关于建立农村宅基地有偿流转机制的探讨.doc

关于建立农村宅基地有偿流转机制的探讨关于建立农村宅基地有偿流转机制的探讨-第一秘书面临耕地保有量逼近18亿亩和推进工业化、城镇化、现代化还需要新增大量建设用地的严峻形势，为盘活农村存量建设用地、提高农村宅基地利用率，笔者认为，在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，宜建立农村宅基地使用权的有偿退出、有偿使用制度。 一、现行农村宅基地使用制度在“双紧缺”地区已呈现出明显的弊端 土管法第62条规定，农民家庭每一户能审批使用一处本村集体所有的宅基地，其宅基地面积的上限由各省、自治区、直辖市限定；国务院和国家发改委还多次“通知”强调各级政府对农民建房用地不准收费。这一套农村宅基地使用制度，虽减低了农民建房的成本，保障了那些低收入的农民能用低廉的成本解决住房问题，但由于这一制度在全国范围内实行一刀切，尤其是严重阻碍了农村宅基地的有偿退出，因此，在造地后备资源挖掘殆尽、耕地和建设用地双紧缺地区，其弊端已越来越明显： 一是农村宅基地只见增量而很少退出。从笔者所在的浙江省余姚市农村来看，近几年来市政府虽每年安排300亩耕地转建设用地的农民建房用地计划指标，但农民建房用地总是严重供不应求，以至于为数不少的农家未经审批擅自在承包地上建房。与这种宅基地持续扩张现象相矛盾，许多农村中却有为数不少的空巢老人占用着过多的宅基地，有的全家进城者甚至于几间破旧房子及其宅基地长期闲置着。导致宅基地闲置或低效率配置的主要原因是：长期来农民建房用地由村集体无偿划拨，因而未能建立农村宅基地的有偿退出机制，从而造成了能退的不退。 二是部分农户多占宅基地。按现行农村宅基地使用制度，虽每户可占用的宅基地面积有一个上限，如浙江省地方法规规定占用耕地建房的每户宅基地面积上限为125平方米，但由于农民审批使用集体土地建房政策规定为不缴费，基层干部在控制农民建房用地面积中又难以严格把关，从而导致农民建房实际用地面积普遍性地超过法定限额，还大量地出现建新房而不拆旧房现象。主要原因是：农民建房用地低成本。 三是给新农村建设的推进造成阻碍。党中央制定的新农村建设二十字方针中有“村容整洁”这一要求，由于农村空巢老人的房屋大多破旧且由于难以有偿退出而难以拆迁改建，部分村民因低成本使用宅基地而建新不拆旧且将破旧房屋出租给外来务工人员租住，致使不少农村虽制定了畅通道路、处理污水、联建多层公寓和美化村容的规划，但由于东一幢、西一间的破旧房难以拆迁改建，致使美好的新农村建设规划大多停留在纸上。 二、建立农村宅基地有偿退出机制的探讨 为节约、集约利用土地，笔者认为在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，应建立农村宅基地的有偿退出机制，并以当地农民占用耕地建房实际所产生的成本价或复垦指标的政府收购价作为宅基地的有偿退出价。 1、建立农村宅基地有偿退出机制的法律及政策依据： （1）国土部要求基层采取激励措施鼓励农民腾退闲置或多余的宅基地。 关于加强农村宅基地管理的意见（国土资发2004234号文件）第（十）条中提出：“加大盘活存量建设用地力度”；“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。这一意见表明：只要有利于节约使用土地，有利于保护和增加耕地，设定适当的价格有偿回收进城定居人员的宅基地，有偿回收农村低效率使用着的宅基地并通过拆迁旧房改建成为集约利用土地的多层公寓、空巢老人集中居住点等，基层组织不是不能办，而是国土部要求和鼓励的创新。 （2）现行土管法对村集体有偿回收村民的住房及宅基地留有创新空间。 土管法第63条中规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。中华人民共和国土地管理法释义（以下简称释义）一书中对该条的解释是：其立法意图是为了切实保护耕地，为了禁止农村集体土地流入市场而转变为房地产开发用地；并指出出让用于农业用途是允许的。至于能不能有偿退还给拥有所有权的村集体则没有禁止性解释。 土管法第65条中规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”；此种收回“对土地使用权人应当给予适当补偿”。释义对该条的解释是：“土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要”；但“不能借公共利益需要而滥用收回权”；这一项收回土地使用权，“应当根据土地使用权人的损失情况予以补偿”。据此可见，为节约利用土地、美化村容村貌以及由村集体拆迁改建集约用地的农民多层公寓、农村空巢老人集中居住点，或由村集体组织实施退宅还耕，在坚持群众自愿基础上由村集体有偿回收村民的住房及其宅基地，土管法给基层组织预留了创新的空间。 2、当前农民个人新占耕地建房的用地取得成本。 农村宅基地的取得成本，余姚市内现已达到12.5万元/亩或14.5万元/亩。如果是集体所有的农耕地，按农民个人建房依法报批为农村集体所有的宅基地，将缴付三笔税费：一是耕地占用税按减半收取，要1.5万元/亩；二是耕地转建设用地指标费（相当于为了占补平衡而产生的造地费），余姚市内现行市场价约为10万元/亩(2007年低塘街道向外购买指标费10万元/亩，2008年马渚镇向牟镇购买指标费曾达到15万元/亩)，一般由乡镇或村代买代收；三是农户之间发生的承包地调用补偿，若拿自家的承包地对调别家的承包地建房，大约要给付地面附着物补偿费约1万元/亩，若未能拿自家的承包地对调，则要补偿劳力安置费和地面附着物补偿费约3万元/亩。 3、建立村级旧宅基地交易平台的大致设想： 第一，买卖与否及价格高低原则上按市场机制确定。如果是本村农民购买，以农民个人经依法审批后新占耕地建房实际将缴付的宅基地取得成本12万元/亩，作为旧宅基地连同其旧房有偿出让的政府指导价；如果是外村农民购买，则指导价中还要加上一笔由村集体收取的相当于征地补偿费中的资源补助费，约3万元/亩。成交与否让市场抉择，具体成交价由供需双方协议确定，或者经过招拍挂敲定。 第二，对购买者设定限制条件。村集体所有的旧宅基地连同其旧房的购买者，宜设定为四类：其一，按照现行政策规定可以向村集体审批宅基地建房的本村社员；其二，本村集体经济合作社（用于复垦还耕，或用于村级公益设施建设，或用于开发二三产业，或作为村级储备）；其三，经市（县）级国土资源局和相关乡镇政府（街道办事处）批准，而且书面承诺其原在农村的旧宅基地退宅还耕的，也可以跨乡镇（街道）、跨行政村购买；其四，在符合村镇建设规划和环保、消防等要求，地块又不在城镇规划区内，而且在村集体已按政府指导价或按协议价购买旧宅基地连同其旧房的条件下，也可以再由村集体经过招拍挂向就地兴办二三产业的任何组织或个人出让。. 第三，旧宅基地交易由村级组织管理。旧房旧宅基地的出让或购买者，交易前必须经过村委会审核同意；旧房旧宅基地出让或购买的登记、推介以及交易中介，由行政村级集体经济合作社负责；交易结果，由村委会、村经济合作社出具证明。考虑到愿意出让农村旧宅基地及其旧房者，大多也同时愿意转让或出租承包地的承包经营权，因而农用地承包经营权的有偿流转，也宜由行政村级集体经济合作社负责登记、推介以及交易的中介、证明。 第四，行政村一级设立旧宅基地交易市场。目前行政村一级都已普遍建造独立的办公楼，因而旧宅基地旧房交易连同农用地承包经营权流转，可以在村办公楼的某一功能室中增挂其交易市场的牌子，形成一个有形市场与规范完善的交易机制相结合的交易平台。 第五，出让旧房旧宅基地者必须承诺以后不再申请无偿使用宅基地。凡转让和有偿出让农村宅基地连同旧房者，必须在转让或出让前向村委会、村集体经济合作社书面承诺以后若再向村集体申请使用集体所有的宅基地，必须缴付其以往出让宅基地所获取的全部出让金及其利息，否则，不得再向村委会、村集体经济合作社申请无偿使用集体所有的宅基地。 4、建立农村宅基地有偿退出机制能产生多方面的社会效益： 一是能有效地减少农村宅基地的闲置和低效率配置现象。二是能盘活农村存量建设用地，为农村新增建房户、农民个人或村集体兴办二三产业提供存量建设用地，从而能减少新占耕地。三是能扩大退宅还耕，并能在占补平衡条件下将建设用地指标调配到城镇，助推工业化和城市化。四是能为村庄整治、拆旧建新创设有利条件。五是有利于减少农村人口，助推有条件在城镇定居的人员退出在农村的宅基地、承包地而在城镇购房。 三、建立农村宅基地有偿使用机制以及对低收入农户实施住房救助的探讨 1、让建房用地者支付宅基地使用权的取得成本。 在耕地转建设用地必须占补平衡、耕地已承包到户、众多行政村集体经济入不敷出的新形势下，农民建房用地的无偿划拨在许多地区已难以为继。因此，笔者认为，宜在造地后备资源和建设用地双紧缺地区实施农村宅基地有偿使用机制。其大致构想是：在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，凡农民家庭因人口增多按政策规定可新审批使用村集体所有土地建造住房者，实行三项政策措施一是凡有旧宅地可利用的不新安排占用耕地；二是建房用地者原则上要承担宅基地使用权的取得成本，村集体经济较强的可由村集体适当地予以补贴；三是宅基地占用面积原则上不超过法定上限，但由于旧宅地地形及周边环境制约难以分割的，允许其适当地、有偿地多占一些。如此设定，好处在于：其一，为实施有偿退出宅基地开辟其资金支付和收回的通道，从而将减少农村宅基地的闲置和低效率配置现象，进而将减少新增耕地转建设用地。其二，有利于农民节约使用宅基地，少占宅基地。 2、建立对低收入农户的住房救助机制。 以往长期来对农民建房用地在法制层面之所以规定无偿使用，主要着眼于保障那一些收入较低的农民能够以较低的成本解决居住问题。如何看待和处置农村宅基地有偿使用与保障农民居住权这一对矛盾？笔者认为：其一，实行宅基地有偿使用机制只是将民间私下交易作了制度化规范化的转换。在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，农民建房用地若新占耕地建房，因必然涉及占补平衡和挤占承包地，现阶段实际上已存在一笔价格达每亩10万元左右的宅基地使用权取得成本，而且多数村因村级集体经济薄弱而将这一笔用地成本让建房用地者支付，因而在法制层面规定让建房用地户承担宅基地取得成本，实际上只是将民间私下的交易转换成为制度化规范化公开化而已。其二，可通过建立对低收入农户的住房救助机制而保障其居住权。过去较长一个时期，我国城镇国有土地也实行无偿使用制度，城镇居民的住房用地从无偿地行政划拨转为有偿出让，也是在计划经济向市场经济转轨中深化改革的产物，它发端于1987年，1990年才制定条例并在全国范围内普遍实施。此后为保障城镇低收入群众的居住权，国家又建立了经济适用房、限价房、廉租房制度。实施农村宅基地有偿使用制度后，为保障低收入农户的居住权，政府也可以建立对低收入农户的住房救助机制，如对家庭年人均收入低于或接近于农村低保线、又住房紧缺的农户建房用地，由政府财政拨款给予适当的补助。若如此，实施农村宅基地有偿退出、有偿使用机制，既能盘活农村存量建设用地，提高农村宅基地的利用率，又能保障经济困难的农民造得起房子，有房居住。 3、将农村宅基地使用权明确到户。 实行农村宅基地有偿退出、有偿使用机制，必然要涉及宅基地面积的确认与界定，所以，配套措施是必须将农村各家各户所使用的宅基地面积及其四至予以明确给予办理农村集体所有土地的使用权证书。这一方面，在法制及政策层面其实早已完备，1995年3月由国家土地管理局颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定（1995国土籍字第26号）第45条至第51条，就对如何确定农户宅基地的使用面积及四至问题作了较完备的规定，一些省级国土厅也已制定实施细则。因此，按国土籍字第26号及相关规定操作，实施农村宅基地使用权有偿退出、有偿使用机制，在宅基地确权上已不存在疑难