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经济新常态下县域经济发展研究,主讲：山东省委党校经济学部 徐加明,县域经济发展战略研究,基本观点：县域经济在国民经济中占有非常重要的基础地位。县域经济发展研究，就是要研究如何在一个县（市、区）的地域范围内，使得各类社会经济活动能够得到更加充分、协调的发展，进而实现整个国家基层社会经济的繁荣稳固。,一、全面把握经济新常态对县域经济发展的新要求,（一）经济新常态对县域经济发展的新要求1、从数量型、粗放式增长到质量型、集约化增长。2、产业发展与农村城镇化相结合。3、新型工业化与农业现代化统一。4、城乡统筹发展。5、产业发展与生态文明统一。6、经济发展更多依赖于技术进步和人力资本。,（二）县域经济发展的成功经验,首先，政府不再包揽一切具体的经济活动其次，大力推进所有制结构变革第三，非农产业发展取得显著成效第四，在经济上有很高的开放度第五，给予县域经济发展以最大限度的公共支持,（三）县域经济发展的突出问题,1、“以资源换增长”问题普遍存在,2、县域经济发展不平衡3、总体竞争力不高4、债务负担沉重5、区域间竞争秩序欠佳6、增强县域经济发展的内生动力不足,6、县域经济发展面临若干体制因素的制约,（1）县域行政管理体制行政管理层级过多与中国特色的“市管县”体制,随着市场经济发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现：管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实，层层过滤就会形成“漏斗效应”。一些地级市把主要精力放在市区、郊区和开发区，对所辖县的发展并不过分关心，甚至不介入、不投入；有的市视县为附属行政单位，要求县的发展服从于市区发展的需要，在税收分成、基建投资等方面优先考虑市区，从而使市管县变成了“市卡县”、“市刮县”。市管县体制逐渐演变成了城市中心主义，市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展，城市的辐射作用却没有惠及周边农村，使得区域经济发展失衡，“三农”问题困难重重。,（2）县级在条块分割的体制(细化型条块分割行政管理体制)背景下职能逐渐弱化,县域经济发展面临若干体制因素的制约,（3）财税管理体制。1994年后，我国财税体制改革的利益取向是向上集中财力，造成了县乡财政普遍拮据，但同时县域所承担的事务却越来越多，造成财力与事权较严重的不对称，基层政府职能无法有效发挥。现行财税体制造成县市区一级政府财政不堪重负（4）金融管理体制。融资困难是当前县域经济发展普遍面临的一个直接问题。适合县域经济特点的中小金融机构缺位。,县域经济发展面临若干体制因素的制约,（5）县域社会事业管理体制教育管理体制问题。目前我国的高等教育和职业技术教育分布很不均衡，高等院校和中等职业技术学校基本集中在大城市 社会保障体制。我国城市居民已经有了最低生活保障和失业救济等，医疗保险已经普及，但广大农村医疗保险刚刚起步，最低生活保障制度还没有建立，失业问题更没有被提起。技术和人才管理体制。目前我国的大专院校、科研院所基本上都集中在大中城市，科技人才管理机制基本上和县域绝缘。,县域经济发展面临若干体制因素的制约,在所有这些体制性因素中，行政管理体制的制约是根本性、长久性的。从根本上打破现有行政管理体制对县域经济发展的阻碍，要求改革现行的市管县体制，通过循序渐进的改革实施“省直管县”的管理体制。,山东县域经济发展的特有问题,1、实力不强2、现有的发展紧迫感和科技观念不突出3、具有带动力的大城市较少,山东省目前的城镇体系有待进一步健全。城市群发育不够完善，半岛城市群、济南都市圈在区域内资源共享、设施共建、分工协作等方面实质性进展缓慢。济南、青岛作为山东省的中心城市，经济腹地还不够大，辐射带动能力还不强。一是中心城市经济势力弱。二是资源整合不够，主导功能不强。,4、传统经济成分比重大5、政府强大6、资源结构优势发挥不足,二、适应新常态，确立县域经济发展战略,县域经济发展战略要突出县（市、区）经济社会发展的总体性问题、关键性问题，要有前瞻性。在我国已经进入全面建成小康社会，特别是我国农业发展也进入了新阶段，许多县（市、区）的首要问题已不再是生存而是发展问题，这是制定县域经济发展战略的着眼点。,应该讲，无论从解决当前中国社会经济发展的突出问题，还是从促进中国经济的长期发展，壮大县域经济都是一个刻不容缓的重大历史性课题。县域经济的改革和发展进程如何，对我国整个社会经济的改革、发展和稳定大局有着及其重要的作用。,二、适应新常态，确立县域经济发展战略,（一）县域经济发展战略的理论依据我们主要介绍三个基本理论，即区域比较优势理论、区域结构优化理论和区域市场运作理论，作为制定县域经济发展战略的理论依据。1、区域比较优势理论竞争优势就是不同地区和企业在产品竞争中表现出的优势。县域经济在发展具有竞争优势的产品时，我们强调两点：首先是要明确市场；其次应当注重差别化发展和错位竞争的策略。,2、区域结构优化理论在实际工作中，经济结构优化理论已经在县域经济发展中得到广泛运用，许多县市领导在总结县域经济发展时都把经济结构优化作为基本的经验。县域经济中的结构优化可能涉及三个层次：第一层次：县域的产业结构调整第二层次：县域中某一产业内的结构调整第三层次：县域产业结构升级,3、区域市场运作理论区域市场运作理论就是确定市场在县域经济发展中的决定性地位，通过市场寻求和配置资源，承认市场运作是县域经济发展的基本途径，并通过这一途径制定县域经济发展的战略措施，从而实现区域比较优势和经济结构优化，达到县域经济发展的目的。县域经济市场运作可以概括为以下八种模式:资源导向型模式主体激活型模式,投资驱动型模式创新驱动型模式都市带动型模式农业产业化型模式主导企业型模式平衡发展型模式,4、科学选择空间发展模式科学确定和选准区域空间发展模式，培育增长点（极、带），是实现县域经济跳跃式发展的有效途径。县域范围虽小，但发展不能没有主次，尤其初期发展阶段要认真抓好经济增长极（点、轴），引导生产力合理布局、集中布局和集约经营，引导城镇和区域有序发展。,以县级城市建设为着力点，推动中等城市建设首先，依托县城加快发展中等城市具有规模比较优势。其次，依托县城加快发展中等城市具有明显的经济优势。一般认为，城市人口达到25万才能显现出规模效应。第三，依托县城加快发展中等城市具有明显的交通优势。,（二）县域经济发展的宏观环境,一是经济“区域化趋势”加剧。新的区域经济关系是在区域相互开放、市场一体、产业相联、分工合作的基础上形成的开放系统，而不再是“画地为牢”、相互封闭、各自为战的行政区经济 二是政府“服务型功能”强化。从全能政府走向有限政府，这意味着改革开放初期在特定环境下形成的“政府替代市场”发挥资源配置作用的经济发展模式将结束,三是经济“生态型特征”凸显。人类对自然的倒行逆施造成了越来越严重的“绿色惩罚”，表明“旧式现代性”已经进入明显的危机时期。目前，探索经济的“新型现代性”成世界潮流。“新型现代性”的特征就是以人为本，经济、自然、社会三者的协调和谐。经济发展必须注重“生态和谐”。,四是从发展阶段上看。目前，总体上已进入以城带乡、以工促农、统筹城乡发展的新阶段。单纯依靠农业经济和村村点火、户户冒烟的乡镇企业发展县域经济的时代已经过去，已经到了在更大范围内优化配置资源，把农业和农村经济纳入城镇经济的产业轨道，把农民建房、建设新农村纳入城镇化推进的轨道，以此带动整个县域经济发展的新的时期,五是从发展内涵上看。已不同于以往的农业农村经济，不仅仅是要求发展农林牧渔和乡镇企业，而是一种以农业为基础，二、三产业为主导，城乡一体的政治、经济、文化、社会、生态功能完备的区域经济，构建起基础设施完善、企业发展内生动力强劲、政府管理体制开放的县域经济发展框架,六是从发展方式上看。发展农业，增加农民收入，应通过现代科技、装备武装农业，现代机制推进农业，走区域推进的发展道路，提高土地产出率和劳动生产率。随着科学发展观的贯彻，加之土地资源、环境保护等刚性约束，靠遍地开花发展乡镇企业的模式已走不通,（三）我省经济社会发展的基本形势,就我省当前经济社会发展来看，基本判断是：经济“快稳型”增长的长期态势没有改变，转方式调结构取得新进展，区域发展战略带动作用明显，改革开放不断深化，新型城镇化建设进展较快，节能减排和环境保护持续加强，社会民生建设呈现新亮点。,进入新世纪的增长周期以来，山东经济一直保持着“快稳型”增长的长期态势特征。同期，在同样接受国家宏观调控的情况下，“外源型”经济特征明显的浙江和广东的GDP年增长速度近年来都有明显下滑；,2007年2014年山东省历年GDP主要指标,年份 实际增长率2014 8.72013 9.62012 9.82011 10.92010 12.32009 12.22008 12.02007 14.2,这是符合处于工业化中期阶段以后的“后发”国家和地区经济发展的一般经验特征和规律的。上世纪80年代以前的日本和90年代以前的韩国、台湾等亚洲“四小龙”国家和地区，都曾经历了长达1020年工业化中期阶段以后的经济高速平稳增长期。,实现我省经济又好又快发展，也面临几个非常现实的问题。（1）政策周期“拐点”显现的短期影响。同志们知道，山东在贯彻中央大政方针和各项政策方面一向具有雷厉风行传统，再加上山东经济结构长期带有高耗资源、高耗能源和资金密集特征、迄今尚处于带有明显的重化工业特征。这样，对于经济总量较大的山东经济增长，呈现由高向低的政策周期“拐点”。（2）由“人口红利”所带来的经济“黄金增长期”逐渐失却的短期影响将更为突出当今中国由“人口红利”所带来的经济“黄金增长期”逐渐失却的问题逐渐出现。山东是中国的人口、人力资源大省和经济总量大省，经济增长受这一问题的影响将更为突出。,（3）经济发展转型升级与总量增长的短期“替代”问题 经济发展史实表明，在短期，经济转型升级往往以经济总量增长的一定回落为代价。加快服务业发展、建构资源节约型产业结构、培植高新技术产业的发展等，在短期，这很可能以经济总量增长的某种程度的回落为代价。,深刻把握省委省政府提出的“稳中求进”工作主基调,工 业,投 资,稳增长,工 业,投 资,工 业,投 资,稳增长,稳物价,工 业,投 资,稳增长,稳物价,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,转型发展的主攻方向：产业升级、结构优化,三、县域经济发展的主线是“转型发展、提质增效”,山东县域经济发展总的要求是：深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握主题主线和稳中求进的总基调，按照省第十次党代会和省委、省政府的部署，以富民强县为目标，以协调推进工业化、城镇化、农业现代化为方向，以创新驱动、提质增效、统筹发展为着力点，加快形成城乡发展一体化新格局。要把产业结构调整作为重点任务，把创新驱动作为主攻方向，推动传统产业向中高端迈进，增强现代制造业和新兴服务业的带动作用。,（一）加快传统农业向现代农业转变是县域经济发展的首要问题改造传统农业的关键是技术和市场问题。培育新型农村经营体系,（二）大力发展县域文化产业，不断提升地区竞争力山东县域之间存在着激烈的地区竞争，要提升这种地区竞争力，实现从单一的招商引资的政策竞争到培育独具特色的县域文化软环境上的竞争转变具有重要意义。,（三）加快发展现代服务业，更好地实现三产衔接山东在做优农业、做强工业之后，需要特别提升服务业在县域经济发展中的地位。与“硬性”产业的农业、工业相比，服务业属于“软性”产业，对“硬性”产业起到优化、衔接、协调、整合的作用。瞄准一、二产业特色，大力发展生产型服务业发展生活型服务业，提高人们生活质量加大有效投入，增强服务业的发展后劲,（四）加快县城建设，促进城乡统筹发展县是国家行政的重要基础，是国家政权的重要层次，是领导、联系乡村，沟通国家与民众的关键环节。县域的核心是县城。加快县城建设，对县域产业调整、经济发展以及实现城乡统筹发展具有重要作用。县域经济发展的实践表明，推动大农业向纵深发展，必须以城镇化为有效载体和支撑，把城镇化纳入大农业发展的范畴。加快城镇化建设，提四个问题供同志们参考：城镇化建设中的土地资源问题城镇化建设中的动力机制问题城镇化建设中的突出特色城镇化建设中的重视功能,（五）优化外贸出口商品结构，增强外贸外向竞争力外贸外向经济的加快发展极大地促进了山东县域经济的迅速发展。当务之急，就是应对出口商品的结构进行重新调整和优化。提高农副轻纺传统出口商品的技术含量和质量等级，使其成为高附加值的出口支柱产品积极开发高新技术产品，使其成为县域未来出口的战略产品促进加工贸易转型升级，大力发展服务贸易,（六）大力发展发展非公有制经济，增强县域经济活力鼓励城乡居民特别是农民成为创业的主体，放宽非公有制经济投资领域。加强对中小企业发展的支持，加强对中小企业发展的产业指导和技术服务，积极组织和推进建立中小企业信用担保体系。,（七）培育产业集群，提升县域经济竞争力产业集聚是市场经济条件下工业化进行到一定阶段后的必然产物，是现阶段产业竞争力的重要来源和集中体现。通过培育地方产业集群，使本地生产系统和国际资源有效结合起来，提高了区域竞争力。产业集群是指一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机构，它们同处或相关于在一个特定的产业领域，由于具有共性和互补性而联系在一起。,（八）工业化担负着县域经济发展的重要使命著名发展经济学家钱德勒指出：“发展中国家渴望工业化，因为他们意识到，工业化是发展的唯一途径。”县域经济发展应紧紧抓住工业化这个中心环节，突出强调“以人为本”的工业化新理念。,四、加快构建新型农业经营体系，走出县域现代农业跨越发展的新路径,十八届三中全会指出：加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。现行土地制度是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制，核心是所有权与使用权分离。,这样的土地制度安排是国家与农民利益博弈的结果。是国家实现现代化诉求与农民自身发展诉求平衡的结果。所有权与使用权分离，既保证了土地合理流转的合法性，也减小了农民失地的风险性，使稳定与发展取得最起码的平衡性。,土地作为农业大国的最重要的生产资料，土地制度的改革也只能在维护原有公有制的前提下，通过创新的土地权利来实现土地利用的高效率。必然要求在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，积极、有序地推进土地流转和适度规模经营，以适应农村工业化、城镇化和农业现代化的要求。,（一）土地承包经营权流转的内涵所谓的土地承包经营权流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，让渡使用权。应当指出，国家对农户自愿流转土地经营权历来是支持的。1988年土地管理法第一次修正案：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。,农村土地承包法（自2003年3月1日起施行）进一步区分了家庭承包和其他方式的承包，对二者的流转问题作了不同规定。第三十二条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第四十九条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。,物权法（自2007年10月1日起实施）物权法说明所谓的“土地流转”专指农村土地承包经营权的流转。第一百二十八条 土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。第一百三十三条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营 在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行,土地流转不会导致土地私有化。土地流转政策与农村宅基地使用权流通。土地流转方式将会更加多样化。土地流转期限“长久不变”。土地流转存在的“人地矛盾”,不能动摇“用途管制”原则,当今世界各国对土地的管理都遵循“用途管制”的原则，即严格按规划来使用和管理土地。土地利用规划在任何国家都是超越所有制的，不管土地归谁所有，都必须按规划使用。我国的土地有两种所有制，但在使用上必须服从于统一的规划，因此“用途管制”也是我国土地管理制度的核心。一个时期以来，用途管制制度在我国不少地方受到挑战。,十八届三中全会指出：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。,绝不能损害农民的权益,我国宪法规定，城市土地属于国家所有；农村土地除法律规定外，属于农民集体所有。在这样的制度框架下，农村土地转为城市土地，就只能通过政府的征收。政府行使公权力去征地，按法律规定只能用于社会公益性目的。十七届三中全会的决定提出：城镇规划区以外的非公益性建设项目，如符合规划、经批准立项，其使用的农村土地可以不征收为国有，允许农民以多种方式参与开发和经营。十八届三中全会指出：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。,必须服从国家宏观调控的目标,农村土地用途的改变，不仅关系到农业发展和农民长久生计，而且关系到国家的宏观调控。建设用地不仅要符合规划，而且必须按年度计划安排。因此，农村土地转为城市建设用地的总规模，实际上是国家实现宏观调控目标的一道重要闸门，突破了这道闸门，就很难谈得上宏观调控的有效性。,（二）规范土地流转,构建新型农业经营体系,中央1号文件:稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转。,农民,土地,市场,规模经营主体,政府,1、政府进行正确的角色定位：引导、规范、服务和监督,2、充分发挥市场机制的决定性作用规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。,利用三级网络，完善土地流转服务机制。村级土地流转服务中心：设立土地流转信息联络员，负责登记并向镇土地流转中心报送土地流转供求信息，参与流转土地收益评估，帮助土地流转供求双方签订土地流转合同。镇级土地流转服务中心：在镇经管站的指导下，全面开展土地流转信息登记发布、土地评估、谈判交易、合同签订鉴证、法律政策咨询等工作市级土地流转服务中心：负责指导各镇街做好农村土地承包经营权流转工作，并及时为镇域之间提供土地流转供求信息服务,规范交易流程，完善土地流转运行机制。把好流转“准入关”。符合法律规定的允许进入流转市场，不符合规定的做好解释说明。把好供求“交易关”。依法引导供求双方进行谈判交易或竞拍交易，指导双方协商确定流转价格、年限以及权利、义务等。把好规范合同“签订关”。统一制作规范性的流转合同文本，在流转土地的坐落、面积、流转期限、使用用途、双方权利义务、价款支付方式等方面作详细约定，避免事后纠纷。把好资料“归档关”。建立档案管理制度，实行“以村立卷、专橱存放、专人管理”，促进土地流转工作走上规范化、制度化的轨道。及时调解纠纷，完善土地流转保障机制,3、高度关注农民利益,土地流转后农民的出路（就业）问题土地是农民的命根子，土地流转之后，要保障基本生活，根本出路在于就业。,土地流转后农民的退路（保障）问题,土地对农民具有较强的综合性保障功能，包括养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上建立健全农村社会保障体系合理分配土地流转收益,4、培育规模经营主体,依托龙头企业受让土地，扩大经营规模。依托农民专业合作社，发展高效农业。培育种养大户，引导发展家庭农场。资金扶持：推动公共财政支农资金向优势区域和主导产业整合，集中打造优势产业；积极引导各种民间资本注入农村，转向农业。增强农业和农村经济发展后劲。典型带动：加大典型培育力度，把培育典型作为扩大土地流转成果的主要途径，提升规模经营档次。,鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。,五、城乡发展一体化县域发展的新契机,县域是推动城乡发展一体化的关键环节和基础单元。城乡发展一体化，也为推进县域经济发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系创造新的契机。提出以市为单位整体提升县域科学发展水平，是在更高层次上谋划县域经济发展，在更大空间上整合县域发展资源，在更广范围内配置县域发展要素。是省委、省政府深入分析县域经济发展阶段性特征基础上，从经济文化强省建设的全局出发作出的重大战略决策。,（一）城乡发展一体化的理念,第二次世界大战后，美国学者阿瑟刘易斯提出“二元结构”理论，分析了发展中国家二元结构的特征及其对经济发展的影响。一般认为，城乡发展一体化是伴随生产力水平的提高而出现的城乡居民生产与生活方式变化的过程，是城乡人口、资源、资本、技术等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，逐步实现城乡之间在经济、社会、文化、生态等方面协调发展的过程。,城乡经济社会一体化的目标不是简单地将城市和农村统一职能，把农村发展成为具有工业化生产性质和商品交易繁荣的城市。一体化的首要目标是在经济关系上实现城市工业化和乡村农业化生产的互补，而实现这种互补的最终目标是实现城市和乡村的社会生活同质，也就是共同富裕，共同发展。,（二）城乡发展一体化的实践探索现代化进程中的城乡发展一体化是一个复杂的过程，也是长期发展的过程。目前我国城乡发展一体化的重点是县域。,在城乡发展一体化发展方面，山东各地已进行了成功的探索，积累了一定的经验，实践中，已呈现出多元化的城乡发展一体化模式：（1）坚持以工促农、以城带乡，突出农村社区建设模式。以诸城市为例。（2）以企业集聚化、产业集群化为特征的经济聚合拉动模式。以龙口市为例。（3）以农业产业化为特征的龙头带动、区域合作模式。以莱阳市为例。（4）以“双向城乡一体化”、共享型融合发展模式。以莱芜市为例。,“诸城经验”的主要做法是:坚持城乡统筹和全域一体发展，创新社区化发展模式，通过加快统筹城乡产业发展、社会管理服务、基础设施、生态文明等一体化进程，推动资源要素在城乡间优化配置，实现公共服务全覆盖，促进经济社会的全面可持续发展。,龙口市坚持政府、企业“双驱动”，内资、外资“双突破”，以企业集聚化、产业集群化，形成城乡一体化的强大经济推动力。这种强大的推力，加快了城乡之间生产要素、产业链条、人才人力、生态环境的互补，使龙口市“成建制”实现城乡一体化成为必然和可能。,莱阳市在培育龙头企业上下功夫。目前已形成龙大、鲁花、天府等为代表的龙头企业群体。这些龙头企业吸引大批农民积极调整产业结构，进行农产品规模生产；同时培育生产基地、加强区域合作，资源配置空间的扩大，使龙头企业与生产基地达到了“双赢”。,莱芜具有区域小、区位好、城乡差距小、大企业带动能力强的优势。随着统筹城乡发展改革向纵深推进，莱芜逐步实现了“双向城乡一体化”、共享型融合发展。城乡一体化最终应当是双向的，即不仅农村人口进城镇，城市居民也愿意到农村、到山区去生活、工作和投资。,以上县域城乡一体化发展的实践，是在县域范围上具有地域特色的城乡一体化发展，强调的侧重点各有不同，在对它们的分析过程中，都表现出了以下几个特点:注重对城乡规划一体化发展、产业协调发展是城乡一体化发展的基础、新农村建设是城乡一体化过程中的一个重要节点、发挥政府在城乡一体化发展的引导作用，尤其是加强对农村基础设施及公共产品的建设。,（三）增加农村公共产品供给，形成新型工农城乡关系,1、公共服务均等化是解决城乡发展一体化的一个关键点“十二五”规划里讲到中国城乡发展的要点，其中就有公共服务均等化。只有中国的城乡一体化了中国的现代化才能实现，才能超出中等收入陷阱，进入现代的发达国家的行列。,县域经济是城乡结合部，县域经济的发展壮大，可以改变公共产品的分配结构，扩大公共财政在农村的覆盖范围，增加对农村公共产品和公共服务的供给，缩小城乡差别。通过加强农村基础设施建设，大力发展农村社会事业，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。从发展情况看，县域经济是城一体化发展的经济基础，促进县域内城乡基础设施的共享共建，城乡对接，加快推进城乡基础设施一体化进程，让更多的农村居民也能分享现代化的文明成果。,农民人均生活消费支出的提高既是新农村建设目标中生活宽裕的反映，又是县域经济发展的结果。然而，现阶段制约农民生活消费支出的提高除了有收入约束外，还有农村公共产品短缺的约束。因此，增加农村公共产品的供给，对于促进农民的潜在消费向现实消费转化，提高农民的生活质量具有十分重要。,因此，加大财政对农村公共产品供给的扶持力度，不仅可以从微观上改善农民的生活条件、提高农民的生活质量，甚至可以在宏观上拉动内需，解决目前国内大量的中、低档耐用生活消费品的积压问题。若如此，建立新型城乡关系在强调”工业反哺农业、城市支持农村“的同时，实际上也是支持城市本身的发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。,2、积极改善农村公共产品供给,（1）坚持城乡一体化的政策导向，向城乡提供均衡的公共产品与公共服务 增加财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长；调整财政支农结构，为广大农民提供基本而有保障的农村公共产品。,（2）科学界定各级政府的事权和财权，建立农村公共财政体制 科学划分各层次政府供给农村公共产品的职责；明确划分各层次政府和农村社区村民自治组织供给农村公共产品的责任；逐步取消乡级财政，建立县乡一体的、由县级财政统筹的公共财政体制。,（3）建立农村公共产品的公共选择机制 在村民会议或村民代表会议、乡镇人民代表大会的基础上，使农民的意见得到充分的反映，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决；改革农村的选举制度，组建和发展农业利益集团，建立有效的农村公共资金使用监管机制。,（4）加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。,组织结构扁平化就是：通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。扁平化可以加快信息传递速度，使决策更快更有效率，同时由于扁平化，人员减少，使管理成本更低，同样由于扁平化，分权得到了贯彻实施。具体区域体制来讲，就是通过增加省级数量,改革市管县体制,构建省直接管理县(市)的少层次大幅度的、扁平化的公共行政体制。,六、探索推进“省直管县”，破除制约县域发展的体制障碍,党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。党的十八大报告指出：优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。,全面正确履行政府职能。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。,所谓“省直管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、省县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省直管县”改革已在全国试点推行。,（一）实行省直管县的优势所在,实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。优势体现在：1、中央和省下放给县乡的各种权益和资金将不易被市级截留，有利于县域经济特别是农村经济的发展。2、中央和省级政府还能够更好地根据县（市）的具体情况，有针对性地制定县域经济发展的一系列方针政策。3、减少政府层级，从而实现政府层级扁平化的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体系的运行成本。,（一）实行省直管县的优势所在,4、促进民营经济的发展。中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。实行县域经济发展改革，增强了县域经济发展活力，也给农民就业带来了生机，直接形式增加了农民的收入。,（一）实行省直管县的优势所在,1、改革步骤第一步：各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步：市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步：市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，市县分置，省直管县。,（二）省管县体制改革内容,2、全国推行财政“省直管县”的模式主要有四种类型：一是行政管理型。即行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节。如北京、天津、上海等直辖市和海南省二是全面管理型。即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。如浙江、湖北、吉林等,（二）省管县体制改革内容,“财政改革”与“扩权强县”,三是补助资金管理型。即对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省对县直接管理。如山西、辽宁等四是省市共管型。即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理。如山东、广西等,财政“省直管县“改革存在的问题,行政体制改革不同步，给市县带来一些矛盾。突出表现在政府间财政关系出现了调整，但行政管理体制并没有改变省级管理幅度大幅增加，管理难度加大垂直管理部门在扩权政策中定位模糊地方自行审批项目融资难的问题可能一时无法解决,（三）山东省“省直管县”财政改革选择渐进式模式山东省面临的三个突出问题 县（市）数量多，市辖区分布不均衡 人口数量多，保障压力大 省级财力有限，调控能力较弱,我省省本级财力比重与全国平均水平的比较,全国 27.5%,山东 14.4%,0,5,10,15,20,25,30,这样的省情特点，决定了我们必须发挥省、市、县三个积极性，特别要强化市级责任。以市为单位整体提升县域经济发展水平，就是要使市级肩负更大的责任和压力，使县级获得更大的动力和活力，努力推动全省县域科学发展整体提升综合实力。从我省实际出发，本着既有利于保证省级的调控能力、对直管县（市）实施有效管理，又有利于中心城市发展、提高中心城市的辐射能力、充分调动市县两个积极性的原则，我省“省直管县”财政改革选择渐进式模式。,我省“省直管县”财政改革试点具体方案 试点县（市）名单：商河县 高青县 莱阳市 安丘市 金乡县 泗水县 郯城县 平邑县 宁阳县 莘 县 冠 县 曹 县 鄄城县 夏津县 庆云县 惠民县 阳信县 利津县 荣成市 莒 县,直管县财政留成比例增加 省财政加大扶持，直管县保障能力提高 财政资金运转效率提高 直管县理财能力增强,1、明晰事权。进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，在制度和机制设计上做到激励相容，通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。2、因地制宜。我们理解，所谓“有条件的”，应该是区域经济发达地区，又存在一些经济带动能力一般的地级市管辖的县区，比较适合进行省直管县的财政改革。,（三）探索推行直管县的几点思考,3、搞好省直管县财政体制的配套改革，发展经济，降低行政运行成本，推进体制机制创新。要防止省直管县容易割裂城乡经济联系，不利于城市反哺农村过去多年形成的市管县财政体制。,在现行“市管县”区域体制下，暴露出一些缺点。但改革现有的市管县体制，不能急于求成、一步到位，应遵循政治稳定、有利于经济发展、符合区域经济、因地制宜和循序渐进有序发展。,4、县市区领导要努力提高驾奴市场经济的能力,进入新世纪，随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，我国县域经济发展迅速，充满活力，日益开放。这就必然要求我们努力提高县（市、区）领导驾奴市场经济的能力，以使我们在制定和实施方针政策时，符合客观经济规律，促进县域经济的健康发展。根据我国当前的实际，提高县（市、区）领导驾奴市场经济的能力主要有以下几个方面：,较强的认识、尊重和适应经济规律的能力适应市场经济的要求，对自身进行科学定位并在实践中有所作为的能力。应用市场经济的方式方法，对其他经济主体进行调控和规范约束的能力。,5、转变政府的职能作用，变“政府干预”为“政府服务”政府通过体制改革以及自身廉政建设，打破“关系网”、“人情关”，提高行政效率。,谢谢电话：15653106637,