[word doc]论警察执法权益的法律保障.doc

论警察执法权益的法律保障2010年l0月第26卷第10期学习论坛TRmUNEoFSTUDY0cL2010V0I_26No.10论警察执法权益的法律保障杨宝成(中共河南省委党校法学教研部,河南郑州450002)【摘要警察执法是政府职能的重要组成部分,警察执法权益如不能有效保障,会严重影响警察执法的有效性,扰乱社会正常秩序.针对当前警察执法权益频频受到侵害的状况,应该在严格规范界定警察执法权益的基础上,认真分析当前警察执法权益法律保障中存在的主要问题,加大警察执法权益法律保障力度.关键词警察;执法权益;法律保障中图分类号D922.1文献标识码A文章编号10037608(2010)10007004当前,我国正处于刑事犯罪高发的关键时期.随着社会开放性,治安动态性,利益多样性,人员复杂性的增强,公安机关面临的执法环境发生了深刻的变化.近年,随着我国进入社会转型期,改革开放进程进入攻坚阶段,人民警察的执法环境也发生了深刻的变化,各地不断发生的阻挠警察执行公务,暴力抗法甚至袭警事件,严重影响了警察的正常执法,甚至造成了警察的大量伤亡,其中尤以2008年上海闸北袭警事件为甚.干扰执法,暴力抗法,公然袭警等事件的频繁发生,严重损害了警察的执法权益,践踏了法律的尊严,扰乱了社会正常秩序.切实保障警察的执法权益,维护法律的尊严已成为当前迫切需要解决的问题.一,保障警察执法权益的现实意义警察作为国家执法人员,具有自然人和国家公职人员的双重性,其权益包括作为国家公职人员的权益和作为公民的权益两个方面的内容.警察的执法权益是指警察依法执行公务所应当享有的正当权益,根据中华人民共和国公务员法和中华人民共和国警察法(以下简称警察法),其应该包括六个方面的内容:不得拒绝和阻碍警察依法执行公务;警察人格不容侮辱,人身不容伤害;警察不受诬告,陷害;警察执法应当具有的工作条件;非因法定事由,非经法定程序,不被免职,降职,辞退或者处分;参加业务培训.警察执法权益必须得到法律的保障,对警察执法权益的保护,不仅是对警察的保护,更是对国家法律尊严的维护,因而具有十分重要的现实意义.1.维护警察执法权益是保护公民合法权益的需要.警察既是国家法律的忠实执行者,又是国家法律实施的保障者;既是国家法律权威的塑造者,又是国家法律权威的维护者.警察在执法活动中被打击,伤害,与一般社会人员被打击,伤害相比具有更恶劣的潜在社会负效应.一旦这种执法权威被公然挑战并频繁受到损害,不仅会严重阻碍警察履行职责,削弱对违法犯罪行为的打击力度,助长违法犯罪分子的嚣张气焰,而且会使国家的法律面临无法执行,名存实亡的危险,整个社会将陷入混乱无序的无政府状态,公民合法权益的保障将无从谈起.2.维护警察执法权益是建设现代法治社会的需要.法治社会要求社会成员”在法律面前人人平等”,不允许任何人有超越法律的特权,任何公民包括警察个体在内的正当权益都应平等地受到法律的保护.在法治化的现代社会,它要求惩治一切违法的行为,真正做到”有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”.对于侵犯警察合法权益的行为,同样要受到法律的追究和制裁.3.维护警察执法权益是加强公安队伍建设的需要.警察是社会的守护神,但近年,警察在执法活动中遭受不法侵害的现象日趋突出,并且,受警察执法权益保障工作不力的制约,让警察流血又流泪的事件时有发生.一些不法分子当众将口水吐到警察脸上,拳头打到警察身上,甚至采取凌辱手段,恣意践踏警察的尊严,极大地收稿日期20100818作者简介】杨宝成(1967一),男,河南省台前县人,中共河南省委党校法学教研部副教授,硕士生导师.?70?挫伤了警察的职业荣誉感和工作积极性,一定程度上导致了警察不愿主动有效执法,不敢理直气壮执法的现象发生.这不仅极大地削弱了对违法犯罪分子的打击力度,而且严重损害了警察队伍的士气,成为制约和羁绊警察严格公正文明执法的一大隐患,影响了整个警察队伍的稳定.二,警察执法权益受侵害的主要表现从当前警察的执法实践来看,警察执法权益受侵害的主要表现有:1.公然暴力对抗执法.这种行为集中体现为警察在执法中遭遇的暴力袭警行为,直接危及警察的生命安全.据公安部统计,近年全国各地警察在打击犯罪和维护社会稳定中遭受暴力袭击伤亡的人数居高不下.2001年,全国有68名警察在执法活动中遭受暴力袭击英勇牺牲,3429名警察受伤;2002年,全国有75名警察在执法活动中遭受暴力袭击牺牲,3663人受伤;2003年,全国有84名警察在执法活动中遭受暴力袭击牺牲,4000人受伤;2004年有48名警察在执法活动中遭受暴力袭击牺牲,3786人受伤;2005年,全国有27名警察遭受暴力袭击牺牲,1932人受伤;2006年1至5月,全国有11名警察遭受暴力袭击牺牲,1897人受伤(数据引自(2006年中国公安年鉴).可以说警察是”月月有牺牲,天天在流血”.2.诬告,陷害执法警察.在警察依法行使职权的过程中,一部分受查处的当事人明知警察在实施正当执法行为,但出于报复心理诬蔑警察执法态度不好,甚至借公安机关对警察从严管理而进行恶意投诉,有的纯属诽谤和污蔑.这不仅分散了警察有限的工作精力,而且使其承受了巨大的心理压力,甚至会产生”多一事不如少一事”的错误执法思想.调查反映,在执法过程中遭遇事主投诉已经是警察工作中最为担心的事情之一.3.起哄围攻阻挠执法.一线警察在处理纠纷或者抓捕犯罪嫌疑人时,当事人及其亲属或者同伙为了逃避打击,阻碍执法,动辄起哄,故意煽动群众围观,挑唆,怂恿不明真相的群众围攻阻挠警察执法.而中国的百姓大多持”法不责众”的心理,在这种心态支持下,规避法律演变为从众的抗法行为.这不仅严重阻碍和破坏了警察依法履行职责,行使法定职权,而且损害了公安机关和警察的执法权威性.4.政府乱用警力,警察成”替罪羊”.由于一些基层政府组织弱化,不会做群众工作,在遇到政策和决定得不到贯彻落实的情况下,动辄动用警力”开路”,指派公安机关从事法定职责之外的拆迁,打假等非警务活动.受”条块结合,以块为主”双重领导体制的制约,公安机关被迫承担了一些不该为,不愿为也不能为的工作,直接将自己推到了矛盾交会的风口浪尖,导致群众对警察的反感,使他们成了部分不法群众发泄不满情绪的对象从而成为该类事件的”替罪羊”.而受辱警察因囿于规章制度限制,往往”打不还手,骂不还口”,更加助长了违法者的嚣张气焰,由此造成了在处置群体性事件中暴力抗法行为不断增多.这不仅导致警民关系紧张恶化,而且严重影响了党和政府在人民群众中的形象和威信.5.某些媒体”妖魔化”警察.随着信息化时代的到来,各种新闻媒体之间的竞争日趋激烈.由于警察执法工作和警务活动处于社会矛盾的集合点,具有新鲜,刺激,惊险的特点,相关的新闻也更具有冲突性,戏剧性,故事性,对于受众具有一种天然的吸引力,从而使警察的一举一动都成为各种媒体争相开掘的新闻资源.近年,随着公安机关队伍建设力度的加大,一些警察违法违纪案件不断暴露,不少媒体为抢看点,找卖点,在宣传报道时,带着个人观点和感情色彩夸大事实,过分”勾勒”警察不足,故意扩大负面报道,甚至捏造虚假新闻,将警察”妖魔化”,严重误导群众,损害了警察形象,使老百姓对警察产生了对立情绪,极大地损害了警察的公信力,引发了警察的”信任危机”.6.督察失当,警察蒙受冤屈.在执行公务过程中,存在警察依法使用武器警械,强制措施,导致违法犯罪嫌疑人出现意外事件,却被错误纪律处分甚至被定罪判刑,赔偿经济损失,或者执法中存在违反法定程序,义务和纪律问题,依法理应予以纪律处分,却被定罪判刑,赔偿经济损失的大量个案.这极大地影响和打击了警察的工作积极性,也挫伤了警察的自信心和正义感,责任心.三,警察执法权益法律保障中存在的主要问题纵观我国目前现有法律,专门用于维护警察执法权益的单行法律尚未出台,相关法律条文也大多分散在其他各类法律之中,而且内容规定比较笼统,处罚力度不足,发挥不出应有的保障作用.主要体现在五个方面:1.保障警察执法权益的法律条文比较笼统.警察法第三十五条虽然对”公然侮J在执行职务的人民警察”的行为进行了规定,但”公然侮辱”却难以界定.对”公然侮辱”正在执行职务的警察的行为,如给予治安处罚,只能根据中华人民共和国治安管理处罚法(以下简称治安管理处罚法)第四十二条规定”处五U以下拘留或者五百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款”.将侮辱群众和侮辱”正在执行职务的人民警察”相提并论,虽然两者侵害的都是”自然人”,但从两者受侵害的内容和性质来看,不应等同,因为侮辱执行公务的警察代表着对国家权力和法律的侮辱.而且,谩骂,推搡,向警察吐口水,撕扯衣服,帽子,警徽,警号,这几乎是每一个一线执法警察都曾经遇到过的情况,这些行为虽然使用了暴力,但是最终结果检察机关往往认定为”情节轻微,不构成犯罪”.此类行为依法又不适用治安管理处罚法的?71?行政处罚,最终只能作为纠纷调解处理.中华人民共和国刑法(以下简称刑法)第二百七十七条对妨碍公务罪的行为进行了认定,但是并没有单独设定使用暴力,威胁方法阻碍警察履行职责行为的处罚规定,而是笼统地将其归于阻碍国家机关依法执行公务,在具体操作中对于约束暴力袭警的案件缺乏针对性.实践中,通常只有造成严重后果的才能按照妨害公务罪予以定罪处罚.2.干扰和阻碍警察执法行为的法律规定模糊.警察法在如何区分扰警,威胁警,辱警,谤警,袭警行为时语焉不详,对此类行为的处罚只规定处罚内容,却没有直接根据内容设定处罚种类.警察在开具罚单,调解纠纷等正当执法中受到人格侮辱和诬告,甚至在执法中遭受殴打,受到人身伤害时,对行为人的侵害行为的性质,法律没有作出明确规定.而且,对警察进行精神施压,如基层警察经常会受到被执法者”当心我投诉你”之类的威吓,由此造成巨大的心理压力,这种”精神暴力”是否属于阻碍警察执法的情况,现行法律没有予以明确设定.警察法虽然对保障警察执法权益作了规定,但并未对扰警,威胁警,辱警,谤警,袭警这五种程度不同的侵害警察执法权益行为在处罚结果和处罚程度上加以区分.目前法律对袭警处理有规定,但在扰警,威胁警,辱警,谤警方面的规定却很欠缺.比如,交警对违法者,进行处罚时,违法者拒不承认,拒不签字,违法者在递交证件时讨价还价,夹带钱款”贿赂”警察等,对此类行为如何处置在法律上几乎是空白.此外,现在交巡警执法大多为独立执法,即与当事人形成”一对一”的局面.一旦出现执法冲突,警察被投诉或正当权益被侵害时,如被谩骂,侮辱等,如何取证没有相应法律规章作出明确规定.目前,鉴于这种情况经常出现,上海,郑州等地公安机关为一线执法警察配备了电子执法仪,进行全程录音,作为将来解决纠纷的证据.3.侵害警察执法权益的行为应受何种处罚缺少法律规定.现有法律,法规几乎没有单独设定对恶意投诉,诬告,诽谤警察应当受到何种处罚,给警察的精神和心理造成巨大压力.对此公安机关内部虽然也有相关规定,如对恶意投诉,诬告,陷害,诽谤警察行为进行规范和约束,但实际效果并不明显.例如公安机关受理控告申诉暂行规定第二条第二款规定:公民,法人和其他组织在控告,申诉活动中应当对控告,申诉的真实性负责,不得捏造和歪曲事实;应当自觉遵纪守法,维护社会秩序和工作秩序.但对恶意控告申诉的后果,法律没有明确规定.在警察的执法活动中,面对恶意投诉甚至诬告陷害,现有的相关法律条文却显得苍白无力,无法维护警察的正当执法权益.这些恶意投诉,给警察的执法活动和个人生活带来极大的负面影响,再加上投诉率与.72.警察的切身利益息息相关,所以造成了一部分警察在主观上放松执法,片面追求零投诉率的倾向,影响了执法的公平,公正.4.警察如何合法使用警械和武器的规定缺乏可操作性.警察在什么情况下可以依法使用警械和武器,在我国现行的警察法,中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例(以下简称人民警察使用警械和武器条例),城市人民警察巡逻规定中都分别做了规定.如人民警察使用警械和武器条例规定:”人民警察依法使用警械和武器的行为,受法律保护.”人民警察使用警械和武器条例还规定了可以在什么情况下可以使用警械,在什么情况下可以使用武器.这些规定可以说基本上已经与国际惯例接轨,但在实践中由于缺乏细化,过于笼统,实际操作往往会有一定的困难.为了避免发生问题,现在许多一线警察放弃使用武器的权力,在出警的时候随身并不携带警械,武器,而且在执法实践中,公安机关领导怕出事,基本上都采取”刀枪入库”的做法,街头交巡警,一线执法民警根本就不配备枪支,只在发生重特大紧急任务时才配发枪支.在这种情况下出现执法不力,甚至使暴力犯罪直接威胁到警察的生命安全也就不足为怪了.5.警察执法时的正当防卫权得不到法律保护.警察职权的性质决定了警察行为最显着的特点之一就是及时制止正在进行的违法犯罪活动.但是面对突发事件,或者暴力犯罪,暴力抗法的犯罪分子,警察如何处置才能合乎法律规定,这是一线警察目前比较困惑的问题.有时警察为了制服犯罪分子使用了合法暴力(徒手或者使用警械,武器),造成了犯罪嫌疑人或者犯罪分子的身体伤害,而对于是否应当承担法律责任,界限却很模糊.近几年的一些案例很突出地反映了这个问题.例如,陕西某警察按照命令出警并依法亮明身份,与涉嫌冒充警察进行敲诈的犯罪嫌疑人搏斗并将其擒获,在搏斗过程中犯罪嫌疑人的眼部受伤.当地法院对此案作出的一审判决该警察在执行公务中处置不当,故意损害他人的身体,造成被害人重伤后果,构成故意伤害罪.此案的判决结果在当地引起了强烈反响,也给广大警察带来了执法上的困惑.如果警察执法自卫权难以保障,就必然会直接削弱警察处置突发事件的能力,会使暴力抗法,暴力袭警增多,导致警察不敢执法,难以发挥人民卫士的作用.四,加强警察执法权益法律保障的建议(一)完善立法,提供明确的,可操作的法制依据1.在刑法中增设”袭警罪”.2005年3月曾有30多位全国人大代表联名提出建议,主张在刑法中增设“袭警罪”.单独设立”袭警罪”,扩大法定刑适用幅度的上限,可以加大法律的威慑作用,凸显法律对警察执法的特殊保护,能有效遏制不法分子实施袭警行为.针对现行相关法律条文比较分散的情况,笔者认为可以专门创制一部维护警察执法权益的法律或者在警察法中增设专门的内容,用以维护警察执法权益;也可以在刑法当中设置”袭警罪”,把以暴力,威胁方法阻碍警察依法执行公务的行为规定为一个独立的罪名,予以严厉惩治.2.完善人民警察使用警械和武器条例的规定,对警察使用警械,武器的具体情形或前提条件进行分类明确,消除警察因担忧开枪后果而在执法中不敢合理使用武器,不敢进行正当防卫的顾虑.对警察盘查,缉捕等执法执勤时的规范用语,行为方式作出规定,为执勤警察正当使用查缉手段提供法律依据.3.完善妨碍警察执行公务行为的种类及对其如何处罚的立法.对扰警,威胁警,辱警,谤警,袭警等妨碍警察执行公务行为及其处罚结果和处罚程度,应在警察法中加以区分.警察法应结合刑法和治安管理处罚法的相关条文,明确设定相应的处罚种类,分别规定相应的处罚幅度.(二)加强教育培训,强化岗位练兵,提高安全防范意识1.加强教育培训,健全规章制度.在警察队伍中大力开展”立警为公,执法为民”的宗旨教育,坚持以人为本,转变执法观念,克服特权思想,尊重和保障人权,从思想源头上根除和杜绝粗暴执法,执法不公,执法不文明等损害群众利益,伤害群众感情的现象发生,树立警察严格,公正,文明执法的威信,赢得广大群众的信赖支持.另外,要建立健全各项规章制度,以制度管理队伍,以制度约束警察.2.强化岗位练兵,提高实战技能.根据不同警种,不同岗位的工作特点和职责要求,有针对性地加强体能训练,实战训练,专业训练和心理训练.通过实战训练,使基层一线警察真正做到”三懂四会”,即:懂方针政策,懂法律法规,懂业务知识,会擒敌自卫,会执法执勤,会管理服务,会做群众工作.3.加强案情教育,强化安全意识.要结合警察执法执勤实战中的经验教训,有针对性地提高警察的危险评估意识和安全防范意识,避免无谓伤亡.(三)建立健全警察维权制度,机构,加强维权经费保障1.健全机构,规范维权程序.制定警察正当执法权益保护工作细则,使警察维权工作从接到报案到调查取证,慰问受伤警察,依法处理不法分子,对外宣传报道,总结经验教训等各个环节都能做到规范有序.2.建立内部督察正名制度.实行督察正名制,即对投诉失实或诬告的,公安机关督察部门要在查清基本事实后,将结果以书面形式告诉被投诉警察以证明事实真相,并在一定范围内进行宣布,为被投诉警察澄清事实,公开正名.此外,为消除基层警察担心”说不清”的顾虑,笔者建议在对警察执法进行监督的同时,还要建立快速反应机制和内部保密调查机制,掌握第一手材料,以确保执法的公正,客观;当警察遭到投诉时,督察要秘密取证,以免对警察造成不良影响.3.加强沟通协调,规范出警行为.积极依靠党委,政府,人大的支持,进一步明确公安机关的职责与权限,减少和杜绝非警务活动,缓解警民冲突.协调有关部门建立警察因公受伤紧急救护机制,开辟救治”绿色通道”,并落实专门的医疗经费.积极争取社会各界的理解和支持,多方争取和筹集警察维权基金,当警察的合法权益受到侵害时,能够及时予以适当补偿.(四)加强执法宣传,创造和谐执法环境1.健全新闻发言人制度.紧紧围绕执法为民这个主题,把握正确舆论导向,用足用活新闻发言人制度,提高公众对警察职业的认同感和理解度,建立良好的群众基础.2.建立舆论信息收集机制,畅通民意诉求渠道.公安机关应以开放的心态正确对待媒体监督,主动加强与新闻传媒的协调联系,建立长期的互信,沟通,配合机制.充分利用新闻媒体信息来源广,反应快的优势,积极进行搜集,研究,判断,把握公众诉求的热点,焦点,适时答疑解惑,改进工作作风,形成警民良性互动.3.完善危机处置办法,提高危机应变能力.制定警察形象危机公关预案.当发现媒体有损警察形象的失实报道后,要本着诚恳,公开,透明的原则,快速反应,启动预案,全面弄清事实真相,并及时召开新闻发布会以正视听,表明态度,划清责任,将危机的损害控制在最小范围内.(五)加大投入,提供有效执法应当具备的工作条件加大投入,提供有效执法应当具备的工作条件,不断提高一线警察执法执勤的安全系数.不仅要为一线执法执勤警察配备对讲机,防弹防刺背心,防割手套及防弹头盔,警棍等必要的防护装备和武器,还要针对侵害警察合法权益案件取证难的情况,应当配备微型录音,录像设施等,以便获取现场证据.同时,加强对警察执勤装备新产品的研发和引进,不断提高实战装备的现代化水平.参考文献1刘克华.关于警察道德法律化的思考J.理论探索,2008,(2).2何春中.暴力袭警事件频发,专家称通过四途径增设袭警罪N.中国青年报,20051008.3陈发桂.当前群体性纠纷处置的基本模式及应对策略J.学习论坛,2009,(1).责任编辑:向长艳?73?