对建立和完善公安民警“八小时以外”监督机制的思考.doc

对建立和完善公安民警“八小时以外”监督机制的思考2009年第3期武汉公安干部学院学报20o9No.3对建立和完善公安民警摘要关键词中图分类号"八小时以外"监督机制的思考郭建成(武汉市人民警察培训学院,湖北武汉430034)随着社会经济的不断发展,对外交往空间的扩大和市场经济各种诱惑的增多,一些公安民警滋长了贪图享受的思想和作风,公安民警出问题,犯错误,尽管主要是与工作时间内行使公安执法权力有关,但违法违纪时间很多都发生在"八小时以外".因此,加强对公安民警"八小时以外"的监督和管理,建立和完善对民警"八小时以内"和"八小时以外"监督管理防范机制.成为当前公安工作和队伍建设一个亟待解决的问题."八小时以外"公安民警;监督机制D631文献标识码B文章编号16729390(2009)03一OO4605加强新形势下公安民警的监督工作是公安机关队伍建设的一项重大而紧迫的任务,也是建设高素质公安队伍的重要环节.据统计,2008年全国公安机关警务督察部门共决定对1452名违纪民警停止执行职务,对755名违纪民警采取禁闭措施,移送纪检监察,政工部门处理违纪民警811名,移送司法机关处理违法民警62名.针对公安队伍建设中存在的不容回避的问题,国务委员,公安部部长孟建柱在2009年全国地市级公安机关纪委书记培训班结业仪式上指出:"公安机关的性质决定了它承担着不同于一般行政机关的特殊职责,公安机关的每一项执法活动,每一次权力的使用,直接关系到人民群众的自由,权利和生命,直接关系到社会的公平正义.进一步强化对公安机关执法权力的监督制约,确保权力不被滥用,是迫切需要解决的一个重要课题."从当前公安民警监督工作的现状看,公安民警的刑事行政执法办案因为领导,当事人瞩目,往往监督有力;而八小时以外的生活圈和社交圈不为人注意,监督往往也相对乏力.公安民警作为社会中的一个成员,在八小时以外进行正常的社会交往活动,本身无可非议.但从近几年披露的公安民警违法违纪案件来看,随着人们生活水平的提高,对外交往空间的扩大和市场经济各种诱惑的增多,一些公安民警滋长了贪图享受的思想和作风.公安民警出问题,犯错误,尽管主要是与工作时间内行使公安执法权力有关系,但违法违纪时间很多都发生在"./k/J,时以外",空间大多是在生活圈和社交圈内.而当前,我们存在一个比较突出的误区,就是把对公安民警教育,管理和监督的重点放在了工作环节中,没有延伸到公安民警的/k/I,时以外,他们的生活圈和社会圈成为管理监督的盲点和空白.因此,对公安民警的管理监督要从"Jk/J',时以内"延伸到"八小时以外",不仅要管好公安民警的工作圈,还要管好生活圈和社交圈.一,对公安民警"八小时以外"进行监督存在的问题及原因收稿日期20090708作者简介郭建成,男,武汉市人民警察培训学院办公室副主任,副教授.(一)对"八小时以外"进行监督认识不清目前,加强公安民警"八小时以外"的监督和管理问题,已引起了各级公安机关的高度重视,大多数公安民警对监督的必要性有了更加清醒的认识.但是,少部分纪委监察部门和公安民警对"八小时以外"监督的重要性认识不够,缺乏对公安民警"/k,J-,时以外"的了解,存在"八小时以外"监督管理可有可无的错误认识.也有少数人认为,"八小时以外"纯属私人空间,有关组织和部门不应该干涉,否则,就是限制个人自由,对"八小时以外"监督存在着明显无所谓的态度和抵触情绪.公安民警之所以不愿意被监督,原因主要有两个方面,一是自己心中有"鬼".由于自制力差,意志薄弱,在日常工作和办案中存在一些"吃拿卡要"等不良行为,自然不愿意接受监督;第二,即使在日常工作和办案中问心无愧,有的民警对"Azl',时以外"监督也可能产生心理障碍,总觉得时时刻刻有一双双不放心的眼睛盯着自己,感觉如芒刺在背,浑身不自在,因此会拒绝,甚至排斥监督.(二)"八小时以外"监督机制不够完善随着公安民警监督工作力度的不断加大,各级公安机关先后制定了一系列的关于加强公安民警监督的举措,公安民警监督机制得到不断完善.如五条禁令,公安机关领导干部五个严禁,公安机关警务督察条例和中国公安廉政宣言等,但从实际操作情况看,现行的各项监督制度对公安民警"八小时以内"监督得较多,有很强的实用性;而对公安民警"八小时以外"监督得较少,没有形成体系,也缺乏针对性,操作起来难度很大.如在公安民警考察中,尽管各级公安机关的组织部门都强调,要把公安民警"八小时以外"表现列入考察内容,但是如何考察,采取什么样的方式,都没有明确的规定,缺乏行之有效,科学合理的手段,出了问题,只能达到"亡羊补牢"的效果,难以起到事前防范的作用.(三)"八小时以外"监督制度不健全和落实不到位目前公安民警监督的制度规定措施已经不少,但操作性差,缺乏后续措施.有的同志尖锐指出:制度不落实关键在领导,"没人愿意往自己头上戴紧箍咒"!如本单位民警违反了五条禁令,部分单位的领导从本单位利益出发,从本人政绩出发,大事化小,小事化了.当前对公安民警"/kd,时以外"的监督偏重于惩处性的事后监督,而对事前,事中的监督重视不够,难以在公安民警腐败行为发生之前进行有效地控制.群众监督,民主监督,社会舆论监督有时流于形式,有的监督主体的积极性,主动性不高.(四)"八小时以外"监督网络没有形成对公安民警"八小时以外"进行监督的主体较多,在外部监督中既有各级党组织,也有人大等部门,还有社会上的各类新闻媒体,人民群众等,而内部监督中,既有上级部门领导,办案指挥人员,也有本单位的纪检监察和警务督察部门,还有法制等部门.监督主体在"IkJJ',D以外"监督工作方面做了不少工作,采取了不少有力措施,也取得了一些成效,但是没有形成有效的监督网络,相互间协调配合明显不够,资源难以共享,存在各自为战的现象,难以形成监督的合力.二,建立和完善公安民警"八小时以内"监督管理防范机制我国对警察权力的监督,长期以来就有社会监督,法律监督,纪委监察等外部监督和公安机关内部的纪检监察,法制,审计等内部监督,但这些监督方式都以事后追究为主,难以达到预防,减少违法犯罪的目的.我国于1997年建立了警务督察制度,以现场督察为主要工作方式,立足抓早,抓小,抓苗头,侧重对警察行使权力的过程进行事前,事中的动态监督.这是警务督察与其他监督方式的最大区别.作为一项新制度,我国警务督察制度面临着不少困难和挑战.如何进一步健全警务督察制度,加强对警察权力的监督,特别是建立和完善"/k/J',时以内"监督管理防范机制成为当前公安工作的一个急待解决的问题.从查办公安民警违纪违法案件的实际情况看,公安民警"/k/l,时以外"的违纪问题多与"八小时以内"的公安刑事行政执法办案职能有关,大多是围绕案件发生的.虽然从发案时间和违纪行为看,大多是发生在八小时以外,但从人员类别看,大多是发生在公安刑事行政执法办案人员身上;从案件性质看,违纪者或是以案谋私,收受贿赂,吃拿卡要,或是泄露案情,办人情案,关系案,金钱案,甚至徇私枉法,放纵犯罪.国务委员,公安部部长孟建柱指出,各级公安机关要紧紧抓住公安执法过程中容易滋生违法违纪问题的重点部位和关键环节,以改革的精神进一步完善执法制度,规范执法程序,推进执法工作制度化,规范化,法制化,从实体上,程序上实现对公安执法活动的全过程监督.因此,如何有针对性地搞好对公安刑事行政执法办案人员"八小时以内"的监督和预防,是研究解决"八小时以外"违纪问题的重点和关键.47在日常工作中,各级公安机关要经常与纪检监察,督察,法制,侦查,监管,交管等部门领导探讨研究预防的新途径,根据案件的性质和办案人员的特点,有重点地实施对案件全程跟踪监督.(一)案前警示到位,做好事前预防在公安刑事行政执法办案,特别是大要案件办案过程中,本级公安机关纪检监察部门应视情介入,与办案部门研究制定办案计划,人员分工,纪律教育,安全防范等具体措施.并根据不同案件,不同涉嫌人,就其社会关系,干扰阻力,腐蚀渗透等问题进行有针对性的提示和警示,以保证办案程序,办案安全,办案纪律在案件办理过程中不出问题.针对办案中可能发生的问题,由主管局长或办案部门负责人对执法人员进行办案纪律,公正执法,职业道德,事故预防等警示教育,增强民警的免疫力.在办理大要案,有影响的案件时,案前成立临时党小组,专门负责案中教育.日常教育活动中适时开展警示教育,尤其是运用公安部和省市公安机关通报的公安民警违纪违法犯罪案例反复警示,警钟长鸣.同时,落实备案制度,加强对公安机关内部执法活动的监督.案件受理后必须到纪检监察部门备案,使内部监督贯穿于整个执法活动的各个环节,防止滞后监督的现象.备案的范围主要指:本部门受理的案件线索,案件受理情况,本部门办理的立案侦查,刑事拘留,侦查终结,撤销案件,取保候审以及治安行政案件的处理.在办理案件中实施的搜查,扣押,冻结等措施,都应该实行向监察部门备案制度.(二)案中密切跟踪,做好事中监督上级交办,领导督办,群众反映强烈的大要案件,应作为跟踪的重点.在案件启动后,负责案件跟踪工作的纪检监察干部要直接深入到办案中,对办案场所,审讯,搜查,采取强制措施等环节重点把关,看是否存在有违反规定和不安全的苗头等问题,实行全程动态监督,随时了解民警思想动态,执法守纪情况.办案过程中除办案民警以外的任何人需要接触办案人,当事人的,除根据国家法律和公安机关办案程序规定的审批持续之外,还必须向所在单位纪检监察部门报告,经审查后决定是否准许.办案过程中除办案民警以外的任何人需要接触办案人,当事人的,必须向主管领导和纪检督察报告,重大案件要向公安机关领导报告.(三)案后认真讲评,做到事后总结凡是纪检监察部门跟踪的案件,在案件结束后,要坚持做到一案一总结,一案一讲评,一案一反映,48由主管领导,纪检监察部门,政治部门和办案单位主要负责人与案件主办人,面对面就案件办理程序是否符合规定,案件定性是否准确,是否超时限办案,案件侦查终结处理结果以及法律效果和社会效果等几个方面进行点评.点评结果由纪检监察部门记录存档,作为个案奖惩和年终评比的依据.认真做好公安民警违法违纪的查处工作,对举报信件及时予以调查.及时总结经验教训.每年开展一次执法检查活动,通过对公安机关决定不立案,撤销案件,提请批准逮捕后检察院不批捕的案件,提出起诉意见后检察院不起诉的案件,采取取保候审强制措施的案件和群众反映强烈以及有重大社会影响的案件进行执法检查,纠正执法过程中存在的重大问题,建立健全公正执法的工作机制.在讲评和总结的同时,办案部门负责人和民警应该就每一起案件有无违反办案程序,有无违反办案纪律,有无吃,拿,卡,要等情况及时向纪检监察部门口头或书面汇报,然后逐案征求案件当事人家属及发案单位意见和建议,对公安民警的执法水平,工作作风,廉洁自律等情况进行评议.在实施案件全程跟踪监督工作中,纪检监察部门要掌握主动权.通过对案件的全程跟踪监督,把纪检监察部门教育,管理,监督,预防的职责落到实处,延伸到办案第一线,准确地掌握办案中的第一手情况,做到说服教育有据,解决问题有力,监督预防紧贴实际.同时,对案件实行全程跟踪,要本着"结合实际,突出重点,抓大放小,量力而行"的原则,实施重点介入,重点监督.三,建立和完善公安民警"八小时以外"监督管理防范机制(一)建立和完善公安民警"八小时以外"的教育机制少数公安民警为何管不住业余生活,容易在"八小时以外"滋生腐败行为,究其原因是多方面的,但归根到底还是世界观,人生观,价值观出了问题,是不良的心理,不健康的道德,不完善的人格起了作用.解决这个问题的主要办法应当是将对公安民警的政治思想教育向"八小时以外"拓展.第一,加强政治思想教育,解决好世界观问题.可以通过认真学习和实践科学发展观,组织民警观看盖起章先进事迹教育片剑胆琴心及公安民警违纪违法警示教育片,深刻认识腐败给党和国家及家庭亲人所造成的重大危害,使广大民警牢固树立正确的世界观,人生观,价值观,珍惜岗位,注重修养,严格要求自己,堂堂正正做人,清清白白干事.第二,加强自我约束,解决自律问题.对公安民警的约束,一方面要靠外部监督,但更要靠内在的主观约束和自我监督.从内外因的作用上,后一种约束和监督更为重要.俗话说得好,"堡垒最容易从内部攻破","苍蝇不叮无缝的蛋".公安民警如果真正做到了"自重,自省,自警,自励",就能在思想上设防,在生活上寡欲,在行动上慎独,就能人前人后一个样,/kJJ',时内外一个样.第三,加强防范教育,解决警钟常鸣问题.针对一些公安民警Jkd',时以外存在的浮躁,享乐,懒惰,侥幸等不良心理,以及公安民警在/ktJ',时以外受到的负面影响及不良诱惑明显增多的实际,切实加强对公安民警的教育.如某地公安机关为加强对公安民警八小时以外管理,会同移动通讯公司,推出利用短信进行廉政自律提醒的举措."廉洁办案,慎独思廉","以钢铁般的意志执行五条禁令;以同志般的情谊经常相互提醒","办案要办精品案,开车要开安全车","司机一滴酒,亲人两行泪",在/k4",时以外的特定时间段,特别是在节假日,公安民警都会收到这样的短信.无论民警是在出差,游玩的途中,还是在酒店与亲朋好友推杯换盏,这个"小信使"的准时出现,像朋友一样,轻轻拽一下公安民警的袖子,进行友情提醒.从而扩大廉政管理效能,做到八小时内人员思想管理向八小时以外有效延伸,使公安民警的廉洁办案和遵纪守法意识始终处于被激活状态.在加强对公安民警政治思想教育的同时,实行谈心制度.公安机关各级领导,特别刑事行政执法办案部门的负责人要经常与民警谈话谈心,及时掌握每个同志的思想,学习,工作和生活等方面的情况,发现问题及时解决.对发现的一些苗头性,倾向性的问题,及时谈话提醒,警示,防患于未然.(二)建立和完善公安民警"八小时以外"的监督和引导机制公安民警八小时以外腐败违纪行为的产生,除公安民警自我约束不严外,也与外部监督不力甚至缺乏监督有关.如何加强对公安民警的监督,特别是向"八小时以外"延伸,我们认为必须在以下几个方面采取措施.1.实行个人重大事项报告制度.对配偶,子女经商办企业及受到执法机关查处或涉嫌犯罪情况,本人,子女与外国人通婚以及配偶,子女出国的情况,本人,配偶,共同生活中子女的房产,婚丧,生日庆典的情况等重大事项及时报告纪检监察部门,主动接受监督.其次规范约束民警,使"办好案,慎交友,勤反省,正确对待手中权力,切实为人民执好法"的理念深深植入民警脑海.2.实行家庭协助监督制度.引导公安民警的亲属积极参与监督管理,教育亲属自觉抵制家庭中出现的不廉洁,不健康的言行.要建立与民警家属联系制度.公安机关政工部门要指定专门领导负责与干警家属联络,掌握民警家庭生活动态,及时帮助解决下岗家属再就业,子女人托入学等实际问题.积极开展"贤内助,廉内助"和"文明家庭"评选活动,充分发挥民警家属在反腐倡廉中的"宣讲员","守门员","监督员"的作用,帮助教育民警树立廉洁向上的家风,营造勤勉自律的氛围.同时向民警家属及时通报公安工作的重大活动,以便家属更好地监督民警,营造有效的"第二道防线".3.实行检查考核制度.指挥中心,值班领导,警务督察,纪检监察和政工部门随机对公安民警"八小时以外情况"作电话抽查,被抽查对象应能立即解释出自己当时的情况及个人有无影响警察形象的言行.各主管领导和各部门负责人应经常听取社区组织和其他单位干部群众的反映,全面了解和把握干警业余时间的情况,发现问题及时处理.要把民警"/k,'J-,时以外"的生活,交友情况列入到考核内容当中.4.实行聘请人民监督员制度.从人大,政协,纪检委,新闻部门,基层单位等聘请人民监督员,并与相关部门建立监督联系点,形成纪检监察部门,民警家属,人民监督员及社会监督点共同参与,齐抓共管的"八小时以外"互联网.定期召开"八小时以外"情况专题报告会,每位民警都要对照制度规定如实汇报"/k.d,时以外"自己干什么,有无出现影响公安民警形象,公安机关形象的言行,开展积极的批评与自我批评.5.健全引导机制,调动民警.ktJ-,时以外参加有益活动的积极性.八小时以外的管理不能仅限于禁止民警做什么,还要引导民警解决"做什么"和"怎么做"的问题,用积极健康的内容填补八小时以外的"空白".关心民警,从优待警,可以在本单位建健身房,乒乓球室,台球室和棋牌室等休闲娱乐场所,积极开展群众性文体活动.由政工部门,警察协会等定期组织民警进行球类,棋牌类比赛,丰富民警业余生活,使民警闲暇之时有去处,杜绝民警在外泡桑拿,请吃喝等不良行为.同时适应科技强警的需要,加强民警教育训练,引导民警业余时间积极参加计算机等岗位技能培训,鼓励和支持民警参加继续学历教育,对参加学习和培训的民警提供便利和条件,以激发民警提高素质,加强业务学49习的积极性.(三)建立和完善公安民警"八小时以外"查处追究和奖惩机制i.日常督察和节假日重点督察相结合,随机性督察与经常性督察相结合.警务督察可以坚持定期开展日常督察,如每周进行一次明察暗访,每月开展一次大规模督察行动,狠抓五条禁令的执行等"八小时以外"的监督检查和整治.节假日是公安民警"八小时以外"容易违纪的敏感节点,因此在元旦,春节,五一,国庆长假期间,要以节日期间警务部署,禁令贯彻落实为重点,从公安机关抽调值班警力组成联合督查组,对各基层单位进行检查,确保重大节日"八小时以外"的监督检查.同时,要将随机性督察与经常性督察结合起来,除日常督察和节假日重点督察等经常性督察外,要加强警务督察的随机性,对公安民警"八小时以外"的活动,积极开展临时性的抽查,突然性地检查,随意性的暗查,针对性的重点调查等,保证民警"八小时以外"不出问题.2.实行举报制度.拓宽案源信息渠道,多方收集案件线索,并对掌握的线索做到及时认真组织初查.设立举报箱和举报电话,鼓励群众对公安民警"八小时以外"的非正常活动进行监督举报.对有令不行,有禁不止,有损单位形象的行为的,要按照党纪政纪规定严肃处理.3.实行责任追究制度.主管领导和部门负责人,对所负责管理的工作人员"八小时以外"的活动情况,负有教育,监督和管理的责任,凡因失教,失管,失察造成严重后果的,追究领导责任.建立八小时以外管理责任制和责任追究制度.对部门负责人和主管领导实行"一岗双责",要求对其所负责的民警八小时以外发生的违规违纪问题,承担连带责任.对查实的违法违纪问题要严肃处理,坚决克服失之于宽,失之于软的现象.同时要融廉政教育于执纪之中,真正做到"查处一案,监督一线,教育一片".对被查处对象要定期回访,做好转化教育工作.4.落实奖惩机制,确保对公安民警八小时以外活动管理的有效性.优秀者受奖,违规者受罚,是切实保障公安民警八小时以外活动管理的有效措施.鼓励,倡导公安民警"在单位做一个好民警,在社会做一个好公民,在家庭做一个好成员",充分发挥示范带动作用,树标兵,扬正气,激励公安民警自觉规范自己的行为.建立公安民警八小时以外活动档案.要求公安民警对八小时以外重大活动,每月进行书面汇报,作为年终考核奖惩依据之一.对因在/k:J,时以外活动中违法违纪被新闻部门曝光或上级通报者,采取"先下岗,再处理"的措施,严查严处,决不手软.参考文献1缪爱社.与时俱进开拓创新进一步做好警务督察工作J.公安研究,2002,(6).2孟建柱在全国地市级公安机关纪委书记培训班结业仪式上强调:进一步加强公安纪检监督工作,努力建设一支高素质的有坚强战斗力的公安队伍EB/OL.1968105.htm1.20090629.3郭建成.公安执法监督略论J.武汉公安干部学院学报,2003,(3).4陈晋胜.警察执法论M.北京:中国民主法制出版社,2001.编辑:周绍雁