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关于创新农村宅基地制度的若干思考 内部刊物 妥善保存第十三期(总第 147期)浙江省农业和农村工作办公室 浙江省农村发展研究中心二八年三月二十日 曹良明 关于创新农村宅基地制度的若干思考 孙飞翔 2007年浙江省新农村建设情况综述关于创新农村宅基地制度的若干思考 曹 良 明我国现行的农村宅基地制度,是以农民的生存保障为基础,以社会公平的价值理念为目标,不是以市场交易为目标而设计的。具有供给对象的特定性、保障性,土地提供的无偿性或低价政策性,期限的不确定性,以及地随房走的从属性等诸多特征。农村宅基地,既是农民的居住消费场所,又是农户家庭经济的组成部分,承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能,这是它与城市房基地最根本的区别所在。 一、农村宅基地制度改革的必然性 在过去很长的一段时期里,农村宅基地制度虽对农村经济的发展和社会的稳定起到了很重要的作用,并且目前在许多农村仍然适用,但随着城市化、工业化、市场化进程的加快,现行的农村宅基地制度已不能适应经济社会快速发展的需要,它的欠缺和弊端正在逐渐显现: (一)现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应。法律规定农村村民符合条件可申请户均 120 至 130 平方米宅基地。农民向集体申请宅基地可以无偿取得,由此造成宅基地供应上的“大? 2 ? 锅饭”。由于缺乏约束机制,使广大农民群众产生和出现了“不要白不要”的心理,宅基地占地面积不断扩大,大量占用农用地,致使一些经济发达地区寸土寸金的耕地资源无法承受按规定审批新宅基地,许多地方早在 5年前(有的甚至 10 年前)就对城镇规划区内的农村居民停止审批新的宅基地了。按现有人口增长率,其他不少地方今后也将同样面临无地可供的窘境。还有,多数地方长期以来缺乏村庄布局规划和控制性的详规,宅基地建房土地指标少,农村建房基本处于见缝插针,无序发展状态。这期间许多农户家庭孩子长大了,要结婚,人口增加了,住房成了大问题,而建房没地,买市场价的商品房经济上又难以承受。因此,农村住房保障的缺失,将成为农村社会不稳定的一个重要因素。 (二)现行宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应。传统的农村宅基地制度,适应以农耕为主就业结构的社会形态,经过改革开放 30年的发展,农村的经济结构和社会结构正在发生重大的变化,其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性的变化。以宁波为例,八成以上农村劳动力已在二三产业就业,农民收入 85%左右来自二三产业,近半数的承包农田已流转实行了规模化经营。生产方式决定生活方式,生产方式的改变直接影响着生活方式的改变。随着农民向二三产业转移就业,在城镇居住已成为一种趋势,特别是年青一代,多数人的工作、生活、读书已完全市民化。但虽在城镇居住,又不愿放弃农村宅基地房子,致使农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。而现行宅基地制度又在一定程度上? 3 ? 制约着农村人口向城镇集聚和转移,固化了城乡二元结构,扩大了城乡差别。 (三)农村宅基地市场流转面临体制性障碍。与较为完备的城市房地产管理相比,农村宅基地的管理与立法滞后,不仅存在大量的法律真空,而且内容比较粗浅,这加大了农村宅基地管理的难度。而事实上目前不少地方农村宅基地和房屋的流转已十分活跃,形成了自发的宅基地隐形市场。据慈溪市调查,通过地产所交易的农村住宅仅占实际交易量的一半。由于缺乏法律法规规范,一方面宅基地私下流转,扰乱了土地市场的正常秩序,加剧了土地权属混乱和产权纠纷;另一方面,由于大量外来人口的涌入,房租收入成为近郊农民收入的重要来源,有些村几乎家家户户都有房屋出租,租房客超过了本村人,丰厚的经济利益,反过来又助长了农村的违章搭建,使农村无证经营增加,加重治安、消防隐患。 (四)农村宅基地制度改革滞后影响农民财产性收入增长。农村宅基地制度改革滞后,直接阻碍了农民住房财产进入市场流通的进程。目前,城市居民的住房早已实现“一户两证”,被金融信贷认同,可以进入市场自由买卖。而农村宅基地属集体所有,房屋归农户私有,房屋不能单独作为完整的房地产产权进入市场交易。农村住宅产权的不完整性,使农民家家都拥有的最大财富不能作为资本来运作,这不仅影响了金融资本进入农村,在被扭曲的市场(尤其是隐型地下市场)交易中,农民住房很难保证交易公平和保值增值。 二、我市农村宅基地制度改革的探索? 4 ? 进入新世纪以来,宁波市城镇近郊为主的经济发达地区在稳定现有农村宅基地政策的同时,为破解农民住房难,对传统农村宅基地制度的改革创新作了积极的探索。 (一)涌现了一批以集中居住、多层住宅为主的社区式农民居住区。宁波农村居民以多层为主公寓式集聚住宅小区建设起步于2003年。其中,鄞州区以村庄改造工程为载体,至 2007年底,已有126个村开展了农民集中居住小区建设,新建在建农民新村的建筑面积达 655 万平方米,已拆除农村旧房子 368 万平方米,竣工 447 万平方米,已为农户提供了 5 万余套新居。余姚市结合工业园区、经济开发区和城东新区建设,推动山区人口“内聚外迁”,已经建成以农民居住为主的多层公寓住宅小区 13 个,共 97 万平方米建筑面积、9630套住房,目前入住农户已达到 7677 户;另外还有在建多层公寓住宅小区 6 个,建筑面积 49 万平方米。江北区也已建成了“慈湖人家”、“姚江花园”等农民居住小区近 100 万平方米。慈溪市已规划实施 36个农民集聚建房项目。北仑区、奉化市等也相继建成了一批多层为主的农民集中居住小区。 (二)形成了集体农民自筹为主、各方让利、政府支持的建房筹资机制。农民集中居住区建设资金筹集,以集体和农民自筹为主。即利用村旧宅基地、集体其他闲杂地等土地资源的级差优势,充分运用市场机制进行置换,实施拆旧建新。农民一般以自己宅基地和旧房折价置换新房,对无房户或以小换大户,一般均以成本价购买。政府和相关部门对旧村改造的新农居建设项目,在外部的基础设施? 5 ? 配套和规费的收取方面实行让利政策,对新建的农民安置小区减免行政性规费、城建配套费和事业性收费。这样,大大降低了农民的建房成本,能够以较低的成本价购买农村居民自己的公寓房。 (三)探索了对“新人”和“新房”实行新的宅基地供给模式。为集约、高效、合理利用土地,部分地方对符合申请建房条件的“新人”和建“新房”的指标,探索试行新办法,即不再按传统供地模式批给宅基地,农民建房标准从原来的以户为标准向以人为标准相结合转变;农民建房土地审批从原单一以占地面积为主向建筑占地和建筑面积双控相结合转变;农民建房供地以集体土地为主向国有(国有行政划拨或国有出让)和集体用地相结合转变。与此同时,停止单家独院式的住宅审批,集中建房土地指标,在镇区(街道)规划范围内统一规划、统一建设农村居民公寓式住宅,允许符合条件的农民跨村甚至跨镇入住。对行政划拨性质国有土地上所建的农村居民公寓,在农民补交土地出让金之后,发给土地证和房产证,允许上市交易。 (四)宅基地使用制度改革创新成效明显。一是盘活了农村的存量建设用地,提高了土地集约利用水平。原来的农民住宅,户均占地一般在 0.3 亩至 0.4 亩之间,采用新模式安置以后,以 1.3 左右的容积率建造五层楼的房屋计算,置换后一般一户可拥有两套2(100m /套),还能比原占地节约 20%甚至 40%。并且退宅还地后盘活了存量土地,缓解了工业用地紧缺的矛盾,既节省了耕地面积,又增加了农民的财产性收入。二是改善了农村的生活环境,提高了? 6 ? 生活质量。近几年新的农村公寓式住宅小区都是参照城市居住小区标准建设的,基础设施和公共服务配套齐全,大大提高了农民的生活品质。三是培育了农村新社区,促进了社会主义新农村建设。采用新的宅基地置换模式形成的一批新型农民居住社区,在改变了千百年以来农民单门独户、封闭的、以农耕社会为基本特征生活方式的同时,大量新增的生活公共设施为农民开展文体活动、享受休闲娱乐提供了场所,这为构建农村社区良好和谐的人际关系创造了很好的条件。 面向农村、农民以集中居住为主的宅基地制度,在改革中还存在不少问题,主要包括:一是建设资金收支平衡难度大。建造成本与拆迁安置价、以及与住房困难户之间的购置价,存在较大的差额。尽管目前农村多层公寓建造有许多优惠政策,但加上小区内部基础设施配套在内的建造成本,每平方米建筑面积仍需 1500元左右,而如果农民自己建房,一般每平方米的建筑成本只要 700 元左右,两者的差距非常大,因此一些农民难以接受比较高的新房购置价。二是传统居住观念对一些农民的影响仍根深蒂固。一部分农民对拆迁旧房和入住多层公寓,没有自发要求,积极性不高,尽管通过算账,明明知道经过拆迁安置能改善居住环境和增加家庭财产,但对入住多层公寓还是不乐意,存在抵触情绪。三是农民公寓式住宅建设用地安排困难。不仅缺农用地转建设用地计划指标,而且因农保地比例高,有了用地指标没有待置换用地,特别是实施跨村集中居住区建设各方利益更难协调,建设规划难以落地。四是老房和宅基地退? 7 ? 出机制不完善。部分农户建新不拆旧、住新房不退旧宅,或倒卖新房牟利,给土地占补平衡带来很大的困难。 三、推进农村宅基地制度创新的思路与对策 农村宅基地制度改革是整个农村土地制度改革的重要组成部分,改革目的是维护农民的合法权益,发挥农民宅基地和房屋的财产功能,实行农民住宅商品化,节约利用宝贵的土地和房产资源,促进城乡融合和新农村建设。宁波经济社会的发展水平位居全国前列,已具备条件先于一般城市和其他农村地区进行农村宅基地制度改革与创新方面的探索,使农民住房难和土地资源紧张的矛盾得以缓解,促进农民由就业型转移向居住型转移转变,从制度层面来推进城乡一体化的建设。 (一)加强宅基地规划管理,有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集聚化建设。宅基地规划滞后,小而分散的农村宅基地布局模式,是制约我市农村经济社会发展的一个重要因素。为此,一要按照城乡发展规划一体化的要求,加紧制定并实施县域范围城镇和村庄空间的布局以及农民集中居住区布点等规划,规划应强化城乡空间联系,优化城乡空间结构,切实有效地解决镇村聚落分散、人口集聚度低等问题。二要以城镇和村庄空间布点规划为依据,合理确定政府投资农村公共基础设施的重点区域,力避低效或无效投资,通过基础设施的配套和改善,把新农村建设与城市化发展融合为一个有机整体。三要发挥村庄规划的控制和引导作用,统筹规划各街道(镇)农民公寓式住宅小区建设的选址范围及适当的规模。要实? 8 ? 行分类指导,引导农民居住向新型社区集中,对地处工业规划区、城镇规划区的农村,要加快村庄改造步伐,鼓励建设与城镇建筑风格相融合的以多层住宅为主的新型农村居住社区。对于地处农业发展区和生态保护区的农户,应控制单家独院式建筑,在规划居民点内支持建设公共设施比较完善占地集约型的联户联排式农宅。要积极引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户,向城镇及其周边地区新社区集中居住,提高城镇人口集聚水平和城镇资源的利用率。 (二)加大政策扶持,加快农村住房制度改革推进力度。宁波市政府已出台了积极稳妥推进农村住房制度改革试点的实施意见,目前余姚、慈溪、镇海和鄞州等 10 余个试点已开始启动。当前一是要加大政策引导力度。各地应根据市政府意见精神,结合当地实际,进一步制定和细化相应的配套政策和实施细则,增强政策措施的可操作性;同时要搞好政策宣传,引导农民积极参与农村住房制度改革。二是要落实好农民建房的各项规费收取优惠政策,切实降低农村居民公寓建设成本。各县(市、区)要本着让利于民的精神,核定建设项目和优惠收费标准,原则上除上缴国家、省部分之外,市及以下的行政性规费、城建配套费等全额免收。三是要落实好用地政策,对农民集中居住区建设,要优先安排用地指标,对于在旧村落翻建多层公寓中多出来的复垦指标,不能原地开发建设的,政府应该按照市场价收购,以解决农村公寓式住宅建设资金的平衡问题。? 9 ? (三)积极开展农村宅基地整理,探索城乡建设用地统筹高效利用。要将土地整理工作的重心,由农地整理向宅基地整理转变。宁波应争取列入城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点城市。要调整完善农村宅基地整理政策,通过提高复垦指标收购价、补助复垦经费,来提高各地开展农村宅基地整理的积极性,较好地解决建新不拆旧等一系列问题。耕地后备资源匮乏的地区,城镇新增建设用地收益挂钩用于支付农村土地综合整治与新农村建设,解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道。要改革和完善宅基地审批制度,重点加强对新增宅基地的行政审批,根据农村居民点布局要求,原则上对“新人”采取集中建房,并且对新建房实行以多层为主的办法。对在存量宅基地原址上的翻建改建,也应遵循上述原则。农民建房供地方式,以集体为主向国有(行政划拨或国有出让)和集体用地相结合转变。对农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达,避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。 (四)建立农村宅基地退出和流转机制,探索级差化管理农村宅基地使用的办法。通过经济手段,调节解决土地占补平衡和空间转换等问题。对土地存量多、土地整治潜力大、土地调剂转换空间足的地区,应给予政策倾斜。一是建立农村宅基地退出补偿机制,鼓励有条件的农户放弃宅基地进城落户,为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民,只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地,政府按退出? 10 ? 的宅基地面积给予一定的经济奖励;在符合规划的前提下,将原宅基地和房屋有偿调剂给符合申请宅基地条件的本村村民,可视作放弃宅基地享受经济奖励。农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费。奖励方式为一次性货币或养老生活补助。农民放弃宅基地后,将不影响其农村集体土地承包权益,不影响其原来的农民身份。农村宅基地退出补偿机制,可在农村宅基地占地面积相对较大、经济条件相对较好的区域逐步推行。二是建立农村宅基地有偿使用制度。打破传统宅基地使用的行政区域界限,推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到各地农村经济发展水平和农民承受能力存在差异,农村宅基地的有偿使用制度宜循序渐进地推进,可先在发达地区推行,待条件成熟时,再逐步扩大。三是建立农民宅基地使用权流转制度。参照土地承包权的改革方向,调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者,并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在试点区域有序流转,探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权等制度。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制。(作者单位:宁波市农办)? 11 ? 2007 年浙江省新农村建设情况综述 孙 飞 翔2007 年,全省各地认真贯彻落实中央、全省农村工作会议和党的十七大精神,按照省第十二次党代会提出的“创业富民、创新强省”的要求,大力实施统筹城乡发展方略,不断创新“三农”工作的思路、方法、机制和体制,着力推动农民群众创业创新,走“创业富民、创新强农”之路,农村经济稳定发展,农民生活不断改善,农村社会和谐稳定。 一、农林牧渔业生产稳定发展 全省各地以农业市场化、农业工业化和农业功能多样化的理念来指导农业发展方式的创新,积极开展农业的结构创新、科技创新、体制创新、管理创新,努力探索高效生态的现代农业的发展路子,农林牧渔业生产稳定发展。全省农林牧渔业总产值为 1698.3 亿元,比上年增长 2.9%,其中农、林、牧、渔业分别增长 3.3%、4.2%、2.5%和 1.7%;全省农民人均纯收入达 8265元,比上年增长 12.7%,扣除物价因素,实际增长 8.2%。主要特征如下: 粮食减产,全年生产目标仍超额完成。全省粮食播种面积为1491.58千公顷,减 2.2%;公顷单产为 5649公斤,减 2.5%;粮食总? 12 ? 产量 842.62万吨,比上年减 4.7%,但仍完成 160亿斤的全年生产目标。分季情况,春粮面积 156.95 千公顷,增 3.7%;公顷单产 3330公斤,增 6.3%;总产 52.26 万吨,增 10.2%。早稻面积 124.82 千公顷,减 9.6%;公顷单产 5600公斤,增 0.4 %;总产 69.90万吨,减9.2%。秋粮面积 1209.81千公顷,减 2.1%;公顷单产 5955 公斤,减3.1%;总产 720.46万吨,减 5.1%。其中:晚稻面积 859.61千公顷,减 3.7%;公顷单产 6832 公斤,减 3.2%;总产 587.31万吨,减 6.7%。粮食减产的主要原因是晚稻面积的减少和单产因灾下降。晚稻面积的减少数占了全年粮食面积总减少数的 97.5%,晚稻总产的减少量超过了全年粮食的总减少量。 十大主导产业加快发展,畜禽生产增势较好。“一乡一特”、“一村一品”的特色产业强县强镇强村建设初显成效。全年农业十大主导产业产值占农业总产值 70%以上,其中畜禽、茶叶、蔬菜产量分别增长 14.8%、13%和 10%。生猪家禽生产稳定,特别是随着产品价格上扬和各项扶持政策的落实,发展态势良好。年末全省生猪存栏 1240万头,其中能繁母猪 110万头,比上年同期增长 26.3%;累计出栏肉猪 1930 万头,出栏家禽 2.8亿只,分别增长 1.5%和 13.8%。目前市场猪肉和家禽供应稳定,社会反应平稳。 林业现代化扎实推进,现代渔业加快发展。公益林生态补偿制度全面落实,生态公益林建设加快推进,沿海防护林建设全面启动。森林资源保护继续得到加强,全省森林覆盖率达到 60.5%。林业一二三产业总产值达到 1269 亿元。以鱼塘、渔船、渔业生产标准化和提? 13 ? 高渔民素质为重点的渔业“三化一提高”工程深入推进,集约化水产养殖、远洋渔业和渔产品精深加工、观光鱼养殖、渔家乐等成为渔业发展一大亮点。全年全省水产品总产量 495万吨,增长 1%;渔业经济总产出 1235 亿元,增长 11.6%;渔民人均纯收入 9380 元,增长9%。 二、农村二三产业发展态势良好 充分发挥新型工业化和新型城市化对新农村建设的带动作用,大力实施“中心镇培育工程”,努力构建农民群众在非农产业领域创业创新的新平台,改善农民创业环境,促进农村二三产业发展。 乡镇企业健康运行。乡镇企业完成增加值 8600 亿元,增长17.5%;完成营业收入 43760亿元,增长 18%。企业经济效益稳中有升,乡镇企业实现利润 2180亿元,增长 18%,实交税金 1270 亿元,增长 19%。同时,各地着力营造鼓励全民创业的宽松政策环境和良好氛围,大力发展个体私营经济,提升了家庭工业发展水平。 农村消费和服务业发展较快。“千镇连锁超市”、“万村放心店”工程进展顺利。至年底已在全省 1212 个乡镇中开设连锁超市 1690个,乡镇连锁超市覆盖面达到 100%,为农民的生产生活消费提供了便利,促进和满足了人们的消费需求。全年农村市场消费品零售额2097亿元,增长 16.1%,农村居民人均现金消费支出 6442 元,增长11.8%,扣除物价因素后实际增长 10.9%。积极拓展农业功能,农家乐休闲旅游业成为一大亮点,全省累计发展农家乐休闲旅游村(点)2710个,经营农户 14565 户,直接从业人员 81334 人,2007年共接? 14 ? 待游客 5621.3万人次,营业收入达 30.4亿元。 农民转移就业进展顺利。深入实施千万农村劳动力素质培训工程,创新培训机制,加快推进从适应性、数量型培训向战略性、质量型的培训转变,着力抓好农民稳定转移就业培训和农村创业型人才的培养,引导广大农民进中心镇投资创业,使中心镇成为更多农民创新创业和转产转业的新平台。全年全省培训农民 157.2万人,其中转移就业技能培训 57.5万人,培训后实现转移就业 48万人。 农民收入增加幅度高于城市居民。二三产业的快速发展,有力地促进农民稳定增收。全年农村居民工资性收入和家庭经营二、三产业收入稳定增长。其中,家庭经营的二、三产业收入人均 1871元,增长 13.2%。比上年回升 4.3 个百分点;工资性收入人均 4093 元,比上年增加 447 元,增长 12.3%。全年农村居民人均纯收入达 8265元,增长 12.7%,比上年 10.1%的增速有所加快,而且高于城镇居民人均可支配收入 11.9%的增速。 三、农村新社区建设初显成效 把深入实施“千村示范、万村整治”工程作为统筹城乡发展、推进新农村建设的龙头工程来抓,加快把传统村落改造成为文明和谐的农村新社区。 “千村示范、万村整治”工程五年目标全面完成。五年来,全省各级政府累计投入 160 多亿元用于村庄整治建设,带动村集体、农民和社会各界投入资金 547 亿元,累计完成全面小康建设示范村1181个、环境整治村 10303个,超额完成了目标任务。 ? 15 ? 县域村庄布局规划实现全覆盖。促进农村人口相对集中居住,努力把一批中心村率先建设成为规划科学、环境优美、设施配套、服务齐备、管理民主、社会和谐的农村新社区。目前,全省应编制县域村庄布局规划的 83个县(市、区)已全部完成村庄布局规划的编制和修编工作,实现了县域村庄布局规划的全覆盖。已编制村庄规划并批复实施的村庄 16389个,占全省村庄总数的 50%左右。 村庄环境整治全面推进。深入推进农村环境整治,着力整治村庄垃圾乱丢乱倒、污水乱泼乱排、建筑乱搭乱建、杂物乱堆乱放,农村改路、改水、改电、改房、改厕以及垃圾污水处理、农业面源污染治理等水平,得到了很大的提高。目前全省已有 23236 个村实行了垃圾统一收集,5253 个村开展了生活污水治理,分别占行政村总数的 66.4%和 15.4%。 四、农村民生问题显著改善 把切实解决民生问题作为新农村建设的重心,大力推进农村基础设施和社会事业建设,加快发展农村公共服务。 农村基础设施建设力度不断加大。统筹城乡基础设施建设,继续推进新农村公路建设、千万农民饮用水、万里清水河道、新农村电气化、百万农户沼气和绿化示范村等工程建设,全面改善农村的生产生活条件和人居环境。完成通村公路路基、路面里程 10060 公里,占年度计划的 143%。千万农民饮用水工程当年解决农村饮水不安全人口 305 万人,全省已累计解决 482 万农村人口饮用水不安全问题,受益行政村 9213 个,受益总人口 833万人,农村安全饮用水? 16 ? 覆盖率已提高到 86%。完成清水河道建设 2300多公里,目前已累计整治建设清水河道 13700 公里,超额完成省政府确定的 10600公里计划目标。 城乡教育趋向均衡化发展。深入实施农村中小学教育“四项工程”,高标准普及农村 15 年基础教育,普及率达到 95.5%;大力发展农村职业教育,让未升入大学的农村普通高中学生普遍接受 6 个月至 1 年的职业教育;实施低收入家庭免费职业教育政策,全省各级政府共拨专款 1.05 亿元(其中省财政 6730 万元),资助中等职业学校家庭经济困难学生 72732 人。 农民健康工程深入实施。完善农村新型合作医疗制度,提高财政补助标准,全省参合农民已占农业总人口的 89%,人均筹资水平达到 90 元,各县(市、区)人均筹资额都达到了 60 元以上。累计体检 2416万人,占全省参合农民总数的 80%。 农业劳动者养老保险制度开始探索。完善“低保”和被征地农民基本生活保障等制度,全省农村“五保”对象集中供养率达到 92.5%,有249.6万名被征地农民参加了社会保险,还积极探索建立农业劳动者养老保险制度,把农民工纳入企业职工社会保障范围,杭州、嘉兴两市已全面建立农民养老保险制度,推进了城乡公共服务均等化。 五、欠发达地区新农村建设进展顺利 把加大对欠发达地区新农村建设的扶持力度,组织实施“低收入农户奔小康工程”,促进欠发达地区加快发展,努力缩小区域发展差距,作为建设惠及全省人民小康社会的难点来加以重点突破。? 17 ? 下山搬迁深入推进。继续推进高山远山区、地质灾害隐患区、重点水库库区和重点生态保护区村落的整体搬迁,创新下山搬迁小区的建设方式和扶持方法,促进贫困和低收入农户的同步整体搬迁。全省欠发达地区共完成下山搬迁 21686户、7.98万人,超额完成了 5万人的下山任务。 山海协作和结对帮扶成效显著。山海协作工程新签项目 600个,到位资金 75 亿元。进一步扩大结对帮扶范围,全社会有 3347 人次赴欠发达乡镇开展结对帮扶活动,投入和引进资金 1.08亿元。 六、农村社会和谐稳定 把建立健全村党组织领导的村民自治机制和完善乡村治理,切实转到民主法治的轨道上来,作为促进农村社会和谐稳定的基础工作和新农村建设的组织保障。深入开展“先锋工程”和先进性建设。切实加强基层组织建设,发挥党员干部在新农村建设中的领头雁作用。积极推广村级民主恳谈会、村民议事会、民情沟通日、村干部“双述双评”、村务监督委员会等有效的民主形式,让农民群众充分享有知情权、选举权和监督权。按照村务公开的内容、形式和程序“三个到位”的要求,完善村务财务公开办法。积极探索发展物业经济等壮大集体经济的新路子,促进集体资产保值增值。完善农村工作指导员制度,选派第 4 批农村工作指导员,建立乡镇专职指导员队伍,充分发挥这支队伍在农村基层建设中的作用。 七、农村发展环境进一步改善 积极推进城乡配套改革,消除城乡二元结构,建立有利于城乡? 18 ? 协调发展的体制和以工促农、以城带乡的长效机制,为新农村建设提供体制保障。按照节约和合理开发利用土地资源的要求,积极推进土地制度改革。大力推进以农民专业合作社为基础、供销合作社为依托、农村信用合作社为支撑的“三位一体”联合服务体系建设,建立新型农业服务平台。推进农村金融体制改革。引导各级金融机构加大对新农村建设的投入力度,开展“金融保险服务送农村”活动。金融机构全年对农业贷款余额 1275.59亿元、乡镇企业贷款余额 1621.42亿元、农户贷款余额 1157.45 亿元,分别比上年增长 26.4%、16.9%和 28.1%。在 32 个县(市、区)开展了以共保和互保为主要形式的农业政策性保险,大户参保率达 96.3%;推行政策性农房保险,参保农户 985 万户,参保率达 96%。深化财政体制改革,扩大公共财政对农村的覆盖范围,增强各级政府对农村公共服务的投入力度。全省各级财政用于“三农”的支出 496.17 亿元,比上年增长 32.8%,占财政总支出的比重为 27.45%;省本级财政对新农村建设的投入达到96.30 亿元,比 2006 年增长 29.78%。充分发挥各级财政投入的主导作用,引导社会各方资金增加对新农村建设的投入。全省工商企业及社会各界资助新农村建设的资金 8 亿元以上,结对村 11874 个。 新农村建设虽然取得了明显的成效,但也面临不少深层次矛盾和问题,需要深入实施统筹城乡发展的方略,创新政策,创新举措,进一步提高新农村建设水平。 一是农民组织化程度偏低和农业生产主体偏小的状况尚未根本改变,现代农业建设任务艰巨。现代农业是建立市场经济的一个不? 19 ? 可或缺的基础。近年来尽管浙江农业在不断发展,但与现代农业的要求相比差距仍然很大,具体表现在农业规模经营细小零碎,农民组织化程度低下,农业经营主体不强,农业社会化服务能力薄弱等问题依然突出。全省现有企业 60 万家,而农业类企业仅 7085 家,占比为 1.18%;全省现有个体工商户 178 万家,而涉农个体工商户1.2 万家,占比 0.67%;全省现有上市公司 143 家,农业和涉农类的仅 2 家。这显然与发展现代农业相去甚远,与市场大省、经济强省更是不相称的。但一些地方和部门盲目乐观,对农业发展的差距认识不足,缺乏建设现代农业的有效措施和办法。推进现代农业的任务十分艰巨,必须引起极大的重视。 二是土地约束问题比较突出,新农村建设规划很难落地。近年来,各地相继制定和完善了县域、中心镇布局规划和村庄布局规划,开展了县市域总体规划编制试点,但由于土地利用总体规划修编滞后,这些规划程度不同地存在难以落地的问题,制约了村镇建设和土地节约利用。去年以来,各地在制定新农村建设规划过程中注重建设规划与土地利用总体规划的衔接,但又面临原有土地利用总体规划不适应新农村建设发展要求的问题。虽然各地都在修编土地利用总体规划,但在修编过程中往往是考虑工业、城市发展较多,顾及新农村建设较少,并且修编进程缓慢。 三是农村公共服务欠账太多,城乡差距依然较大。尽管这几年农村公共事业建设明显加快,但历史欠账太多,城乡差距依然很大。主要表现在城乡教育资源、质量差距较大,农村公共卫生服务体系? 20 ? 不健全,失地农民以外的农业劳动者养老保险缺失,农村基础设施落后和生态环境恶化的问题比较突出。全省目前还有近三分之二的村庄环境尚未整治,有 43%的村内道路尚未硬化,53%的行政村尚未通公交,484万农户尚未解决饮用水安全问题。从财政投入看,尽管每年都有较大的增加,但用于“三农”的投入占财政总支出的比重仍不高。从面上看,以工促农、以城带乡的投入机制也尚未有效建立。 四是农村社会治理矛盾众多,村级组织管理服务的效率下降。在乡村治理方面已经制定了不少法律和政策,但有些规定自身存在着矛盾和漏洞,有些随着经济社会的发展已不合时宜。特别是取消农业税之后,农村基层面临很多未曾遇到过的新问题。一是现有乡村治理体制效率下降。农户在经济上对传统乡村组织的依赖程度正在不断降低,乡村干部再沿用原有乡村治理体制已难以有效地管理好乡村事务。二是管理和服务的对象日趋流动和不稳定。随着外出打工农民的增加,一些村“留守妇女”、“留守儿童”、“留守老人”越来越多,主要劳动力基本上常年不在村里,一方面许多管理举措不能及时到位,另一方面服务也跟不上。三是村级基层组织(党支部、村民委员会等)的治理成本缺乏稳定的解决机制。村级基层组织从人员工资、管理费用到公益事业、基础设施的建设等等,都需要自行筹集经费,现在取消农业税,并严格禁止收取各种费用负担,财政转移支付又很有限,所以许多没有集体经济的村级组织已难为“无米之炊”,有的村只能举债维持或建设,导致村级债务增加。因此,如何建立一个新型的乡村治理结构,是需要认真研究的一个重大课题。? 21 ? 五是城乡配套改革面临众多制约,统筹城乡发展难度加大。当前,统筹城乡发展的工作氛围已初步形成,但随着新农村建设的推进,一些问题和矛盾开始凸现,深入推进的难度加大。突出表现在体制障碍难以消除。统筹城乡发展必须从财政税收、金融保险、劳动就业、社会保障、教育卫生等各方面消除分割城乡的体制和制度安排。近年来各方面虽然作了一些努力,但往往是改进完善的多,突破性的少,单项性的多,系统性的少。下一步应重点在体制改革、制度安排上对反哺乡村、反哺农民进行探索。 (作者单位:省农办) 本期送:中央农村工作领导小组办公室、中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、农业部,省委常委、省人大正副主任、副省长、省政协正副主席,省委办公厅、省人大办公厅、省政府办公厅、省政协办公厅、省委政研室、省发改委、省经贸委、省财政厅、省农业厅、省林业厅、省海洋与渔业局、省乡镇企业局、省粮食局、省供销社、省工商局、省统计局,各市、县(市、区)党委、政府,各市、县(市、区)农办,省农村发展研究中心正? 22 ?