财政学(陈共第七版)第五章 投资性支出.ppt

第一节 财政投资支出的一般分析第二节 基础设施投资第三节 财政用于“三农”的投入第四节 财政投融资制度,第五章财政投资性支出,-2-,课程思考市场经济条件下为何还存在政府性投资？财政投资应如何合理定位？政府参与基础设施投资的理论基础是什么？投资方式有哪些？政府加大“三农”投入背景是什么？主要投入方式有哪些？什么是政策性金融机构？市场进程加快条件下政策性金融机构的发展前景如阿？,中央和地方财政主要支出项目(2011，亿元),资料来源：中国统计年鉴(2012),-4-,一、投资与经济发展二、政府财政投资的特点、范围和标准,第一节 财政投资支出的一般分析,-5-,一、投资与经济发展,（一）投资是经济增长或经济发展的重要动力,凯恩斯乘数理论,马克思投资理论,-6-,马克思的观点：货币资本的投入是经济增长的第一推动力，因为任何一项投资或生产活动首先要从货币资本的投入开始。在现代货币经济条件下，没有货币投资，任何其他投入都是不可能的。,-7-,凯恩斯的观点：不仅认为投资是经济增长的推动力，而且还论述了投资对经济增长具有乘数作用。乘数原理所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数，乘数与边际消费倾向同方向变化，同边际储蓄倾向呈反方向变化。投资乘数=国民收入增量/投资增量=1/(1-边际消费倾向)投资是调节供求总量平衡的重要手段。,-8-,（二）投资与经济增长的关系 社会需求由消费、投资和出口三部分组成，因此，投资可以直接增加社会总需求；投资需要购置生产资料、添置生产设备，所以，增加投资可以刺激生产资料或设备生产的增长；投资中的一部分将转化为个人消费和社会消费，所以增加投资又可以刺激消费品生产的增长。投资可以刺激需求的增长，同时又可以增加和改善供给；投资过程首先是刺激需求，投资完成后才能增加供给。,-9-,（三）投资规模的确定投资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约。凯恩斯主义者的加速原理：加速原理认为，收入增减会引起投资的增减，而且收入的增减必定会引起投资更大幅度的增减或者说加速度增减。,-10-,由于投资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约，所以，研究与安排投资规模时必须考虑三个问题：(1)投资规模要适度；(2)投资结构要合理；(3)要注重投资效益。前两者又是后者的前提条件。,-11-,在发展中国家，由于科学技术在经济发展中所起的作用有限，投资在经济增长中具有更大的作用。我国的经济增长在很大程度上是靠投资来推动的，投资波动与经济增长波动具有密切的关系。一般来说，当经济增长缓慢时，往往依靠增大投资来刺激经济的增长；当投资过旺及造成经济过热或出现通货膨胀时，政府往往采取措施首先压缩投资迫使经济增长速度减慢。硬着陆 软着陆,-12-,二、政府(财政)投资的特点、范围和标准,（一）政府(财政)投资的特点和范围社会总投资都可以分为政府投资和非政府投资两大部分。一般而言，财政投资即为政府投资预算内投资(基本建设支出、其他资本性支出)预算外投资,-13-,我国财政基本建设支出增长率及其占财政支出的比重(%),-14-,全社会固定资产投资资金来源构成(%),资料来源：中国统计年鉴2012,-15-,政府投资与非政府投资的特点：非政府投资追求微观盈利；政府投资可从社会效益及成本角度评价、安排，可微利甚至不盈利；非政府投资资金主要来源于经济个体自身积累和社会筹资，投资规模有限、投资周期较短；政府财力雄厚，资金来源无偿(税收)，有能力进行大规模投资和长期投资;非政府投资难以优化投资结构，政府投资则有利于社会投资结构的优化。外部效应较大项目,-16-,（二）政府(预算内)投资在全社会固定资产投资中的地位和作用影响政府投资在社会总投资中比重的因素 体制的不同 经济发经济展阶段的不同,-17-,市场经济下，属于市场活动的非政府投资在资源配置中起基础性作用，而政府投资主要在基础设施、关系国计民生的基础产业、支柱产业和高新产业领域发挥作用。由以上分析可以得出一个推论：我国在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，政府投资占社会总投资的比重逐步下降，是符合一般发展趋势的。,-18-,全社会固定资产投资资金来源(亿元),资料来源：中国统计年鉴2012,-19-,全社会固定资产投资资金来源构成(%),资料来源：中国统计年鉴2012,-20-,市场经济下政府对投资的宏观调控方式：在市场经济体制下，政府对投资的宏观调控需要通过间接和直接两种方式进行。间接调控：通过产业政策的引导作用，通过政府投资的导向作用，并通过税收、财政补贴、折旧政策等，制约非政府投资的条件，调控非政府投资的方向、规模与结构。直接调控：根据宏观经济政策目标，结合非政府投资的状态，安排政府自身投资的方向、规模与结构，从而使全社会的投资达到优化状态。,-21-,市场经济体制下政府投资的宏观调控功能体现：直接调节自身投资的规模，间接调节非政府投资规模，使两者加总起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；调节自身投资的结构，纠正非政府投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。,-22-,（三）政府(财政)投资的决策标准,资本产出比率最小化,资本劳动比率最大化,就业创造标准,稀缺要素标准,资本劳动力最大化标准,劳动力资本最大化标准,-23-,-24-,第二节 基础设施投资,一、基础设施投资的性质二、基础设施投资的提供方式,中央和地方财政主要支出项目(2011，亿元),资料来源：中国统计年鉴(2012),-26-,基础设施 InfrastructureThe basic facilities,services,and installations needed for the functioning of a community or society,such as transportation and communications systems,water and power lines,and public institutions including schools,post offices,and prisons.基础设施指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，及用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质(社会)条件，是国民经济各项事业发展的基础。(铁路网、公路网、电讯网、国家电网)(维基百科),-27-,“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水、电、煤气等公共设施，即“物质性基础设施”(physical infrastructure)，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业，即“社会性基础设施”(social infrastructure)。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。,-28-,一、基础设施投资的性质,（一）基础设施投资的属性基础设施是支撑一国经济运行的基础部门，决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。Infrastructure Social Overhead Capital,长江三峡水利工程,-29-,基础设施的内涵：狭义的基础设施：指经济社会活动的公共设施，主要包括交通运输、通信、水利、供电、机场、港口、桥梁和城市供排水、供气等。广义的基础设施：除上述外，还包括提供无形产品或服务的科学、文化、教育、卫生等部门。,-30-,基础设施的特点：基础设施为不同的生产者提供“共同生产条件”。公用性、非独占性、不可分性“公共物品”基础设施大都属于资本密集型行业，需要的投资多、建设周期长、投资回收慢，单个企业很难独立完成项目的建设。,-31-,在经济发展过程中各国政府均对基础设施实行强有力的干预政策。(发展的初、中期)政府弥补市场缺憾，投资于基础设施建设，表明发展中国家的财政，除具有一般弥补“市场失灵”的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。,-32-,（二）基础设施投资与一般投资的关系基础设施是处在“上游”的生产部门，基础设施投资是一种“社会先行资本”。它所提供的产品和服务构成其他部门(也包括本部门)必需的投入品和服务。基础设施的感应度强，感应度系数较高。,-33-,感应度是指某产业受其他产业需求影响的程度。感应度系数是反映国民经济各部门均增加一个单位最终使用时，某一部门由此而受到的需求感应程度，也就是需要该部门为其他部门的生产提供的全部投入量。感应度系数反映的是在一定的经济技术条件下，国民经济的各个部门对某一个产业部门产品的需求与依赖程度，也反映了该部门在整个国民经济产业链中所居的地位。感应度水平高的部门，表明其它部门对它的依赖程度高，因而能制约其它经济部门的发展。,-34-,基础设施的适度超前发展从价值构成上分析，基础设施部门所提供的产品和服务的价格，构成其他部门产品成本的组成部分。它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成本的波动。,-35-,基础设施投资与一般产业投资产出模型图,O,K L 2,K L 1,K G 2,K G 3,D,产出线,C,B,Q3,Q1,A,Q2,K L 3,一般产业投 资,基础设施投资,I1,I2,I3,K G 1,欧美发达国家:Q1C Q2D Q3,日本、韩国:Q1A Q2B Q3,为达到一定的产出量，基础设施投资和一般产业投资之间必须保持一定的配比关系，且按一定的比例递增。,中国?,-36-,二、基础设施投资的提供方式,（一）基础设施提供方式的特点基础设施从总体上可以归类为混合物品根据外部效应大小采取不同的提供方式农村公路、大型水利设施城市街道、给排水工程长话电讯、燃气发展中国家的大型基础设施建设一般采取以政府为主、吸收社会资本参与的混合提供方式。,-37-,（二）基础设施的提供方式1、政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。如三峡枢纽、南水北调工程、航天事业2、私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。如收费公路、高速公路、桥梁3、政府与民间共同投资，混合提供。如小型机场建设,-38-,4、政府投资，法人团体经营运作。如污水治理5、BOT投资方式(建设经营转让投资方式)BuildOperateTransfer 如发电厂建设,JC,-39-,第三节 财政用于“三农”的投入,一、财政对“三农”投入的重要意义二、政府(财政)介入“三农”投入的理由三、政府的“三农”投入政策及财政涉农支出,中央和地方财政主要支出项目(2011，亿元),资料来源：中国统计年鉴(2012),-41-,一、财政对“三农”投入的重要意义,政府农村政策的转变1、以农补工(农村支持城市)政策阶段2、以工补农(城市反哺农村)政策2006年中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见多予、少取、放活,-42-,财政“三农”投资的重要意义：1、农业是国民经济的基础，稳定和发展农业是保持国民经济持续稳定快速发展的重要因素和前提；2、促进农民持续增收，缩小城乡居民收入差距，实现工业与农业、城市与乡村的协调发展，是建立国民经济长期稳定快速增长机制的必由之路；3、加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，才能改善农村面貌，建设新农村。生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,-43-,二、政府(财政)介入“三农”投入的理由,（一）“三农”投入的一般特点市场经济下，财政应履行政府弥补“市场失灵”功能，提供市场不能满足的具有“外部效应”公共产品及公共服务。凡具有“外部效应”以及牵涉面广、规模巨大的农业投资，原则上都应由政府承担。,-44-,世界范围内财政对农业的投资政策具有以下基本特征:1、以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性；2、财政投资范围应有明确界定，主要投资于以农田水利为核心的农业基础设施建设和农民急需的生活设施、环境保护、农业科技推广、农村教育和培训、公共卫生、社会保障等方面；3、注重农业科研活动，推动农业技术进步。,-45-,（二）我国“三农”投入的特殊性1、我国当前农业生产率和收益率低下，自身难以产生满足自身发展的积累。农业部门的特殊性和财政投资的必要性,-46-,农业是一个特殊的生产部门，供给波动大而且具有明显的周期性，需求却相对稳定。农业部门的生产条件经常处于不稳定状态，这种不稳定使得农业危机很难依靠自身的力量通过市场加以克服，这进一步又会强烈地干扰国民经济的正常运行。发散型蛛网效应 弱质产业,-47-,发散型蛛网,-48-,为了稳定农业，并进一步稳定整个国民经济，政府必须广泛介入农业部门生产经营，将农业部门的发展置于政府的高度关注之下。支持甚至保证农业的发展是政府和财政的一项基本职责。农业发展的根本途径是提高农业生产率，提高农业生产率的必要条件之一是增加对农业的投入，安排好农业投入的资金来源是一个必须解决的重要问题。,-49-,农业投入的资金来源：农户自身积累 农业内部积累要成为农业投入主要资金来源的两个必要条件：农产品的销售收入必须高于其投入成本 农业投资的收益率必须高于，至少不低于全社会平均的投资收益率 金融机构信贷投资政府财政投资,-50-,2、我国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。工业与农业、城市与农村的协调发展是建立国民经济长期稳定快速增长机制的必由之路。我国目前处于工业化中级阶段，破解二元经济结构的关键期。建设新农村，协调城乡发展，是构建和谐社会的重要内容，是一项巨大的系统工程，不可能以农民为主导通过市场机制实现，只能由政府(财政)发挥主导作用。,-51-,三、政府的“三农”投入政策及财政涉农支出,（一）政府的“三农”投入政策综观世界各国经验，财政对农业的投入一般都采取立法的形式规定投入的规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性。中华人民共和国农业法中共中央、国务院关于推进社会 主义新农村建设的若干意见,-52-,（二）财政“三农”投入措施1、全面取消农业税；2、实施涉农补贴政策；3、大力支持农业综合开发；4、大力推进农村综合开发投资参股经营试点，带动社会资金投入农业和农村综合开发。,-53-,财政用于农业各项支出及其比例,-54-,财政用于农业的支出(亿元),资料来源：中国统计年鉴 2007,-55-,2005年中央财政“三农”支出(2975亿元)的构成,-56-,-57-,财政涉农补贴政策,在粮食连续减产的背景下，2004年我国对种粮农民全面实施了粮食直补，从粮食风险基金中安排100亿元对种粮农民直接补贴以刺激粮食增产。2006年，由于成品油调价，化肥、农药等农资价格上涨，政府又增加了对种粮农民的农资综合直补政策。此外，除了直接补贴，国家还推行对良种购买和农机具购置进行补贴。,-58-,财政涉农支出需改进的方面：财政用于农业支出的总额有所增加，但占财政总支出的比重仍然较低；投资结构不尽合理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施投资比例较低，地区分布不合理。农业科技投资总体水平较低，不利于农业劳动生产率的提高。财政涉农支出部分不能及时到位，挪用挤占现象严重，资金使用缺乏有效监督。,-59-,第四节 财政投融资制度,一、财政投融资(FILP)的概念、意义和特征二、我国的政策性银行三、国外政策性银行的借鉴四、我国政策性银行体制有待进一步完善的问题,-60-,一、财政投融资的概念、意义和特征,（一）财政投融资概念财政投融资是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资(入股)或融资(贷款)方式，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。“政策性金融”发源于日本,-61-,（二）财政投融资的意义财政投融资是一种政策性投融资，是一种将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合起来的资金运作方式，是发挥政府在基础设施投资中作用的最佳途径。财政投融资是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道，主要为具有提供公共物品特征的基础产业部门融资，即为需要政府给予扶植或保护的产品或直接由政府控制定价的基础性产品融资。,-62-,从资金使用的经济效益上来看，财政投融资高于无偿拨款；从资金使用的社会效益上来看，财政投融资高于商业性投融资。构建财政投融资体制的现实意义：1、财政投融资是我国经济发展阶段的需要；2、财政投融资的特点，在于既体现政府政策取向,又按照信用原则运营，投资的主要领域是基础设施(先行资本)或其他准公共物品；3、财政投融资可以形成对企业和商业银行投资的诱导机制。,-63-,（三）财政投融资的基本特征1、财政投融资是一种政府投入资本金的政策性融 资；2、财政投融资的目的性很强，范围有严格限制；3、计划性与市场机制相结合；4、财政投融资的管理由国家设立的专门机构政策性金融机构负责统筹管理和经营；5、财政投融资的预算管理比较灵活。,-64-,历史悠久,规模巨大,“第二预算”,40年代,日本开发银行,日本进出口银行（日本输出入银行）,国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、环境卫生金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、公营企业金融公库、北海道东北开发金融公库和冲绳振兴开发金融公库,日本的财政投融资体系是以大藏省的资金运用部为中心,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金,通过有关政策性金融机构,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资的政策性金融体系。,特点,二行,九库,背景资料：日本财政投融资体系,JP,-65-,二、我国的政策性银行,（一）三大政策性银行概况中国于1994年成立三家政策性银行 国家开发银行职能：支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，承担国际金融组织转贷款业务等。,-66-,中国农业发展银行职能：承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业综合开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。中国进出口银行职能：为大型机电设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为成套机电产品出口提供信贷贴息及信用担保。,-67-,（二）我国政策性银行的特点1业务职能的政策性作为政府投资代理人，执行长期性投融资政策。2资金来源的政府性与市场性相结合政府融资：财政借款财政贴息税收减免市场化融资：市场化发行金融债券,-68-,国家开发银行的资金来源,-69-,背景资料国外政策性银行的运营 特点,保持合理 盈利水平,运用多元化 金融手段,政府担保,资本金拨付及政府借款,独立法人,奉行不亏损原则,以国家信 用为背景,国家财政提供有力支持,自主决策自主经营 自担风险,国外政策性银行的借鉴,政策性服务专业化运营,-70-,三、我国政策性银行体制有待进一步完善的问题,法规建设滞后，功能定位不明政策性银行体制进一步完善的主要思路:1财政投融资体制的法制化；2融资渠道多元化；3加强财政投融资管理，促进投资环节的严谨高效；4完善财政投融资和市场投融资的协调机制。,-71-,政策性银行改革启动(2008),2008年2月，国务院正式批准了国开行改革实施总体方案，该方案将国家开发银行定位于“商业银行”，其改革的主要路径初步设计为“重组股份制改造上市”，这与其他商业银行的改革路线基本一致。按照这一方案，国开行将在现行的法律框架下定位为商业银行，主要做中长期业务，还可做投行和投资业务，并通过股份制改革建立现代企业制度，按照公司法成立股份公司。,-72-,2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司挂牌成立。开发性金融中长期金融业务政策性金融业务规定变革：2007年1月召开的全国金融工作会议上明确提出，政策性金融业务将实行公开透明的招标制，各家银行都可以按照市场竞争的原则承担政策性业务。http:/2008年02月16日 21世纪经济报道,-73-,-74-,国开行控股公司架构图（2010）,-75-,本章小结,【关键词】财政投资性支出基础设施BOT投资方式财政投融资,-76-,【复习与思考】1.试述政府财政投资的特点和范围。2.试述政府投资的决策标准。3.试述基础设施投资的属性。4.试述基础设施投资的提供方式。5.试述财政对“三农”投入的特点。6.试述国家对“三农”投入的基本政策和财政采取的措施。7.试述什么是财政投融资？简述财政投融资的基本特征。8.试述我国政策性银行的职能和特点。,-77-,基础设施项目融资方式,BOT方式(BuildOperateTransfer)由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营，在协议规定的特许期内，项目公司向该设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。,-78-,TOT方式(TransferOperate Transfer)委托方(政府)与被委托方(私人资本)签订协议，将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益，从被委托方获得一次性融资，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。经营期满后被委托方再将项目移交给委托方。,-79-,ABS方式(Asset-backed Securitization)即以资产为支持的证券化，是指以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式。,-80-,拓展：基础设施的建设与营运基础设施与政府垄断政府垄断基础设施的弊端：政府垄断比私人垄断更损害效率；信息不充分导致公共生产的低效率；政府垄断极易滋生腐败；公共生产使政府承担一些额外的责任；垄断生产与经营导致服务质量差、价格高、浪费严重，而且提供的服务数量远不能满足社会需要。,JC,-81-,日本的财政投融资制度,规模庞大的以国家信用为基础的财政投融资制度是战后日本的新创造，是日本为实现宏观经济政策与微观经济的协调，对经济供给过程进行于预的制度保证。日本的财政投融资制度的前身是由邮政储蓄和大藏省存款部构成的资金筹措和资金运用的国家信用制度，1952年则启动为资金筹集、资金分配和资金运用相结合财政投融资制度，即在国家预算的一般会计和特别会计之外，建立具体由政府进行投融资操作的国家第二预算。,-82-,其机构和工作机制为：大藏省的资金存款部改为资金运用部，负责资金分配，通过为用户提供具有政策优惠的邮政储蓄制度扩大邮政储蓄的规模，以邮政储蓄与产业投资基金资金、年金和保险基金以及政府担保借款作为资金来源，并通过日本开发银行、日本进出口银行和中小企业金融公库等二行十公库等政府金融机构，按政策性、诱导性、公共性和有偿性相结合的原则运用这些资金，并对日本经济发展产生了重要影响：,-83-,1、政府对社会间接资本，特别是对产业基础设施的大规模投资，极大地缓解了产业迅速发展而引起的交通运输设施和用水用地的瓶颈制约，从而促进了经济的迅速发展。财政支出中用于基础设施部分(道路+港湾+废弃物处理+工业用水+铁路)的支出额，1956年为国民生产总值的1，到1965年这一比例上到到3.5以上。,-84-,2、通过财政投融资，对电力、海运和铁道提供了低息贷款，降低了这些产业的成本。日本的财政投融资的资金来源属于有偿资金，其运用也按有偿原则进行，但这些资金并不以盈利为主要目的，利率比商业银行的利率低。据估计，从1961年到1973年的年平均水平看，使用财政低息贷款而降低的利息负担约占整个制造业设备投资额的1%，其中的一些产业又远远高出这一比例。例如，机械工业达5%，电力工业6%，汽车工业7%，海运业则高达22%。,-85-,日本政府对产业基础设施的财政投入和支持是日本财政制度运行中最成功的内容，也是日本经济持续高速增长并得以维持良好的经济环境的重要原因。但是，日本运用财政手段配合产业政策的实施对经济也有一些负面的影响，即为了维持社会安定等社会目标，日本财政在保护落后产业方面也起了很大作用，特别是战后财政支出用于补贴的部分，大多数被用于衰退的煤炭工业等，从而也造成了资源的较大浪费。外国宏观经济管理中国物价出版社，主编：靳晓黎,JP,