改革开放30来我国对外贸易法制的建设与发展.doc

改革开放30年来我国对外贸易法制的建设与发展余敏友*武汉大学国际法研究所副所长、教授（博导），武汉大学WTO学院院长。 王追林*武汉大学WTO学院教授。三十年改革开放，三十年波澜壮阔！我国用短短30年时间，从生产力水平落后的短缺经济、闭关锁国、计划主导的对外贸易低起点上，迅速跃升为当之无愧的世界贸易大国，创造了世界贸易史上举世瞩目的奇迹，实现了我国经济与世界经济的深刻互动乃至我国经济的和平崛起。与此相适应，我国对外贸易法律制度也发生了巨大变化，保障和促进了对外贸易的飞速发展。一、我国对外贸易铸就辉煌回顾改革开放，从1978年至今的30年，我国的对外开放历经了“伟大的历史进程”，铸就了我国对外贸易的辉煌。1对外开放的“三个阶段”。第一阶段是从一九七八年党的十一届三中全会开始的，称之为试点探索阶段。“三中全会”确定了对外开放的基本方针，开启了由“点”到“面”，从沿海向内地不断推进的新长征。经过了“摸着石头过河”的第一阶段的艰难探索，上个世纪九十年代我国对外开放进入第二阶段，即在更高层次、更宽领域的对外开放，充分利用“两个市场、两种资源”，大力实施外向型经济发展战略。进入21世纪后，特别是我国加入WTO以来，改革开放又跨上一个新的台阶，进入第三个阶段的对外开放“体制性开放”，即与国际规则接轨，融入经济全球化。可以说，30年我国实现了全方位的开放。在区域方面，形成了从经济特区到沿海开放城市，再到沿海经济开放区、所有内陆地区全面大开放的格局；在产业方面，开放领域超过98%，工业品平均关税仅为8.95%，比美、日、欧还低，农产品关税从加入WTO时的23.2%降低到15.2%。在市场方面，30年前整个国内市场受制于短缺经济，国外产品在涉外的友谊商店也难以买到，如今开放国内市场，放宽市场准入，货物贸易、服务贸易的自由化程度空前提高，不仅优质的国外产品、国外品牌、国外服务在国内市场随处可见，带着“MADE IN CHINA”的产品在国际市场也随处可见。总之，我国对外开放三十年历程，从最初的“点”的开放到“面”的开放，再到“体制”的开放，历经了“三个阶段”，铸就了外贸辉煌。2对外贸易的“五大变化”。我国对外贸易三十年成就震惊世界，可以概括为以下“五大变化”：一是对外贸易理念的变化。早在十七世纪，英国学者查里斯在其著作里就开宗明义写道：“对外贸易给我们带来了财富，带来了荣耀，使我们名扬四海、举世尊崇”。历史上的所谓重商主义、自由贸易等国际贸易理论无不倡导对外贸易、对外交流、对外开放。实际上我国也早有“无商不富、无农不稳”的格言。“商是国家之重事”，长期以来也根植民心。以上事实无不说明对外开放、对外贸易对一个国家或地区经济社会发展的重大意义。但是，1978年前由于众所周知的原因，我国奉行的是封闭、半封闭国策，在理论上把对外贸易定位“互通有无、调节余缺”，视对外贸易为国民经济发展的“配角”。改革开放30年，“配角”的理念被彻底颠覆，对外贸易成为拉动国民经济增长的“火车头”、“助推器”，全国各地都先后纷纷实施外向型经济发展战略（有称“外贸带动”、“外向拉动”、“开放先导”、“外资推动”等），理念上发生了重大变化。二是对外贸易地位的变化。1978年我国对外贸易进出口总值仅为206.4亿美元，外贸依存度为9.7%。但自改革开放以来，对外贸易持续高速增长，特别是我国加入WTO以来，每年以增加约3000亿美元的速度发展，2006年达到17，600多亿美元，2007年超过2万亿美元，高达21，738亿美元，外贸依存度为73%，一跃进入世界贸易大国之列，排名全球第三位，其中出口第二位。三是外贸经营主体的变化。1978年前，我国对外贸易公司只有13家，总公司设在北京，省一级的外贸公司只是分公司，没有独立的法律地位。改革开放逐步松绑直至彻底放开外贸经营权，解放了我国的出口企业，极大地促进了外向型经济的发展。如今，经营外贸业务的主体发生了质的飞跃，从过去的13家发展到去年的58万多家。外贸作为一个曾经高度垄断的行业已成为历史，“白雪公主”走进了千家万户。对外商务、对外贸易与平民百姓的生活已密切相关，国家和地方领导人到国外进行国事活动和考察，对外商务交流均成为重头戏。四是对外贸易对经济和社会发展贡献的变化。据统计，我国外贸、外资和劳务输出涉及直接就业人口达到1亿人，2007年海关税收为7585亿元，外商投资企业缴纳税收超过9900亿元，分别占全国税收收入的15%和20%。五是对外贸易发展战略的变化。党的十七大提出“要建立内外联动，互利共赢，安全高效的开放型经济体系”。新的“开放型经济”发展战略强调，对外贸易对内要充分利用国际资源，支持国内经济又好又快发展；对外坚持和平发展，营造一种良好的对外贸易国际环境。现在，我国对外贸易步入了一个“更好、更快、更高”发展的新时期。二、对外贸易管制与我国外贸法制建设的回顾对外贸易离不开贸易管制（trade regulation，亦称“管理”），对外贸易的发展更离不开对外贸易法制的建设与完善。因为对外贸易活动是一种涉外经济活动，而涉外经济活动必然产生涉外经济法律关系。从总体上分析，这种涉外经济法律关系由横向和纵向关系所组成。横向关系其典型特征是“自愿、等价、有偿”，通常由属于私法范畴的法律加以调整。纵向关系则指法律地位不同的主体在对外贸易管理活动中所形成的经济关系，具有“强制、干预、隶属”的性质，由国家或政府颁布的属于公法性质的外贸法加以规范。纵观国际贸易的发展史，国际贸易管制（管理）是国际关系与国际法中的一个既古老而又年轻的领域。自古以来，贸易管制一直处于外交的中心，早期国际协定在处理领土与和平问题的同时就关注贸易管制规则。一国政府对其进出口贸易实行管制由来已久，世界各国无一例外地采取各种形式对本国的对外贸易活动加以规范。可以说，一国政府通过立法和政策鼓励出口、限制进口，依法保护本国的产业和市场，维护国家的至高利益，长期以来都是政府的一项义不容辞的重大职责。正基于此，世界主要贸易大国的外贸法制都相当健全、体系完善。它们运用法律和政策手段，对货物和技术的进出口、服务贸易的准入、关税的征收、外汇的使用、商品的检验检疫等实行管制。这些管制的措施和手段，在不同的历史时期虽然有所不同，但从实质上分析都充分体现了一国经济发展水平和处理对外贸易关系的总政策，成为政府管理和监督本国对外贸易强有力的工具。即使是发展我国家，为捍卫本国经济主权，保护和发展民族经济，也制定了相当完备的管理对外贸易的法律，依法监管对外贸易活动同样成为各发展我国家政府的一项重要职能。实行对外贸易管制也是我国的基本国策。 关于我国对外贸易政策的发展及其影响，详见Jiangyu Wang, The Evolution of Chinas International Trade Policy: Development through Protection and Liberalization, in Y.S. Lee (edited), Economic Development through World Trade(Kluwer Law International BV, The Netherlamnds, 2007), pp191-213.1949年9月29日由我国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的中华人民共和国政治协商会议共同纲领第37条明确规定：“中华人民共和国实行对外贸易的管制”。这一规定奠定了我国对外贸易管理制度的基础，标志着从新我国诞生之日起我国就开始实施对外贸的法律管制。毋庸讳言，从新我国成立初期至改革开放前，由于这一阶段西方国家长期对我国采取封锁和禁运的歧视与敌对态度，致使我国对外经济交往范围十分有限。当时的外贸管制以单行法规和部门规章为主并以红头文件的形式出现。1979年之后，随着对外开放、对内搞活政策的实施，我国进出口贸易迅速发展，大量的对外贸易活动和新出现的对外贸易法律关系迫切需要对外贸易法律规范予以调整，我国外贸法制建设告别了以内部规定红头文件为主的“初步建设”阶段，进入以法律法规公开透明为特征的“基本成型”的阶段，1994年中华人民共和国对外贸易法就是在这一期间颁布并实施的。第三阶段从我国2001年加入WTO开始至现在，可谓之为“与WTO接轨”阶段。我国加入WTO的重大意义不仅是使我国经济全面融入世界经济，而且使我国的法制建设，尤其是使我国对外贸易法律制度的建设和完善得到了一次极好的 关于加入WTO对我国外贸法制发展的影响，详见Julia Ya Qin, Trade, Investment and Beyond: The Impact of WTO Accession on Chinas Legal System, The China Quarterly, No. 191(2007),pp.720-741发展机会。根据入世承诺，我国对以前的整个对外贸易法律制度进行了全面清理，修订了原对外贸易法，并在“全面清理”法律法规的基础上进行了大量卓有成效的“废、改、立”工作，使之能与WTO的基本原则保持一致。综上，我国对外贸易法制建设历经了三个不同历史阶段，尤其是改革开放三十年，我国根据社会经济和外贸事业发展的需要，陆续颁布了大量的调整对外贸易及有关管理关系的法律法规。我国外贸法经过不同历史时期的演变和发展，现已相对形成一个“结构合理、规范完备、内容丰富”的庞大法律体系，为国内外企业在对外商务平台开展公平竞争提供了制度保障。三、我国新型对外贸易法律体系的构建对外贸易活动涵盖的范围十分广泛，调整对外贸易法律关系的法律规范本身就成为一个庞大的体系，包括国家立法机关、国务院及其主管部门制定颁布的对各种对外贸易活动进行管理的法律、法规和部门规章。从改革开放到1994年前，我国的对外贸易立法仍然大量沿袭过去的做法，主要通过修改或制定新的条例和部门规章的方式进行。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过了我国第一部中华人民共和国对外贸易法（1994年7月1日正式生效），对促进对外贸易发展、维护对外贸易秩序、保护对外贸易经营者的权益等起到了重大作用。首部对外贸易法的颁布与实施，标志着我国对外贸易的法制建设上了一个新的台阶，标志着我国的对外贸易管理有了基本法，它为保证我国对外贸易持续、稳定、健康发展确立了基本的法律框架，具有划时代的意义，也是我国对外贸易的管理向国际规则靠拢并与国际接轨的重要标志。在对外贸易法颁布实施之后，我国又依据对外贸易法制定、修改和发布了一系列重要的调整对外贸易活动的法律法规，构建了初步完善的对外贸易法律体系。加入世界贸易组织之后，按照我国入世承诺，我国政府忠实、全面履行国际法律义务。为使我国对外贸易管理法律制度与WTO规则保持一致，在入世两年内全国人大常委会和国务院总共清理了2300件与WTO相关的法律和行政法规，商务部（原外经贸部）对1413份对外经贸领域内的部门规章进行了清理。从1999年底到2006年10月，全国人大及其常委会制定、修改与贸易有关的法律21件，国务院制定、修改、停止执行有关行政法规约100件，国务院有关部门制定、修改、废止部门规章和其他政策措施1000多件，全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市修改、废止地方性法规和其他政策性措施约20万件。特别应该指出的是，我国入世不久，我国商务部（同上）、国务院法制办，在总结实践经验、认真调查研究和广泛征求意见的基础上，及时拟订了对外贸易法修订草案，经多次讨论，数易其稿，主要从以下三个方面进行了修改：（1）对现行外贸法与我国入世承诺和WTO规则不相符的内容进行修改；（2）根据我国入世承诺和WTO规则，对我国享受WTO成员权利的实施机制和程序进行修改；（3）根据原对外贸易法实施以来出现的新情况和为促进对外贸易健康发展的要求进行修改。上述全面的修订体现了我国遵守WTO规则，履行相关国际承诺，并将其转化为国内法的原则。新修订的对外贸易法，经过三次审议，于2004年4月6日十届全国人大常委会第八次会议顺利通过，并于同年7月1日正式实施。之后，根据新对外贸易法的相关规定和WTO的有关规则，国务院还适时制定和修订了包括反倾销条例、反补贴条例、保障措施条例、货物进出口管理条例、技术进出口管理条例等若干相关配套法规。此外，商务部还主持和参与了一系列对外贸易相关法规和规章的制定和修改工作。至此，我国已经基本建立了符合WTO国际多边贸易规则，同时适应我国社会主义市场经济国情和对外开放需要的对外贸易法律体系。 关于中国外贸法具体内容，详见余敏友与王追林合著，中国外贸法，武汉大学出版社 2006年版。目前我国新型的对外贸易法律体系是在中华人民共和国宪法的基础上，以新修订的中华人民共和国对外贸易法为中心，由包括“三级法”和“五个层次”的法律规范所构建。这一体系从性质上划分包括：法律（一级法）、行政法规（二级法）、部门规章等（三级法），从形式上考察则涵盖以下五个层次：（1）宪法。宪法为国家根本大法，具有最高效力，由全国人民代表大会制定；（2）法律。这里的法律指对外贸易法以及与对外贸易管理相关法律，如中华人民共和国海关法、中华人民共和国进出口商品检验法等，由全国人大及其常委会制定；（3）行政法规。行政法规以法律为其立法基础，是对法律的进一步细化以保证法律的有效实施，由国务院制定，包括条例、决定、命令等；（4）部门规章。部门规章是根据国家法律和国务院颁布的条例等规定，由国务院各主管部门制定发布，以保证法律条例的具体实施，包括管理办法、实施细则等；（5）地方性法规和地方性规章。这一类规范分别由省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会和人民政府制定。在上述我国“三级法”和“五个层次”的对外贸易法律体系中，其法律适用必须遵循的原则是：所有的法律法规都不得与宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触，中华人民共和国对外贸易法其法律效力属于仅次于宪法的外贸基本法层次的法律，构成我国对外贸易法律体系的核心。四、对外贸易发展和入世对我国外贸法制的挑战就我国对外贸易发展而言，历史上，我国曾有过“丝绸之路”、“郑和下西洋”的辉煌壮举，也经历过“鸦片战争”后长达百余年的半殖民地时代。二战结束不久，我国曾是世界多边贸易体制的一个创始者。当然随后的三十年我们落伍了，但改革开放三十年，我国主动融入经济全球化，现在我国在WTO拥有了“一国四席”，成功跻身世界主要贸易大国之林。伴随着对外贸易成为国民经济发展的“火车头”、“加速器”，我国经济发展对外贸依存度的不断提高，以及我国前所未有、全球性地参与国际市场、国际分工的蓬勃发展大势，由此也引发了许多新情况和新问题，其中绝大部分问题都与外贸法制密切相关。首当其冲的是在“我国威胁论”背后汹涌澎湃的各类贸易摩擦和贸易壁垒。略举几例，加以说明。1反倾销问题。我国已连续十多年成为遭遇反倾销调查最多的国家，每年约有400亿到500亿美元的出口商品受到影响。资料显示，从1995-2005年，WTO各成员发起反倾销调查近3000起，而针对我国的反倾销调查高达470多起，占全球反倾销案总数的1/6，涉及化工、机电、纺织、食品等众多领域，使我国每年数百亿美元出口商品受到影响，除美国、欧盟是对我国反倾销调查最主要的成员外，一些发展中成员如印度、阿根廷、南非、土耳其、墨西哥也经常对我国产品进行反倾销调查。事实上，自1979年欧共体首次对我国出口的糖精及盐类启动反倾销调查以来，到目前为止，我国出口产品遭受国外反倾销已是一个“老大难”问题，我国入世后这一趋势愈演愈烈，每年全球反倾销调查每六至七件中即有一件针对我国，频繁的反倾销对我国出口产品已构成重大威胁和严重障碍。2“TBT/SPS”问题。各类国外的TBT/SPS措施（亦总称为“技术性贸易壁垒”）更使我出口商品深受其害，据WTO统计，从1995年至2007年5月31日，各成员通报影响贸易的TBT/SPS规则总量为23897件，平均每年1415件，每天3.88件。这类贸易壁垒措施涉及面广、隐蔽性强、技术性高，对出口贸易杀伤力最大，已成为阻碍我国产品出口的头号拦路虎。以2006年为例，我国有15.22%的出口企业受到国外TBT/SPS不同程度的影响，在海关编码22大类出口产品中，有21类产品受到直接影响，出口行业遭受直接损失达758亿美元，占2006年全国出口贸易额的7.82%，企业应对国外技术性贸易措施（TBT/SPS）所增加的生产成本达262亿美元。此外，国外技术性贸易措施给我国出口企业造成的贸易机会损失更高达1437亿美元，约占当年全国出口贸易总额的14.83%。3其他壁垒问题。除上述外，我国入世以来，围绕着反补贴、保障措施、特保措施、纺织品出口、知识产权、劳工标准、动物福利、环境保护、食品安全、人民币汇率等方面的贸易摩擦和壁垒，以及由以上问题引发的一系列具体的法律问题，诸如：“完全市场经济地位”、“替代国制度”、“肯定列表制度”以及欧盟的“三大指令”、“REACH法规”和美国贸易法的“301条款”、“337条款”等等，让人眼花缭乱、目不遐接。这些新老问题，无一不在挑战新形势下的我国对外贸易法制。无可否认，改革开放三十年，随着我国入世，中央和地方政府在调整与贸易有关的法律措施与制度运行方面做了大量工作，全面、认真、较好地履行了入世承诺。以中华人民共和国对外贸易法为代表的相关法律及其大量条例、规章、地方法规的“废、改、立”与实施，我国已经形成了基本符合WTO规则和适应我国社会主义市场经济国情和对外开放需要的对外贸易法律体系。我国外贸法已经成为调整我国对外贸易法律关系，促进国民经济持续、健康发展的重要法律部门。随着我国开放型经济的进一步发展和对外贸易在世界贸易中地位的进一步提高，我国外贸法的保护和促进我国对外贸易发展的作用和意义将更加突出。也应该承认，在改革开放方针的指引下，遵循WTO规则，在构建我国对外贸易法律体系的同时，我们也成功地实现了对外贸易管理体制的变革和外贸法制的创新，尤其在外贸经营权、货物技术服务等贸易的管理、贸易救济措施及贸易壁垒调查、对外贸易促进机制等方面立法的突破，成为外贸法创新的亮点。但面对新形势下国外法制与实践的新挑战，我们更应该保持清醒的头脑，不断地深入研究、健全完善和大胆创新对外贸易法制及其实施机制。现阶段下列问题尤其需要政府、立法、司法部门与理论界、实务界认真思考，亟待我们从理论与实际方面研究对策，创新措施，指导实践。（1）我国外贸法对WTO法律制度的适应和借鉴；（2）我国企业如何利用外贸法维护自身利益、参与国际市场竞争；（3）政府、企业和社会如何处理国内市场的开放与保护、国外市场的开拓和稳定的矛盾；（4）如何更好地利用法律手段改善我国贸易条件，从根本上解决外贸“贫困化增长”、实现我国外贸的可持续发展；（5）如何完善和强化我国的公平贸易救济制度、外贸壁垒调查制度、TBT/SPS制度；（6）如何依照WTO规则理清和规范我国各类名目繁多、歧义丛生的补贴措施，以及各类对外贸易促进措施，防范被动诉诸于WTO争端解决机制等等。上述问题均涉及外贸领域的立法、行政执法、司法以及各类经济主体的法律行为，关系到规范政府行为和规范企业、个人以及社会生活的方方面面。这些问题的解决，必将进一步促进和推动我国对外贸易的法制建设和制度创新。五、和平发展的贸易大国需要不断创新外贸法从1978年中共十一届三中全会以来，我国在改革与开放的互动中走上了一条创造共同利益而非扩张与掠夺的和平发展之路。具体来说，就是坚持独立自主的和平外交政策，坚持维护世界和平、促进共同发展的宗旨，坚持在和平共处五项原则的基础上同各国友好相处，在平等互利的基础上积极开展同各国的交流和合作，在国际舞台上高举和平、发展、合作的旗帜，为人类和平与发展的崇高事业作贡献。30年的实践证明，这是一条与世界各国和平共处、友好相处、共同发展之路；这是一条依靠自身力量、挖掘自身优势、注重全面协调之路；这是一条通过制度创新，提高国民素质，实现社会自我完善之路；这是一条在全人类共同利益基础上的振兴中华之路。30年来，我国坚定不移地推进改革开放，社会主义市场经济体制初步建立，开放型经济基本定型，社会生产力和综合国力不断增强，各项社会事业全面发展，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。三十年改革开放，不仅使我国成为社会主义市场经济法治进程中的转型经济国家，也使我国发展成为一个和平发展的世界贸易大国（尽管仍然是新近加入世贸组织的最大发展中国家）。在当前的世界多边贸易谈判中，由于我国在世贸组织中的独特地位（介于发达国家与发展我国家之间，介于发达市场经济国家与一般转型经济国家之间，介于贸易大国与贸易中小国之间），我国愿意并能够在发展我国家与发达国家之间起建设性桥梁作用。入世过渡期结束以来，我国法制改革，尤其是外贸法制改革、行政法制改革、司法体制改革的进程大大加速。同时，贸易纠纷与摩擦伴随我国贸易额急剧上升而不断增加。随着世界贸易关系日益从“实力取向”向“规则取向”发展，是否具备充分的法律手段、是否善于运用各种法律手段，将日益成为有效处理国际经济贸易问题的关键。我国必将日益积极地通过世贸组织处理有关贸易纠纷与摩擦，也将更积极地运用不断增强的贸易实力，来维护我国的经济、贸易权益。面对“9·11”后新安全威胁与全球化（特别是最近以来美国华尔街金融危机）的挑战，作为一个日益崛起为对国际社会的和平、安全与繁荣负有重大责任的真正大国，我国对外贸易法制需要根据时代的发展不断充实、更新与完善。目前，针对全球化态势和我国对外贸易的发展、入世以来的法律与政策以及国际贸易环境的新变化，我国迫切需要强化对外贸易法，为我国对外贸易的和平发展与可持续增长提供制度保障。我们尚需不断努力，按照党的十七大提出的统筹国内发展和对外开放以及落实科学发展观的要求，进一步完善和创新我国对外贸易法制，迎接我国入世过渡期结束以来更大的机遇和挑战。我们不要忘记三十年改革开放的一条重要经验，就是在处理各种各样复杂的国际问题当中大力推动我国法制建设与社会经济发展。面对当今国际经济贸易问题日益政治化趋势的挑战，我国应该秉承“科学发展观”以及构建“和谐世界”的理念，把改革开放国策从我国推向世界并从经济扩大到社会、文化、政治等领域，通过理论和实践来逐步改革和发展本国法律体系和贸易治理结构，创新对外贸易政策与法制，建立由外贸法、区域贸易协定、WTO协定等组成的国际法文件与国内法文件相互配合的新型对外贸易法律体系，维持和加强我国与贸易伙伴之间和平稳定的贸易关系，大力推动我国对外贸易的和平发展。21世纪的中国，不仅需要有全球性视野和理论创新的贸易政策，而且更需要真正有利于人类社会可持续发展的国际贸易法治。因此，我们一方面要进一步提升我国遵守、运用、参与制定全球贸易与经济规则的能力，使WTO规则成为我国在国际经济贸易舞台上，发挥国际影响力、维护自身利益、促进进一步开放的国际法律保障。另一方面，还要进一步加强对世贸组织法对我国法治进程正反两方面影响的研究，根据世贸组织和国际贸易关系的新情况，结合对主要WTO成员贸易法及政策与世贸组织法相互影响的比较研究，重点研究我国加入世贸组织以来重大贸易政策调整、法律改革和CEPA及其他区域自由贸易安排的实践。从而大胆地确定对外贸易法律体系的开放进取与规则定向的政策导向，尽可能多地运用国际法与国内法来调动与整合国家、企业（包括各种协会与行会）和大众的力量，大力推进我国现行经济体制与对外贸易法制的进一步改革，构筑和创新我国从世界贸易大国向世界贸易强国发展的新型对外贸易法律体系。