和改进管理方法和手段等化解措施,以不断提高我国城市社区居委会管理水平。 【关键词】社区居委会；社区自治；职能；转化幸福感是精神层面所衍生出的愉悦状态中国农村信用合作报（2011年03月25日 01版） 胡军剑 幸福指数不应止于“时髦”。建设幸福感城市，就是要改善和提升城市管理水平，改革城市管理体制、激发城市居民自治活力，增强社会自治功能。切实加强城市居民委员会职能的分析、研究，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，维护社会稳定，扩大基层民主，推动行政管理体制改革，具有十分重要的意义。一、城市居民委员会的基本性质与职能（一）城市居民委员会的基本性质我国城市居民委员会经历了长期的发展过程。建国以来，可以将城市居民委员会的发展历程分成4个发展阶段，即创立与早期发展阶段（19491958年）、曲折发展阶段（19581966年）、发展停滞阶段（19661976年）、恢复与发展阶段等4个阶段 赵开国主编的城市居民委员会工作使用手册（内部）第1418页；人民广场街道办事处1998年调研报告：“居委会自身组织体制与运行机制研究”。）。我国十分注重城市居民委员会的法制建设与法制保障，宪法第111条明确规定:“城市和农村按居民居住地区设立居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”。由此可见,城市社区居委会的组织性质是自治性和中国特色基层群众性的融合 <<管理观察MANAGEMENT OBSERVER>>2010年第15期作者: 漆国生, 王琳。针对城市居民委员会的特点，国内许多学者提出了许多不同的看法。综合言之，城市居民委员会有着以下3个基本特征。1、基层性。社区居民委员会是独立存在于城市的最基层组织。它介于基层及其派出机关与城市居民、社区单位之间，是基层联系广大社区居民和社区单位的桥梁和纽带。通过社区居委会把党、国家的政策文件及指示精神及时传达给社区成员；社区居委会直接把群众的意见、要求和建议及时反映给部门。2、服务性。社区居委会作为基层自治性组织，主要任务是实现社区的有序管理，为社区成员服务。这种服务既包括物质方面的服务，也包括文化、教育方面的服务。社区居委会应当组织居民开展形式多样的社区文体活动，采取各种方式丰富方便社区居民的生活。全面地为社区成员的生活和生产服务。3、自治性。社区居民委员会是城市居民实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的群众性自治组织。城市居民正是通过社区居委会这一组织形式，实现了对社区事务和与自身利益相关事务的管理和参与，以维护自己的合法权益。确保社区居委会的自治性质，保证居民群众切实能够行使“选举、决策、管理、监督”的权利，扩大居民政治参与的重要体现。（二）城市居民委员会的基本职能中华人民共和国城市居民委员会组织法第三条明确规定了居民委员会的5项任务，同时第四条规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。结合全国居委会的工作实际，城市居民委员会的主要职能主要表现在5个方面 ：1、管理职能。在政府部门的指导下，在社区党组织的领导下，组织社区成员进行自治管理，搞好社区卫生、社会保障、文化、计生和治安等各项管理，完成社区成员代表大会及确定的管理目标。2、服务职能。组织社区成员进行便民服务，动员和组织社区成员共驻共建，资源共享，办理社区公共事务和公益事业，组织志愿者队伍，办好社区服务业；协助政府落实城镇最低生活保障制度，介绍就业和开展优抚救济工作。3、教育职能。组织引导社区成员开展法制教育、公德教育、青少年教育和人员教育，开展职业培训，文化娱乐和体育活动，开展五好文明创评活动，形成具有本社区特色的文化氛围，增强社区成员的归属感和凝聚力。4、监督职能。受社区成员代表大会成员指派，及时将监督意见向上级机关及部门反馈，对社区内的物业管理，履行其工作职责的情况进行监督。5、其它职能。配合协助政府及其派出机构完成有关任务。二、新形势下对城市居民委员职能转变的要求我国“十二五”规划纲要提出，适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。近期，中央主要领导专门强调“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系”、“把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。这其中就涉及到城市居民委员的建设 人民网 >> 时政 >> 时政专题 >> 加强和创新社会管理。（一）城市居民委员建设面临的新趋势1.城市社区群众的物质文化需求多层次、多样化。随着人们就业方式、工作方式和生活方式的不断变化，社区群众对社区的归属感越来越强，对生活质量和社区服务的要求越来越高，在物质文化需求方面日益呈现出多层次、多样化的趋势。客观上，这就要求城市居民委员会必须根据社区居民不同层次的需求，转变观念，采取不同的服务方式，做好面向普通居民的便民利民服务，面向困难群体的社会救助福利服务、面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。2.社区利益群体与利益表达方式多样化。社会群体开始出现比较明显的收入差距，社会出现了较富裕的阶层、中间阶层和生活困难群体。不同群体，其利益需求及其表达方式必须会是截然不同。在这种情况下，对社区居委会如何充分发挥社会整合功能，妥善协调和处理好各方面的利益关系，正确反映和兼顾不同利益群体的利益，做好理顺群众情绪，稳定社会等各项工作都提出了新要求。3.社区群众参与社区工作的趋势化。长期以来，我国已初步形成了行政管理和居委会依法自治相结合的管理模式。随着社区民主政治建设的推进，社区居民的民主意识不断增强，关心社区工作，参与民主选举、民主管理、民主监督的政治热情日益高涨。4.社区组织结构多元化。全国各地实行物业管理的住宅小区大量增多。同时，社区内的社会团体、社会中介组织也大量涌现。社区内部的组织织结构发生了较大的转变。（二）城市居民委员会面临的新挑战1.在社区领导体制上面临的新挑战。社区由原有的单一社区管理转向社区治理的趋势已经显现。突出表现是以业主委员会为代表的自治组织的出现，以及业主委员会、物业公司和居委会之间的相互关系。有学者把居委会、业主委员会和物业公司的互动关系，概述为基层社区治理和社区治理结构的雏形。学者通常认为，社区居委会是该社区代表全体居民意愿的群众组织，物业公司是经济组织，业主委员会是财产性群众组织，这三个组织有各自的服务对象、立足基础、工作载体和各自的运行规则。各种组织之间必须通过协商来解决各自的需求，这样，单一的社区管理(依托行政力量)必然会走向社区治理方式。2.社区社会化服务上面临的新挑战。近年来社区的公共需求日益增加，并朝着需求多元化的方向发展，而相应的社区供给能力却十分薄弱。从实践来看，在社区建设、社区发展的初始阶段，广大居民对单位的利益依赖仍然很强，对社区的归属认同感较弱，这既由于社区的社会性资源几乎没有积累，有待开发，也由于社区缺乏可以运用的现成的社会自治组织资源，等等。因此，政府应当成为社区发育和发展的主导力量。近年来，在政府的扶持下，基层社会化服务已经开始生长发育，各类志愿性、公益性的服务与商业性服务日益发展。党的十六大以来，政府职能加快转变，相当数量的公共服务职能转向社会，这将为社区建设和社会化服务提供一个更大的发展空间。随着社会化服务的进步发育，政府会把注意力转到对社会化服务的规范上来，加紧制定一系列的规范制度。（三）城市居民委员会面临的新要求1.构建和谐社会、幸福感城市提出的新要求。我国城市化进程的不断加快，城市综合实力的不断增强和城市基层管理体制改革的日益深化，社区已经成为各种社会群体的集聚点、各种利益关系的交汇点、各种社会组织的落脚点和党在城市执政的支撑点，它理所当然地应当成为我们构建社会主义和谐社会的一个重要切入点。2.城市管理变革对城市居民委员会作用的新期待。城市管理的总体重心下移，街道社区的综合管理和协调服务职能得到强化，社区被推到城市管理前沿。新的城市管理体制对社区党组织动员社区力量、整合社区资源、协调各方利益和驾驭复杂局面的能力提出了新的挑战，期待城市居民委员会发挥协调、服务的功能，在社区各项工作中发挥主导作用。3.居民日益多样化对城市居民委员会的工作提出了新要求。随着机构改革、劳动用工制度改革、医疗改革、住房改革、后勤管理改革和社会保障制度改革的深化，单位的社会职能被逐步剥离出来并交还给社会，其中很大一部分职能要由城市社区来承接，大批企事业单位退休人员转入社区，下岗职工和失业人员回归社区，即大量的“单位人”逐步转变为“社会人”。当前，社区已经成为反映社情民意的“晴雨表”，各类群众需求的“汇集地”，各种社会矛盾的“聚焦点”， 迫切要求城市居民委员会充分发挥贴近群众、贴近生活的优势，做好新形势下的群众工作。三、城市居民委员会职能转变面临的问题全国各地市在推动城市居民委员会的发展方面做了大量尝试。本文针对城市居民委员会发展面临的职能转变问题做了分析和研究。城市居民委员会发展面临的职能问题主要体现在：（一）城市居民委员会的职能模糊城市居民委员会组织法第二条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”,明确规定了社区居委会本身的自治性质。由于历史原因的影响,人民群众和政府基层组织长期以来对社区居委会的认识、定位还是不够准确。在实际社区生活中，社区居民往往在潜意识上认为社区居委会是替政府办事的组织,是一个基层行政机构。再加上宣传不到位,社区居委会的性质并没有得到广大人民群众的了解。同时，我们部分政府及其派出机关对社区居委会法律性质的认识也不到位,使社区居委会被理解成依附于政府及其派出机关的“准行政组织”,带有浓厚的行政色彩。媒体曾多次报道全国各地城市居民委员会挂了20多块行政牌子的现象。这种现象，引起了各界学都的广泛争议，法学专家秦前红就指出：挂牌相当于一种隐性授权，政府职能部门社区挂牌意味着公权力转让，挂牌行为涉嫌违背居委会组织法 中国和谐社区在线 >> 观点言论 >> 专家学者言论 >> 浏览理论观点。（二）城市居民委员会的自治程度不够虽然我国在法律上早已明确规定了政府及其派出机关与社区居委会的关系是工作上的指导、支持和帮助的关系,但在实际中,双方却成了行政上的领导被领导关系。社区居委会协助人民政府及其派出机关开展工作,实际表现为政府职能部门及其派出机关和街道办事处不断地向居委会指派大量的行政任务。社区居委会在事实上已成了街道办事处的下属单位,其主要的工作变成了完成街道办事处或其他政府机关交给的任务,背离其应有的法律性质。据有些社区居委会的初步统计,在社区居委会所做的全部工作中,街道办事处和政府部门机构布置的行政性工作及考核评比工作达到60%以上,有关机构和单位指派的工作任务(如收缴清扫费、治安费、有线电视费等)约占10%,本居民区工作占约25%,其他工作任务约占5%。并且,随着社区居民群众需求的多样化,导致了社区居委会现在的工作负担不轻。据统计,可以列出名称的工作、任务已达100多项,并且有些工作是需要长年累月去做。社区居委会工作人员每天都应付不来,造成了管理成本的增加和工作效率的降低。从社区环境、社区治安、社区服务、社区文化建设到人民调解和再就业工程,丰富老人和孩子的文化生活等。对于一般只有5-8名工作人员的居委会来说,不可以做到面面俱到,基本满足不了居民们生活等多方面需求。（三）城市社区居委会履行职能的手段单一随着城市人口的不断增长,城市目前普遍存在社区规模过大且越来越大的发展趋势，同时新型社会组织在不断涌现。目前,社区居委会的管理模式还是“议行结合制”,即社区管理中还是由社区居委会对社区内每项工作、服务的开展进行商议并执行,社区居委会有着绝对的决定权力。这样的决定权并没有广泛听取社区居民的意见,一意孤行、缺乏必需的沟通,这样一来, 社区居民的认同感会比较低,社区居委会工作的开展难度就大增,不仅会造成财力、人力的浪费,而且也不利于基层政府工作的开展。四、城市居民委员会的职能转化的建议关于城市居委居委会的职能如何转化、发展，在理论界也是众说纷纭。笔都针对城市居民委员会的职能建设提出以下观念。（一）法制创新奠定居委会的自我管理的基础随着社会主义市场经济体制的逐步完善和城市社区建设的整体推进，城市基层的组织结构和管理体制都发生了很大变化，城市居民委员会组织法的部分内容与新形势下城市基层工作的新情况和新要求在某些地方不相适应。从实践经验来看，行政管理和群众自治，二者并非构成相互不可调和的对立面，而是构成社区建设整体进程中的两大不可或缺的结构性力量。人们已经或正在清醒地意识到，整个社会的变迁决定了行政性力量和自治性力量在社区建设中的共同存在，彼此间无法相互取代。在这种形势下，必须要从法制创新入手，为居委会的发展奠定好基础。应围绕城市居民委员会“群众性自治组织”这一根本特征，从法律上创新，进一步明确、细化居委会的性质、功能和建设的目标，防止出现居委会的过度行政化,强化居委会的自治组织性质，在法律上更加严格地保证居委会的自主权和独立性。（二）机制创新推进居委会多角色的发展以法律规定、政府购买服务、其它社会组织参与等形式，从机制上探索社区民主自治的新形式、新途径和新方法，逐步实现从单一角色与“自治与行政”两种角色平衡的发展。主要包括：1.除了法律、法规明确规定的“维护居民的合法权益，组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督等；协助政府工作定为维护社会稳定、社区环境卫生、人口计生与公共卫生等职能以外，任何单位任何部门不得以行政命令等形式将行政管理职能下放到居委会，确保依法管理、指导居委会作为自治组织开展工作。2.建立行政事务进社区核准制度和“政府购买服务”制度。原则上，除社区协助政府的7项工作外，其他行政事务未经核准不得进社区，各省、市和职能部门不得以“属地管理”、“重心下移”等名义向居委会随意下派工作职责。对于其他新增事项和政府部门需要居委会协助完成其职责外的工作任务，要经有立法权的省市人大会议通过，并采取“费随事转”或“政府购买服务”的办法完成。3、推动社区契约等多种形式管理制度。以社区居民公约、居民手册等形式，与社区家庭（居民）签订法律契约关系（协议），以协议的方式要约，加强对居民的管理，实现居民的自治型管理，社区居委会可以更好地发挥检查、监督、协调等职能。社区居民对居委会的管理不服的，可以通过法院、调解等正常途径，给予解决。（三）服务创新完善居委会服务社区的宗旨推动城市居民委员会与社会组织的衔接、融合。采取无偿服务和有偿服务相结合，以无偿、低偿服务为主的方法，逐步形成社会化和产业化相结合的社区服务体系，不断提高服务社区居民的质量和水平。一是健全社区议事协商委员会,完善“议事决策执行协助监督”的社区自治架构。二是推进政民互动网络平台建设。发挥互联网联系千家万户的特点,打造一个知民情、顺民心、重民意的双向互动沟通平台。把网络问政与社区议事决策、与为居民服务、与社区民主监督等方面充分结合起来。参考文献1胡忠明.现代城市街道管理M.广东人民出版社.2000.2杨鸿台、吴志华、申海平.城市社区体制改革与法制建设研究M.上海交通大学出版社.2004.3张明亮.社区建设政策与规章M.中国社会出版社.2004.4谢健、奚从清、方立明.城市社区建设研究温州模式的一个新视角. M.浙江大学出版社.2004.5于显洋.社区概论M.中国人民大学出版社. 2006-46陶铁胜、张堃、何云峰. 社区管理概论M.上海三联书店.2000.7赵家璋、曹长胜.城市街政管理100題解答M.南海出版社.1993.8张明亮.社区建设政策与规章A.韩全永. 我国最早关于居委会的政令始于杭州C.中国社会出版社,2004.第453-454页。基金项目:本文系广州市教育局社科研究项目(编号:63035)的阶段性研究成果。致 谢闲云潭影日悠悠，物换星移几度秋。一千多个日日夜夜，无数个挑灯夜读的经历，今天可以说总算有了一个结果，怎不教人陡生“漫卷诗书喜欲狂”的感觉。值此之际，由衷地感谢所有帮助过我，关心过我的人们。师者，传道授业解惑也。感谢我的老师高小泉等老师，对我多年来的因材施教。他们渊博的知识，对各门科学研究领域高屋建瓴的把握，对待工作研究的严谨作风以及对生活的乐观态度，使我受益非浅。课堂上，各位老师细致的讲解、幽默的言语、精美的讲义（PPT），在我们这些承担巨大工作、生活压力又重新走进学堂的学子来说，更显得如春风化雨，于无声处化解了我们的许多心结，更加激励了我们的求知兴趣。感谢班主任龚霞等其他老师，正是你们在我求学期间对我无微不至的关心、指导和帮助，为我的求学创造了良好的学习、休息环境。孙小瑞2011年4月13日 于 珠海