地域歧视案.doc

周伟、段鸿斌：从深圳警方为“横幅”事件道歉看瑕疵行政行为的修复与法律后果类别：第五辑：地域歧视案  作者：周伟、段鸿斌  日期：2005-5-20  深圳市公安局龙岗分局龙新派出所被诉歧视河南人一案，经媒体广泛报道之后，“深圳挂横幅民警向河南人当面道歉”，而“深圳河南老乡签名誓树良好形象”（见2005年04月25日法制晚报）。这表明了现代文明社会的宽容、理解在此案的体现。“横幅”事件是行政瑕疵行为而对普通河南人不构成歧视，我们以执法中的歧视不等于地域歧视（2005年4月27日上海东方早报），与主流媒体观点进行了讨论，并借此期望社会进一步讨论和研究反歧视法律的问题，现从行政法理论就警方的“横幅”与“道歉”的行为涉及到的法律问题进行分析。在行政法上，违法行政行为区分为无效行政行为与可撤销行政行为,其区别标准包括“瑕疵重大明显”与“欠缺主要法律要素”。显然，龙岗警方悬挂横幅属于有“瑕疵”的可撤消的行政行为。但对 “瑕疵”和 “明显的”范围和幅度的界定，国内外行政法学界没有统一的标准。在笔者看来，瑕疵即至少是任何人对该瑕疵的存在都不需要特别的调查,一见便能识别的情形,以及行政机关在进行特别的行政处分时,未尽到其职务上当然应该尽到的调查义务,并且,该调查义务的履行对于行政机关而言是必要的和可能的。即行政机关所作的行政行为在普通人依据一般常识就可以轻易地认为是不合理的；对行政机关而言，因没有履行最低限度的合理注意义务从而使其行为违反重要的要件，并且达到了在谁看来都是明白的错误程度。龙岗派出所依法打击辖区内违法犯罪活动，维护社会治安秩序和保护公民生命财产安全是其法定职责，但在履行这一职责时没有任何必要将犯罪团伙的地域性作为唯一特征单独强调。因为某种犯罪团伙的根本特征在于所从事违法活动的类型和手段等因素，而且根据我国法律的规定“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，任何人违法都应依法承担相应的法律责任，而无论他们是由河南人组成还是深圳人组成。但是该派出所悬挂出的横幅上的 “河南籍”字样让人一目了然，虽然其目的是为了强调来自某一地区的团伙单在本地作案造成的后果，并且主观上是为了当地人民群众便于识别这些团伙，积极举报违法犯罪分子的活动，从而达到破获这类在当地已经造成严重社会治安案件的目的，但是，就横幅上的字样来讲，其行为是有“瑕疵”且很 “明显”的，它至少可能对在本地区或者经过本地区的普通某个地区人心里不愉快、心情不舒服的感受，所以才受到包括河南籍公民在内的众多人的质疑甚至反对。 事后龙岗警方主动“道歉”的行为，法律意义在于对其行政行为瑕疵的补救和完善。目前，我国行政程序法尚未出台，有关法律和行政法规对此种行为的规定还不甚清楚（公安机关执法主要依据公安机关办理行政案件程序规定）。国外行政法实践较为成熟的国家对可撤消行政行为和无效行政行为的处理主要有补正、追认和转换三种形式。所谓补正，是指对程序或形式违法但轻微的行政行为,通过事后补正剔除其违法性,使之成为合法的行为，即只要行政行为的瑕疵并不会完全导致该行为给相对人权益和公共利益造成重大损害，与其撤销而作出同样的处分,倒不如将存在的瑕疵积极消除，维持当初的行政行为的效力,这于保证法律关系的稳定性和行政效率都是有益的。因此，龙岗分局在删除横幅上的“河南籍”字样后，完全可以继续悬挂出打击违法犯罪活动的横幅，继续对举报者予以奖励，以便履行保护公共安全的法定职责。事实表明，龙岗分局道歉后，有些先前感到“气愤”的河南籍公民，表示“理解和接受”，更令人鼓舞的是，在深圳的河南老乡还“签名誓树好形象。”从此中不难发现，行政机关对执法活动中的瑕疵，如果能够以积极的态度面对并采取适当的补救措施，也可以一定程度上减少甚至消除由于瑕疵行政行为所带来的不良后果。这兴许是“道歉”之举留给我们的首要思考之处。 其次，行政执法不是简单地、机械地将法律条文适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，而是执法人员在面对日益复杂的社会环境因素时，正确执行实施法律的一项复杂的创造性劳动。这就要求执法人员必需提高法律意识和法治观念，增强对法律知识的理解和运用能力，更好地依法行政，合理行政。但是，行政机关对社会长期以来普遍存在着的对某个地区文化的偏见，或者妖魔化的宣传，而要选择使用这个地区的特定词汇作为实现某个行政目的，必须格外注意其可能产生的负面影响，在这种情况下，这个因素也可以构成相关因素。就此而言，横幅事件以具体案件的方式为行政程序理论，瑕疵行政行为的补救，合理行政，比例行政，平等原则等，都提出了研究的新领域。 现代行政理念不再是传统的以管理约束为住的干预行政，而是倡导以民主、合作、协商、精神为主的服务和给付行政。行政执法的根本目的在于维护社会公共秩序，保护公民的合法权利免遭侵害，为达到此目的，行政机关行为时所选择的手段和途径不可能随时随地绝对完美，对行政机关的某些轻微的不当做法，相对人和社会应给予必要适当的理解和支持，才能更好地解决目的实现与手段的正当这一人类活动的基本矛盾，才能使行政活动的公正与效率达到最完美的契合。从而在行政机关与行政相对人乃至整个社会之间形成法治范围内的默契与善待，最终使双方达到和谐、共存、双赢。 从悬挂横幅打击违法活动到执法人员当面道歉、接受者表示“理解”，龙岗警方的行为真正凸显了以人为本、执法为民的现代行政理念，也为今后我国行政执法方式和途径的完善提供了一种新思路积极行政，有错即改，不留瑕疵。 刘飞宇：对于“河南地域歧视案”的规范分析类别：第五辑：地域歧视案  作者：刘飞宇  日期：2005-5-20  因深圳市公安局龙岗分局龙新派出所在辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”字样以及“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的横幅，郑州市民李东照、任诚宇认为横幅侵犯名誉权，于4月15日向郑州市高新区人民法院（以下简称高新区法院）提起诉讼，诉求龙港公安分局在国家级媒体上公开赔礼道歉。高新区法院受理了该案件。由于涉及“河南人”及“歧视”、“平等”等字眼，在“乙肝歧视案”、“身高歧视案”、“学历歧视案”等案件后，该案件引起诸多媒体的关注，迅速的成为一个公共事件。据报道，龙新派出所已经撤回该横幅；而河南省人民政府和深圳市人民政府正通过相关渠道对此事进行沟通，以盼妥协解决该事件。 对于该事件，有媒体称为“地域歧视第一案”。但据笔者了解，早在三四年前，一家深圳企业发布内容为“不招四川籍工人”招工广告（大意如此），有四川律师以“地域歧视”为由在深圳奋而起诉。而据相关媒体报道，企业之所以发布该内容的广告，是因为该企业中四川女工人数太多，相互之间说四川话，而导致管理阶层无法进行有效管理，希望通过非四川籍工人的进入，进而形成一个说普通话的工作局面。如果不考虑权力行使的特性，该案件起码比当下的“歧视河南人”案件发生的更早。 一、分析视角的界定 回归案件本身，笔者认为，作为权利可能受到侵犯的普通公民和作为审判权实际行使者的法官，二者在面临相同事件时的态度应有所差异：前者可以义愤填膺，可以奋而起诉；但作为后者，在秉承大陆法系传统的中国，在服从法律的审判规则下，法官不能以大众情绪作为自己的判断，也不能将自己作为普通公民的感情判断作为法官的判断，而只能以现行法律的判断作为法官的判断。也就是说，李、任二人作为“河南人”，认为名誉权受到了侵害，可以通过各种方式主张自己的诉权，可以寻求各种救济途径来诉求权利的保护，这是一种公民权利意识的提升，是法治国家建设进程中的积极事件。（假设一下，如果高新区法院院长郑水泉本人不是以法官身份，而是以一个普通公民身份，也可以认为悬挂横幅的行为侵权，以起诉人的身份提起诉讼）。但作为一名法官，尤其是作为一位面临被诉行为可能同样引发自己愤怒情绪的法官，应该严格的区分自己作为普通公民的感情以及作为法官的服从法律的职业要求，不能将自己的日常生活情绪带入到审判活动中。（正如有学者主张的那样，所有河南的法官都应该回避该案件的审理，因为存在可能引起不公正审判的可能。尽管这种主张并不为笔者所支持）。 在此，笔者认为，应该区分如下两个层面的问题：第一，公众情绪角度和法官的法律评价角度；第二，现行法律规定的角度和将来发展方向的角度。需要说明的是，作为一名法律研习者，我所进行是一种立足于现行法律规定对该案件进行的实证分析，分析的对象也主要是高新区法院受理案件的行为，而不是李、任二人的起诉行为的正当性和龙新派出所悬挂横幅行为的合法性，分析的视角也是立足于法律视角而不是社会视角。总而言之，是将其作为一个法律事件来看待的。 二、高新区法院受理该案的理由和前提 高新区法院以民事侵权为由受理该案件，主张自己享有管辖权的原因，是认为依据民事诉讼法及司法解释，侵权行为地包括侵权行为发生地和侵权结果发生地。而该横幅经过新闻媒体的报道，李、任二人在郑州看见了通过媒体报道的该横幅内容，认为自己的名誉权受到侵害，所以可将郑州市高新区视为侵权结果发生地而拥有管辖权，并进而可以审理该案件，并进一步推论说“郑州市高新区人民法院并非惟一可以立案的法院，只要是其他省市所居住的河南籍公民看见了有关报道，都可以在住所地的当地法院提起诉讼。”（在这里，郑院长混淆了起诉和受理的关系，表现出不太符合专业人士的精神，其他省市所居住的河南籍公民看见了有关报道，都可以在住所地的当地法院提起诉讼，但这并不意味着住所地的当地法院都应该受理该案件）。这种推论的正当性存在一个大前提就是本案属于民事纠纷，被诉的行为属于民事行为，应该通过民事诉讼途径解决。 三、郑州市高新区法院受理案件的前提并不存在 据报道，之所以以侵权为由通过民事诉讼途径解决该案件，一个重要的理由和判断是“虽然被告是行政机关，但是实施的侵权行为属于侵犯他人名誉权，实施的是一种民事侵权行为”。但笔者认为，根据现行法律规定以及本案的具体情况，高新区法院主张自己享有管辖权的这个大前提并不存在以及对于派出所悬挂横幅行为的性质认识存在误差，需要加以澄清。 首先，笔者承认，尽管被告是行政机关，并不一定导致带来的诉讼就一定是行政诉讼。因为行政机关也有可能作为民事诉讼参加社会法律关系；也有可能作为行政相对人参加法律关系。前者如公安局购买办公用品的行为；后者如某些行政机关违反审计法律规定被审计机关处罚。区分行政机关的行政身份和民事身份的关键在于具体法律关系中行政职权的运行与否。 其次，高新区法院强调了尽管被告是行政机关，但是由于实施的行为侵犯了他人的名誉权，所以实施的是一种民事行为。这种逻辑的错误在于从侵犯的权利类型入手推出侵权行为的类型，众所周知，不同性质的行为可能侵犯相同的权利类型；例如张三殴打李四（没有构成犯罪），则侵权的权利类型是人身权中的身体健康权，而这种侵权行为是一种民事侵权行为，如果李四认为张三的殴打行为对自己构成了伤害，可以提起民事诉讼，要求获得赔偿，这个时候所进行的是民事诉讼，因为涉及平等主体之间的财产和人身关系；但如果是某公安局的民警在执行公务过程中违法殴打行政相对人，尽管这种殴打行为也侵犯了相对人的人身权的身体健康权，但行政相对人对于这种行为不服，则只能通过行政诉讼、行政赔偿途径解决自己的身体健康权收到伤害的赔偿问题。从上述引例也可以看出，被侵犯的权利类型相同并不能成为推导侵权的行为性质一样的结论，公务行为和私人行为都有可能侵犯同种类型的权利。具体到本案中，不能因为实施的侵权行为属于侵犯他人名誉权，就将本应属于行政职权运行的行为看作是民事行为，并进一步通过民事诉讼途径解决此种行为引发的纠纷。 最后，也是至关重要的是任何纠纷关键在于引发纠纷行为的性质，行为性质的不同将带来不同的解决形态。在本案中，引发纠纷的是龙新派出所悬挂横幅的行为，横幅的内容是决定行为合法性的关键，也就是说，所有问题的解决应该回到横幅的内容这个起始点上来。我们可以看见，派出所悬挂了“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”和“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的两个横幅。 尽管不清楚被诉的究竟是悬挂一个横幅的行为还是悬挂两个横幅的行为，但是我们可以看见： 第一，悬挂横幅的行为并不是派出所民警的个人行为，而是其行使职权的一个行为，也就是说，相关行为的后果责任主体不是民警个人而是行政机关，这一点已经从被告是龙港区公安局得到确认； 第二，尽管横幅的内容是打击刑事犯罪活动，但从职权的运行过程看，悬挂行为并不是依据刑事诉讼法授权行使的行为，也不是一个平等主体之间的民事行为，而是一个派出所在日常工作活动中的行政职权的运行，考虑到派出所性质的特殊性，该行为既不是刑事行为，也不是民事行为，而是属于行政职权运行的行为； 第三，悬挂的是两个横幅，而这两个横幅有着不同的内容，所以两个横幅分别属于两种不同的行为； 第四，后一个悬挂横幅的行为属于具体行政行为类型中的行政奖励行为，内容是确定的、具体的；行为是特定的；表达的意思是“举报有奖励”，该行为是有法律效力的。对于该种行政奖励行为，有以下特征：（1）犯罪种类特定，举报的必须是敲诈勒索犯罪；（2）犯罪嫌疑人地域特征特定，不是其他地籍人进行的敲诈勒索犯罪，而必须是河南籍人员进行的该种类型的犯罪；（3）犯罪主体特定，举报的必须是团伙犯罪；如果举报的是单个河南籍个人进行的敲诈勒索犯罪，也不属于该行为的约束对象；（4）必须是举报线索对于破获案件起到关键作用，而且最终结果也是破获了案件；（5）凡举报人的举报符合上述构成要件的，龙港区公安局承担及时支付500元作为对于该举报人的奖励的义务。对于该行政奖励行为不服，能够通过行政诉讼加以解决，因为该行为是一个具体行政行为，有着直接的法律后果以及法律拘束力，在该横幅悬挂出去之后，意味着龙港区公安局的一个行政奖励行为已经作出，对于自己有着法律上的拘束力，对于社会公众也有着一个要约的作用。（类似行政已经较多的存在于国内的行政管理实践中，例如广州市交通管理部门实施的举报违章奖励行为；北京市环保局实施的举报污染奖励行为；杭州市税务局实施的举报偷漏税奖励行为）。这也就意味着对于该行为只能通过行政诉讼途径而不能通过民事诉讼途径加以解决；也意味着并非任何人都能够成为原告，因为行政诉讼法以及司法解释对于原告资格的一个基本要求是“法律上利害关系”，具备原告资格的人员是特定的，即必须是举报符合上述条件，但认为龙港区公安局并没有足额支付500元报酬的人；而不是任何人。作为非受该行为影响的李、任二人以及其他河南人，是不具备原告资格的。尽管作为起诉人的身份可以提起诉讼，但如果不符合上述要件，法院则不应该受理该案件； 第五，第一个横幅既不是一个民事行为，也不是一个行政行为（狭义上使用），而是一个行政机关发出的口号，并不会带来直接的法律拘束力。根据行政法学理论，行政行为的一般构成要件是行政职权的运行，意思表示的存在、法律效果的确定。例如交警处罚撞红灯的驾驶员，作出罚款200元的处罚决定，该行为即是一个典型的行政行为，有行政职权的运行，有意思表示的存在，也有法律效果的确定行政相对人负有履行缴纳罚款的义务。如果该驾驶员不服该处罚，可以通过行政复议或者行政诉讼途径解决纠纷，因为其是法律上的利害关系人。而反观第一个横幅，内容是“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”，该悬挂行为仅仅是一个口号，一个带有一定指向性意义的宣传意义的行为，没有产生也不会产生法律效果，也就是说，该悬挂行为不是一个行政行为，更不是一个行政决定。根据我国行政诉讼法以及98条司法解释的规定，人民法院不能受理针对该行为提起行政诉讼的案件。也就是说，尽管这个行为在内容上存在着违法的嫌疑（笔者承认打击的应该是犯罪种类，例如在特定时间集中打击某种类型的犯罪，但是在特定种类的犯罪之前加上地域限制是不妥当的），但从我国的现行法律规定看，作为高新区法院，作为审判权的实际行使者，应该在收到起诉书之后，区分派出所悬挂横幅行为的性质，并进一步分析两个横幅的不同内容，得出一个是行政奖励行为；一个是行政口号的结论。对于行政奖励行为，应该通过行政诉讼途径解决，李、任二人既不具备原告资格，高新区法院也不具备管辖权，对于针对该行为提起的民事诉讼，应该作出不予受理的裁定。对于行政口号，因为其不是行政行为，也不是民事行为，在我国现行司法救济途径中，并不存在针对该行为提起诉讼的救济途径，故也应该作出不予受理的裁定。 法制日报2005年4月28日肖树臣：谁导演了地域歧视类别：第五辑：地域歧视案  作者：肖树臣  日期：2005-5-20  原定于5月23日开庭审理的河南人地域歧视案，由于种种原因，被迫推迟。 这起备受关注的案件要追溯到两个多月前今年3月8日，深圳市龙岗警方在辖区怡丰路上悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”和“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的大横幅，当即引起了广泛争议。 4月15日，河南籍公民任诚宇和李东照以深圳市公安局龙岗分局的行为侵害了二人名誉权为由，将深圳市公安局龙岗分局龙新派出所告上法庭，要求被告在国家级媒体上公开赔礼道歉。郑州市高新区人民法院经慎重研究后，正式受理这起地域歧视案。全国首例地域歧视案就此诞生。 今年5月2日，深圳市警方召开新闻发布会，通报对龙新派出所社区民警悬挂错误横幅一事的查处情况。深圳市龙岗公安分局发言人对龙新派出所社区民警悬挂带有地域歧视的横幅给河南人造成的伤害表示歉意。当事民警被停职并受纪律处分。 近年来，针对河南等经济欠发达人口大省的地域歧视时有发生。但此次影响巨大的地域歧视行为居然爆发于移民城市深圳，而且是警方导演，足以说明这一现象的普遍性和严重性，这一新型社会问题的内在成因何在？如何有效应对？已成各界关注的焦点。当歧视从民间走向公权 此事尽管发生在深圳，但远在千里之外的河南也引发很大震动，社会各界对此纷纷发表自己的看法，一致要求维护河南人在外地包括深圳的整体形象，要求客观公正地对待、评价河南人。 今年4月25日，河南省委书记、省人大常委会主任徐光春在接受媒体采访时说，每当听到媒体报道河南的外出务工人员受到欺辱和歧视，他便非常痛心，希望媒体对河南做客观公正的报道。 不但在历史上，就是在当代，河南也出了不少时代楷模，比如焦裕禄、史来贺、任长霞、常香玉、李学生。眼下，河南1400多万外出打工的农民，已成为当地经济发展的生力军，他们在当地创造了大量的财富，越来越多的地方给予了河南劳动者应有的地位，河南人也赢得了社会的尊重。 徐光春也希望，走出河南的劳动者，今后更应该全面提高自身素质，靠知识、靠本领、靠勤劳、靠诚信致富，只有这样，才不会被别人轻视。 河南省劳动和社会保障厅劳务输出处吕志华处长说，目前，河南省一年转移农村劳动力达840余万人，光是输送到广东的就达200万人。这些河南人用自己的辛苦劳动为广东的发展做出了贡献，每年广东省政府都对一些优秀河南打工者进行表彰，极个别人是不能代表“河南人”这几个字的。 有专家认为，如果地域歧视仅仅以口耳相传的方式流传于“民间”，就还只是一种不健康、不公正的舆论倾向和文化现象，但一旦有行政、司法、传媒等公共权力涉嫌歧视，性质就发生了根本的变化，不但涉嫌歧视的行为主体会受到法律的追究，而且其行为也会因为违背公正原则而受到舆论的谴责。作为现代文明的基本原则之一，非歧视政策是一切公权力必须恪守的底线，因为在力量强弱对比悬殊的情况下，公权力的任何歧视倾向，都可能给被歧视群体的利益造成巨大的潜在威胁。这也正是近年来各种原有的歧视性政策受到广泛批评的原因。 随着中国社会的日趋现代化和多元化，对公权力的各种有形或无形的约束也将不期而至，至少通过“横幅事件”，深圳警方对此已经有了切实的感受。地域歧视幕后推手 事实上，民间对河南人的歧视早已有之，如陕西、甘肃、青海、新疆等西北等省，许多年前就不约而同地有着找对象不找河南人的说法。 学界一个共识是，河南人是生态灾难的受害者。剖析开封这个城市就能说清这个问题。 今天的开封，黄河从比开封城高出13米多的河道流过。黄河高，开封低，顶得地下的盐碱“刷刷”往上冒。在开封，没有正式职业的人有1/3靠盐碱为生。 开封人建一座城，黄河就毁它一次，再建再毁，开封城就于元太宗六年、明洪武二十年、建文元年、永乐八年、天顺五年、崇祯十五年、道光二十一年7次被淹。 现在的开封地下，从下至上依次是汉唐文化层、北宋文化层、金元文化层、明代文化层、崇祯年间淹的一层、清代文化层每一层都有着一层难民们的尸骨，每一层都是一层难民们曾经的家园 但也有人认为，对于河南人的地域歧视，从深层次上来讲，固然源于文化差异和生态灾难，但在今天这样一个经济不断发展、文化日益趋同的社会里，这种地域歧视不仅没有消失或减弱，相反却有蔓延与恶化的倾向。这本身就说明，其背后一定还存在其它发挥作用的因素。 信息的传播可能会形成“第三方压力”，这为地域歧视的弥散推波助澜。很多对河南人抱有成见的人，也许并没有接触过河南人，更谈不上了解河南人，但大量有关河南人的负面信息，却在潜移默化中影响着他们的观念与印象，甚至连那些原本没有歧视意愿的人，也在潜移默化中选择了歧视。 比如，2000年12月初，有媒体播出在广州市场上查出河南原阳大米掺有矿物油的消息后，几乎是在一夜之间，“原阳大米有毒”的消息便传遍全国，使原阳大米这个素有“中华第一米”之称的河南名牌惨遭重创，也给原阳大米市场带来了灾难性的打击。然而，7天后，河南省卫生部门的权威检测发现，原阳大米清白无辜，“从原阳销售到广州的毒米并非产自原阳”。 作为全国黄花菜主要产地之一的平舆县，每年种植面积达两万多亩，平均亩产鲜菜2000公斤或干菜200公斤，主要销往北京、上海、重庆、广州、成都等大城市，是当地的支柱产业之一。2004年3月15日，沈阳发现了24.5吨有毒黄花菜，随后卫生部向全国各主要产地发出了禁止使用焦亚硫酸钠加工黄花菜的通知。此举一出，一些新闻媒体把目光投向平舆，继而导致平舆黄花菜大面积滞销，菜农几乎遭受了灭顶之灾。然而，55天后，卫生部再次发出通告，证实平舆黄花菜并没有毒，平舆黄花菜虽然洗清了不白之冤，但菜农们的损失却无从赔付。   而2004年10月初，“豫花”牌面粉在湖北受伤害的原因更加离奇：执法部门弄错了国家质量标准，引发媒体大肆炒作。 所以，面对地域歧视，歧视的主体和客体都应该保持理性，而作为这些信息的传播者大众媒体及其从业者，更应该时刻保持客观、全面、公正。消除歧视任重道远 其实，在剧烈转型的当代社会，人们在工作、学习、求职等方面还有更多的社会歧视（性别、年龄、身高、户口等）是我们看不见、摸不着的，但却明明可以感觉到它的坚硬度，甚至会有人因此碰得头破血流。这种隐形的“社会歧视”，社会学界将其形象地称为“玻璃天花板”。 遗憾的是，我们现行的制度安排并没有提供消除歧视的有力途径。在全国首例地域歧视案中，深圳龙岗警方的行为违反了中华人民共和国宪法关于“法律面前人人平等”的基本原则。宪法中确有“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，但要把它解释成“禁止对公民进行身份歧视”，似乎有些勉强。此外，宪法只在“信仰自由”一条中提及，“不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”，其他再无“禁止歧视”的明文规定。退一步讲，单凭宪法来完成消除歧视的任务，也是远远不够的。 除宪法之外，在国家其他法律的层面上，目前我们也还没有“禁止歧视公民”的专门立法。由于无法可依，行政、司法等政府部门没有得到“消除歧视”方面的法律授权，相关的职权与责任都不清楚。因此，一旦公民受到歧视，即使政府部门愿意出面主持正义，也面临着不可逾越的“制度鸿沟”。只有靠一方主动让步，或者双方协商“私了”，否则，社会歧视的受害人很难求助于行政和司法救济。这样一来，近几年不时出现的“考公务员受歧视”、“入学受歧视”、“找工作受歧视”等报道后来都泥牛入海的原因，就很好解释。 地域歧视的根本问题就在于它对某一地域的人一概而论，而对该地域与其他地域的人则区别对待。地域歧视与公平正义及和谐社会背道而驰，这已经成为人们的共识。但以上原因说明，地域歧视不会自动消除。要真正化解地域歧视，必须依靠理性和法律。对于歧视者来说，需要有理性的头脑，更需要懂得尊重别人；对于被歧视者来说，既要深刻反省，又要学会用法律武器来维护自己的正当权利。这也佐证了宽容的心胸、全面的眼光是一个现代公民必备的基本素质。 不可否认，地域歧视在一定范围内，且会在相当长时间内存在着，但地域歧视会制造地区隔膜，不利于经济发展、社会和谐，值得我们下气力寻求破解之道。焦洪昌：地域歧视案与宪法权利保护类别：第五辑：地域歧视案  作者：焦洪昌  日期：2005-5-20  复合之诉的宪法解读新京报：本案原告提起了名誉权之诉，但从更深层次来看，本案是否属于侵犯公民平等权的案件？焦洪昌：我觉得这个案件是复合诉讼。首先案件涉及到当事人的名誉权；然后，案件也涉及到宪法对公民的平等保护问题。这两个诉的内容是竞合的。新京报：竞合之后，公民如何保护自己的权利？焦洪昌：这个案件的不同之处在于，它以特定的河南人的名誉权受到侵犯为缘由。什么地方都有好人，什么地方也都有坏人，如果有关机关用个别来指代整体，就涉及宪法对公民的平等保护问题。政府部门悬挂横幅的行为和一般侵权不同，实际形成了地域歧视。从这个角度说，本案之所以受到关注，是因为侵犯名誉权的同时也有地域歧视的因素。新京报：地域歧视案的发生是一个偶然事件，还是具有一定的代表意义？焦洪昌：中国传统社会是等级社会，而等级社会就意味着差别对待。平等首先是个人或者群体感觉的问题。从本案的诉求来看，是当事人受到歧视和不平等待遇；从平等保护角度说，是要求宪法对公民进行平等保护。人权的终极价值在于人的生命和人的尊严，受到平等对待是人的尊严的重要方面。人人生而平等，是人的尊严的构成要素。所以地域歧视问题受到社会普遍关注，是这个民族在法律意识、平等意识通过法律普及后出现的可喜现象。这个案件之所以引起关注，是因为它捅到了人的尊严的核心要素。新京报：有人认为地域歧视案的发生，是出在行政机关的行为方式不当。您如何看待这种观点？焦洪昌：尊重人权、保障人权是宪法的核心问题。“尊重”首先是有关机关不作为，而“保障”则是有关机关的作为。公民的基本权利是政府不能侵犯的，所以首先是政府对公民基本权利的不作为，对所有人享有的尊严和权利不能侵犯。而平等要求所有人都应有责任尊重任何人的人格。作为国家工作人员，尊重人权不仅是道德义务，更是法定义务和宪法义务，所以有关责任人的宪法观念、宪法意识没有达到这种境界，没有形成“尊重人的权利是尊重人的尊严、尊重人的平等”的观念是本案之所以发生的主要原因。平等：宪法原则的诉讼价值新京报：有人认为平等应该是一项宪法原则，而不是宪法权利。作为宪法原则的平等和作为宪法权利的平等有何不同？焦洪昌：这个问题很学术化，同时也是一个很具有实践性的问题。一种观点认为，平等是宪法的基本原则，不能像人身权、财产权、生命权或者自由权那样提出具体诉求。如果说本案中的平等权受到侵犯，实质是平等的名誉权、社会评价权受到侵犯，平等必须依附到具体权利中来。平等是对所有权利价值的衡量。当把宪法权利转化成法律权利时，都要接受平等价值、平等原则的考验和审视，这样平等才会对所有权利形成笼罩和统领。所以本案不诉求平等权，而是诉求名誉权，平等的名誉权受到侵犯，就需要平等保护。第二种观点认为，平等也是一种权利。但我更倾向于前者。新京报：刚才谈到，这也是个实践性问题。焦洪昌：是的。学术讨论来源于中国的社会现实。在现实生活中，很多具体权利受到侵犯，但通过部门法寻求解决时，我们常常发现找不到解决问题的途径，所以最终要寻求宪法支持。国家权力是否以平等原则来对待公民权利时，就跟宪法联系起来了。所以它是一个非常具有实践性、现实性的话题。新京报：作为宪法权利的平等和作为宪法原则的平等，在具体个案中有何差别？焦洪昌：就本案而言，民事救济的手段是有限的。但从宪法层面分析，由宪法原则来统率，可能涉及宪法责任或者行政责任问题。行政责任中除了停止损害、赔礼道歉、赔偿损失以外，还有相关责任人的行政责任。民事责任更多体现补偿性，而行政责任不仅有补偿性，还有惩罚性，所以在引用宪法保护时，侵权人承担法律责任的后果是有所区别的。地域歧视可能构成间接违宪新京报：从学理上说，在本案中，有关机关是否构成违宪？焦洪昌：谁会成为违宪主体？广义来看，援引宪法，一切国家机关、武装力量、各政党、企事业组织和社会团体以及全体公民都可以成为违宪主体。狭义的违宪主体，在国外，强调更多的是重要的国家机关、国家领导人。国家机关违宪，要承担宪法责任；宪法首先规制立法机关，立法机关把公民的基本权利转化成法律权利，制定相应的法律制度加以规范。具体到这个案件，涉及到对公民名誉权的侵犯，进而我觉得可能构成间接违宪。新京报：“间接违宪”怎么理解？焦洪昌：它可能直接侵犯了公民的名誉权，然后间接违背了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则。在这种情况下，适用什么样的法律来判决？首先要找普通法律，假设本案在普通法律中找不到裁判根据时，再看宪法能否提供依据。如找到宪法作为裁判依据，这就是宪法适用，即适用宪法解决民事纠纷，保护公民权利。反对歧视行业自治当先行新京报：针对不同形式的歧视，2004年3月，有全国人大代表建议要求制定反歧视法，您如何评价？焦洪昌：立法的目的和动机来自于现实需求。就反歧视法而言，现实中有了歧视行为，如果这种行为严重到需要国家法律来规范，那么就可以考虑立法规制；如果这种行为没有达到需要立法加以规制的程度，能够通过社会自治来解决，就不需要专门立法。具体说来，被歧视者往往是弱势群体，所以就出现了要求宪法对公民进行平等保护的问题。平等来源于人类对同伴相同对待的需求，是人的尊严的重要方面。自由发展到一定程度，就出现了优势群体和弱势群体，在这种情况下，就需要公共权力来平衡社会不公。所以平等的出现是对自由的补救。但公权力一旦介入这个领域，就有可能对当事人进行分类，这既能削弱差别，又能加强对自由的控制，使得本充满活力的社会趋于保守，从而有可能制造不平等。所以立法本身有风险，这需要立法者具备寻求立法艺术、立法技术来解决问题的智慧。新京报：除了法律规制，有没有更好的化解方式？焦洪昌：我觉得，通过行业自律和行业规范来解决，可能更具有现实性。对此加以立法势必造成强大的国家公权介入自治社会，社会发展到一定程度，就需要在市民社会和政治国家中有一个非常强大的第三部分：行业。行业自律达到一定程度，就能解决大量属于国家干预的事情。所以我认为，化解地域歧视现象，最终应该朝国家立法的方向发展；但首先应提倡行业自律（包括政府自律），通过行业自律解决歧视问题。宪法权利保护机制有待完善新京报：宪法权利的保护，在具体部门法中，有时会出现找不到救济依据的情形。能否在宪法上直接建立对宪法权利的救济机制？焦洪昌：这已涉及到宪法诉讼、宪法监督等诸多问题。在国外，宪法诉讼往往与国家的宪法制度等最核心的问题发生关联。中国有宪法监督制度。按照立法法规定，如果公民认为国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、民族自治地方制定的自治条例和单行条例等违反宪法，可以向全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室提请审查。此外，吴邦国委员长在谈到今年人大工作重点的时候，把最高人民法院和最高人民检察院的司法解释作为今年重点审查的对象。人大此举意味着把司法机关的司法解释、政府机关的抽象行政行为（包括法规、规章）纳入审查范围。这都是宪法权利的救济途径。新京报：本案与宪法适用有什么关系？焦洪昌：本案谈不上宪法诉讼，但假如把涉及名誉权的法律规范找遍了，还是找不到救济途径，法官就可以引用宪法平等条款加以救济。适用宪法解决民事侵权案件，就有利于解决中国宪法长期以来不能进入诉讼、通过法院适用来解决纠纷的问题。这意味着不断扩充宪法所明确的公民权利，权利一旦被侵犯，可援引宪法实施救济，从而使宪法起到填补公民权利保护不足的作用。新京报：有人认为宪法直接适用会消解宪法的权威性，你认为呢？焦洪昌：宪法之所以有作为最高法的权威性，主要来源于它对人权、对它所辖下的人民的关爱。当我们的权利受到侵犯后没人管的时候，宪法能够保护我们的权利；当宪法的阳光和温暖能够体会到我们的无助和孤独的时候，特别是在我们比较冰冷的时候，让我们感到它的温暖和作用了，它的权威性也就树立起来了。所以宪法的权威性是靠宪法的适用来实现的，而不是靠宣示、标榜或者灌输来实现。新京报：宪法司法化在中国推行，需要创造哪些条件？焦洪昌：首先，人民要有宪法意识，要能把问题上升到宪法高度。第二，法官是否能胜任宪法司法化的要求？中国的法官有没有能力来适用宪法？所以，宪法司法化的首要问题是，我们的法官准备好了吗？体制给了他适用宪法的保障、制度的支持和空间了吗？这需要审慎推进，从某种程度上说，它是政治智慧的反映。个案意义：涓涓细流方能汇成法治之河新京报：如何看待本案在今年中国法治进程中的位置？焦洪昌：人格权在人身权里边处于最高层次。本案把尊重和保护人的尊严和价值这个话题提出来，使得宪法对公民的平等保护有可能向纵深和更高层次发展。新京报：如何评价一系列个案对中国公民宪法权利保护的意义？焦洪昌：国内一位著名法学家说过，法治要具体。西方也有一句法谚：法律永远是经验的，而不是逻辑的。这两句话基本能够概括个案的意义。在中国法治进程中，决策者、法官、公民、学者都应该抓住每一个具体个案，提出具体问题，引起广泛关注，加以讨论和研究，从而更好地保护公民权利。民主法治首先是一个教育的过程，而教育是一个大家参与、交流的过程。如果通过研究个案中宪法对名誉权的平等保护条款来实现权利救济，那么，一系列个案形成一个链接，这就是一个民族法治的历史。在不知不觉中，我们会发现，在法治之路上，我们已经走了很远很远。新京报：如何通过个案推动宪法权利保护的不断完善？焦洪昌：第一是媒体。媒体的作用不是影响个案判决，而是抓住个案所反映的中国法治进程中的关键点，加以宣传。第二，一个国家的法治推进，法学教育承担了很大责任，法学院在对学生进行法学训练的时候，应侧重于将以往的成案编成教材，组织案例教学，让学生参与讨论。第三就是在民众中形成对个案的关注，形成对公民权利关注的意识。我们需要逐渐扩展权利资源的生长空间，让民众参与法治进程。当然，个案中民众的参与，不是参与到个案审判中，而是参与到通过个案推动中国法治建设的进程。访谈动机选择这个特殊的时间，讨论这个特殊的话题，是因为我们坚信：消灭歧视就意味着与实现平等又近了一步。这是我们追寻了数千年的梦想，更被作为一项神圣权利而写入共和国的宪法。现实生活中，乙肝歧视、性别歧视、年龄歧视、身材相貌歧视、学历歧视诸如此类词汇已难以吸引眼球：作为社会现象，歧视无所不在；但正因其引发的阅读疲惫，才需要我们抖擞精神，倍加关注。需要反思的是：人人生而平等，为什么还要有人歧视他人，还要有人受人歧视？今年3月8日，深圳市公安局龙岗分局龙新派出所民警在刘屋社区悬挂了两条内容为“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”和“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的横幅。4月15日，郑州市民李东照、任诚宇认为横幅侵犯名誉权，向郑州市高新区人民法院提起诉讼，诉求龙岗公安分局在国家级媒体上公开赔礼道歉。高新区法院受理了该案件。据报道，此案将在明天开庭审理。链接中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。中华人民共和国宪法第三十三条第二、三款要在全社会广泛宣传宪法，让