第二讲行政主体.ppt

第二讲 行政主体、行政相对人,行政主体国家公务员行政相对人,第一章 行政主体,案例,张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据治安管理处罚条例第22条的规定，以殴打他人为由，裁决张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。张某不服，以为殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。问：某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为适格被告？,一、行政主体的概念和特征是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。（三者缺一不可）对概念的进一步阐释1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动的组织，不享有行政权的机关、单位、个人，除非法律、法规明确授予其行政管理权外，不能作为行政主体。2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志作出处理决定发布命令，并以自己的职权保障这些决定和命令的实施。只有那些符合法定条件，履行必要法定程序而成立的，享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才有对外名义权。,如：区房地局住宅管理科；上海市公安局政策法规处等3、行政主体必须能独立承担法律责任。这与前一个条件相联系，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的关键，也是确立行政主体这一概念的意义所在。一般而言，享有行政管理职权的组织即能够独立承担法律责任；能独立承担法律责任的组织，即享有行政管理职权。,案例分析要点,治安科是区公安分局的内部机构，是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以自己的名义对外行使行政职权，也不能独立承担由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以某区公安分局的名义作出，由此产生的法律后果也应由某区公安分局来承担。因此，某区公安分局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚，而张某也只能以区公安分局为被告。,二、行政机关的概念（一）行政机关的概念行政机关指一个国家的统治阶级根据其统治意志，按照宪法和有关法律的规定，行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。行政机关既包括各级政府，也包括宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政权的各类政府职能部门。（二）行政机关的特征行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使国家职能的机关。行政机关是行使国家行政职能的国家机关。行政机关是依照宪法和组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。,(三)行政主体与行政机关的联系与区别1.行政主体主要由行政机关充当2.行政机关并不是在任何情况下都是行政主体。结论：只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主体；只有在行使权力、进行行政管理时的行政机关才能成为行政主体；有些组织并非行政机关但因法定授权而成为行政主体。,（四）行政机关、行政组织和行政机构的区别,行政机关、行政组织和行政机构，是一组既密切联系，又有一定区别的概念。行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构。行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。,三者关系以及在行政法律关系中的地位行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者中，只有行政机关具有行政主体的资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。,（六）中央行政机关1、国务院（总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长）；2、国务院各部（专业性）、委（综合性）；3、国务院直属机构（由国务院直接领导）：国家统计局、税务总局、工商总局等；4、国务院部委管理的国家局：商务部国家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局；科技部地震局、专利局；国土资源部土地管理局、海洋局、测绘局,（七）地方行政机关包括地方各级人民政府（省级乡级）地方各级人民政府职能部门（厅局委）地方人民政府的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处【市辖区、不设区的市人民政府】）,地方行政机关,地方各级人民政府,地方人民政府的派出机关,案例分析,某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公大楼。市物价管理局领取了城市建设规划许可证，后因资金缺乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定：物价局出地，房产商出钱，建房后，产权证登记物价局名下，但一半建筑归房产商使用50年，期满后归还该建筑。事后，双方履行了合同。事中被土地管理局查处，土地局认定物价局和房地产商是非法买卖土地，并依据土地法第73条，分别对物价局和房地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服，提起了行政诉讼。物价局的理由是：与房产商的合同是一个内部合作关系，实际上是部分建筑的租赁关系，不属非法买卖；再则，物价局是一个国家行政机关，行政机关不应对行政机关作出行政处罚，否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是：当时物价局声称一切官方手续由它办理，我公司不知这种合作方式违法。问题：在本案中，有几个行政法律关系？有几个行政主体？分别是谁？,三、法律、法规授权的组织（被授权组织）,（一）概念被授权组织指行政机关以外的组织，是依据法律、法规（宪法和组织法以外的法律法规）的特别授权而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国家行政机关。（二）范围1.行政机构：A地方政府职能部门的派出机构（派出所、工商所、税务所）B行政机关的某些内部机构（商标评审委员会、专利复审委员会、公安消防大队交警大队、价格监督机构、步行街管理办公室下设的南京路步行街监察队）2.社会组织（工会、共青团）、人民团体（残联、妇联、红十字会、法学会）、行业协会（律协、会计师协会、佛教协会）。,3.企业单位（行政性公司）地铁运营公司、烟草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行等，在现金管理方面享有行政主体的资格。4.事业单位（卫生防疫站、检验检疫机构、国境卫生检疫机构、高校）如中华人民共和国学位条例（1981年1月1日起实施）第8条第1款规定：学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。这就赋予了高校学位授予权。,（三）法律法规授权组织与行政主体的关系被授权组织在依法行使被授予的行政职权时，则成为行政主体的组成部分；没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部机构或某些组织，即使它们行使着行政职权，仍然不具有行政主体的资格，也不可能成为行政主体；被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时，也不能成为行政主体，只是普通的组织。,四、行政主体的类型,（一）外部行政主体和内部行政主体外部行政主体的行政相对人；内部行政主体本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他主体。如：北京市工商局企监处；上海市法制办综合处；许多学者将外部行政主体的分类与行政机关的分类相同，内部行政主体则包括行政机关、领导机构、办公机构、内部事务管理机构。,事例分析,为加强对黄浦江两岸综合开发的领导，推进黄浦江两岸开发工作的开展，市政府于2002年1月9日成立了黄浦江两岸开发工作领导小组，市领导亲自担任组长、副组长，市发展改革委、市建委、市经委等部门和沿江各区共17个单位的主要负责人出任领导小组成员。黄浦江两岸开发工作领导小组的性质？属于何种主体？国家行政机关公文处理办法：对公文发布主体和格式有明确规定，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。例如国务院办公厅发文，国庆节休假时间安排,二中央行政主体与地方行政主体中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织（三）职权行政主体和授权行政主体职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予的固有行政职权例：国务院；市政府；房地局授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有权机关依法转予的非固有行政职权。例：上海市地铁运营公司；高校；残疾人联合会；律师协会。,（四）地域性行政主体与公务性行政主体地域性行政主体是指以行政地域为基础，行使行政职权的范围对象与行政主体所处的行政地域紧密联系的组织；例如：地方税务局公务性行政主体是指依法从事一定的公务活动，不以地域为设立标准，独立享有行政法上的权利与义务的行政主体。例如：海关总署，上海海关（国家设在上海口岸的进出境监督管理机关）（管辖范围辐射长三角流域，华东地区、长江流域）,派出所、工商所的行政主体资格问题,在我国行政序列中，派出所属于地方人民政府职能部门即公安部门的派出机构，是市公安机关派出具体负责一地治安管理工作的基层机构，行使公安机关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格，只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行使行政职权。中华人民共和国治安管理处罚法（2006年3月1日生效）授予了派出所有对违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就是说，它只对其在治安管理领域内作出的警告、500元以下罚款行为独立承担责任，它所作出的其他行为，由于没有法律的明确授权，仍应视为其派出的公安机关的行为，由公安机关承担法律后果（行政委托）。一旦引起争议，由公安机关应诉，作为被告。,工商行政管理所条例第八条 工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商所可以以自己的名义作出具体行政行为：（一）对个体工商户违法行为的处罚；（二）对集市贸易中违法行为的处罚；（三）法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。前款第（一）、（二）项处罚不包括吊销营业执照。,六、行政授权和行政委托,比较项目 行政授权 行政委托1.主动方主体 授权方：行政主体 委托方：行政主体2.被动方主体 被授权主体 被委托方(下属组织)(被委托的组织和个人)3.行为目的 解决是否有权行为问题 解决是否亲自行为问题4.行为客体 行政职权（归属权）行政职权（实施权）5.关系 纵向关系：内部行政行为 横向关系：行政合同行为6.行为性质 具有强制性 不具有强制性7.行为形式 决定、通告等 协议形式 8.行为效果 创设行政主体 创设行为主体9.在行政诉讼中的地位 被授权方作被告 委托方作被告,案例分析,在“呼死你”系统案中，电信部门和无线电委员会等部门，是否有“授权和同意”城管部门使用这种对付“牛皮癣”新手段的权力？分析：首先得明确电信部门和无线委是什么性质的部门，电信部门是一个以经营电信业务的公司，是公司法上称为国有有限责任公司即企业，而无线委是一个具有管理职责的行政职能部门，只有行政管理职能而无行政执法权的行政机关。既然一个是企业，一个是无行政执法权的行政机关，又何来权利授权和同意城管部门使用行政干预方式来限制通信自由的权利呢？同时也出现一个具有法律法规授权的组织需要一个无行政执法权的企业和一个无行政执法权的行政机关授权执法的怪现象。公民的通信自由不受任何非法的侵犯，任何一个企业及任何一个行政机关（排除国家安全机关、公安机关和检察机关等）都无权超越宪法的规定来授权和同意城管部门使用这种对付“牛皮癣”的新手段的权利。,“授权”的逻辑前提是有权而且这种权利依法可以委托其他合法主体行使。小广告主使用其电话是其行使宪法规定的通信自由权和依电信服务合同享有的合同权利的方式，是合法的权利应受法律的保护。查处违法小广告应该是工商行政管理部门、城管部门等的职权。电信部门和无线电委员会的“授权和同意”是没有依据的。,案例分析,在田永诉北京科技大学案中，高校被推上了行政诉讼的被告席，并最终败诉。据此，你是否对行政主体的内涵有了新的认识？更进一步的问题是：本案被告北京科技大学究竟是法律、法规、规章授权的行政主体，还是一个公务法人？对于这个问题，可以阅读马怀德：公务法人问题研究，载中国法学2000年第4期。,分析要点：通说认为，行政主体是行使国家行政管理职权的行政机关或者是法律、法规授权其行使某一或者某些行政管理职权的行政主体。根据教育法第21条“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或学位证书的”规定，北京某大学属于法律直接授权的教育机构，负有履行颁发学历或其他学业证书的法定职责。又根据学位条例第8条“学士学位，由国务院授权的高等学校授予”的规定，北京某大学同时属于法律间接授权的教育机构，负有授予学士学位的法定职责。这些情况表明，尽管北京某大学不属于国家行政机关，但它属于法律、法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，北京某高校在依法履行教育行政管理职权的活动中，具备行政主体资格，对自身所作的具体行政行为承担责任，是行政诉讼的合格被告。,夹江打假案,据法制日报1996年4月15日报道，1995年7月28日，四川省技术监督局查封了夹江县彩印厂的假冒商标和厂房、设备，并予以罚款处理，原因是该厂印刷假冒商标。夹江彩印厂不服，认为技监局没有行政处罚的权力。因为据我国商标法规定，商标的注册和管理工作由国家工商行政管理部门负责。于是就以其越权为由,提起行政诉讼。法院立案后舆论哗然，新闻媒体上一片原告无理的声音。结果法院判决维持四川省技术监督局的封存通知书，驳回原告的诉讼请求。,争论问题是:四川省技术监督局是不是此案合法的行政执法主体?或者说它所采取的行政强制措施和行政处罚是否越权?不少人认为,行政执法要有秩序,打假也应分工负责并有严格程序,既不能失职,也不应越权。事实上,夹江县彩印厂正是以越权为理由提起行政诉讼的。与此相反,另一些组织、个人以及某些大众传媒却持制假者是过街老鼠,谁都该打,打假怎能有错的看法。尽管人们对此见仁见智,但有一点却已形成共识：即我国的行政组织法过于粗疏,行政法律规范的缺口和冲突太多。例如,部分行政执法机关的职权划分不明确,缺乏比较严密的行政组织法和行政程序法规范等等,这极不适应社会主义市场经济条件下行政执法的客观要求,难免造成行政执法的无法可依和无所适从。请思考：夹江打假案给我国行政机关组织法的完善带来怎样的启示？,第二章 国家公务员,一、国家公务员的概念和分类公务员法（共十八章107条）2006年1月1日 公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录 用、考核、职务任免、职务升降、奖 励、惩 戒、培 训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退 休、申诉控告、职位聘任、法律责任。第二条：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我国以前没有公务员的概念，只有“国家干部”、“国家行政机关工作人员”,公务员范围的扩大,首次明确了列入公务员范围必须同时具备的3个条件。公务员已不再局限于政府机关工作人员，而扩大至符合上述3个条件的所有工作人员，即公务员范围将从行政机关扩大到党委、人大、政协、审判、检察、民主党派等机关的工作人员。此外，公务员法还根据我国的实际情况保留了“参照管理”的形式，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。人事部副部长侯建良表示，这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，也有利于党政机关之间干部的交流使用，同时也参照了国际通行做法。,第三条“公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”（法官法检察官法）第四十五条 第三款“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”,选择题,下列不属于公务员的是A.九三学社的各级干部B.东城法院的法官C.福州海关的工作人员D.海淀公证处的公证员答案:D,2、下列不属于公务员范围的是（）中国共产党机关工作人员 农工民主党机关工作人员 各级妇女联合会机关工作人员 审判机关工作人员,选择题,属于我国公务员法范畴内的是镇长、法院院长、公安局长、县政府打字员、市人大常委会主任、民建主席、省委书记、政法委书记、检察院检察长,二、国家公务员的分类（了解）第十四条 国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。第十六条 公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。第十七条 综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。,三、国家公务员的法律地位公务员的三重身份：1.依法代表国家并以行政主体的名义实施行政行为时，它是国家公务员；2.从事民事活动时，它是自然人；3.在一种行政法律关系中处于被管理地位时，它是行政相对人。,四、国家公职关系,国家公职关系概念是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家(直接相对主体为行政机关)发生的法律关系。国家公职关系属于内部行政法律关系，但外部行政关系与国家公职关系密不可分。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家。但由于国家属抽象的法律主体，因此从形式上，国家公职关系是国家公务员与其所任职的国家行政机关之间的关系。在某种意义上，国家公职关系也可视为一种特殊的劳动关系。,国家A行政主体B C公务员 相对人 D,A国家授权关系（行政主体）B国家公职关系（内部行政委托关系）C行政法律关系D（表面上的）行政法律关系,案例分析,某公安局民警李某开车执行公务，在开车返回单位途中，路过其小孩正在读书的学校，临时决定先接小孩回家，然后再回单位，就在其接小孩回家的路上，李某违章驾驶，撞伤一老太太，该老太太打算去法院提起损害赔偿诉讼，但她应当以李某个人为被告提起民事赔偿诉讼，还是以李某所属的公安机关为被告提起行政赔偿诉讼呢？为此她前来一家律师事务所请教，律师在讨论中有两种不同的意见，一种意见主张应当以民警李某所属的公安机关为被告提起行政赔偿诉讼，理由是：一、李某是民警，属于国家公务员；二、李某发生撞车时，使用的车是公务车，而不是私家车；三、虽然接送自己的小孩不属于公务，但它发生在整个公务的时间段之内（即回到单位之前，而不是之后）。,另一种意见主张，应当以李某个人为被告提起民事赔偿诉讼。理由是：接送小孩是私人行为，而不是公务行为，因而与所属的公安机关没有关系。国家公务员从事不同行为，参与不同法律关系，便可以不同的法律身份出现：当他代表行政主体实施职务行为时，他的法律身份是公务员；当他代表自己从事民事行为时，他的法律身份是自然人；当他在行政管理关系中处于被管理一方时，他的法律身份又是行政相对人。本案中我们同意第二种主张，但他的理由阐述得不够充分，因为李某是否属于一个公务员不能作为一个抽象问题来讨论，只能置于具体的情景中作具体分析，只能问某个民警在某种情景中从事某种行为是否属于公务员。,本案民警李某驾公务车外出执行公务，这是事实，但他到学校接送小孩显然不属公务，认定行为是否属于公务，不是看时间，也不是看使用的工具，而是看该行为的实际属性，即该行为的目的和功能。所以，李某违章撞人时，虽然用的是公务车，虽然时间仍在公务最终封闭之间（即尚未回到单位），但接送小孩的实际目的和功能决定了他此时从事私务，而不是公务，因此本案发生时李某的法律身份应当是自然人而不是公务员，故老太太只能以李某个人为被告提起民事赔偿诉讼。,行政赔偿责任的构成特征（上）马怀德,（二）几类特殊的执行职务行为1不作为。多数国家法律明确规定，行政机关的不作为也可构成行政侵权行为。不作为包括故意或过失延迟、拖延、懈怠、拒绝作出决定或不决定，系指行政机关根据其职权应当履行而不履行的情况。不作为能否构成侵权行为应视法律规定的自由裁量范围而定，如属于羁束行为的，当监狱管理人员在犯人服刑届满时仍不释放的，应属违法的羁束行为，可以构成侵权。如法律未明确规定行政机关应否作为，而由行政机关自由裁量，那么即使不作为亦不能视为是侵权行为。当然，滥用自由裁量权也可以构成侵权。,2事实行为。行政机关履行公务中的事实行为应否赔偿，各国规定不一，有的国家明确规定事实行为侵权，应当赔，如奥地利、瑞士等国。我国依照宪法和民法通则规定，事实行为应当属于侵权行为，但行政诉讼法将侵权行为仅限于具体行政行为，未明确事实行为可否赔偿。根据国家赔偿法规定，诸如警察执行职务中的打骂、侮辱等行为均属事实行为，理应构成行政侵权行为，国家应当负责赔偿。3内部行政行为。个别国家明确规定内部行为致害，不构成行政侵权行为，因为它并不与管理相对人发生联系，不为公众创制权利，国家对此不负责。如捷克斯洛伐克。我认为，虽然内部行为属执行职务的行为，但它不涉及行政相对人的利益，国家不负赔偿责任是可行的。,4职务提供便利条件的行为。有些情况下，公务员所为的行为并非公务行为，而是借公务之便为自己谋利益的行为，此时造成的损害，国家不应承担赔偿责任。如警方在一次住宅搜查中顺便抄走首饰，行政机关工作人员检查饭店时吃喝行为，均应视为个人行为。因为这类行为的方式是顺带为之的，只是执行职务为他提供了侵权机会，与公共权力没有内在联系，也非执行职务必然导致的结果，所以不属于执行公务。对于职务提供机会的行为，如系行为人为个人目的所为，不宜视为行政侵权行为，而应视为个人行为。（三）划分职务侵权行为与非执行职务侵权行为的标准某行为是否为职务行为，理论界主张的标准很多。一是以时间、地点、目的行为方式为标准：二 是以时间、职责权限、名义、实质意义为标准；还有以时间、职务予以的机会、营业、娱乐及迂道、故意等为标准；,也有以行为结果为标准的，如认为那些与职务的执行以及公共机关无关，纯粹由于行为者本人的软弱或鲁苯所造成的过失，属于个人过失，而非执行职务的公务过失，对此类行为造成的损害，由公务员个人负责。笔者认为，执行职务行为与非执行职务行为是一对特定的概念，单一标准（如时间）是无法划清它们之间界线的，应采用多元标准。总体上看，似应考虑以下标准。,1执行职务的时间和地点。公务员行为的时间、地点在决定行为性质及职务范围方面很重要，但不是必要或充分条件。如上班时间在工作地点因个人私怨致人伤害的行为非属执行职务。相反，佩枪警官在住所搬弄手枪不幸击毙死同室同伴，（法国最高行政法院1973年10月26日判决），其行为虽发生于执行职务时间以外，但产生的过失的机会与工具和公务有联系，行政机关应负有责任。2实施行为时的名义。公务员实施某行为时，如以行政机关名义出现（例如公务人员着装，佩带标志，出示证件，宣布代表的机关）则视作职务行为，如以个人名义出现，视为个人行为。应当表明身份而未表明致他人损害的，应视作人个行为。与行使职权有内在联系。构成执行职务的行为还应当是与职权相关联的行为，这种联系必须是内在的实质的联系。,第三章 行政相对人,一、行政相对人的概念行政相对人指行政管理关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。,某市物价管理局因办公用房紧张向政府主观部门申请扩建办公大楼。领取了城市建设规划许可证。后因资金缺乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定：物价局出地，房产商出钱，建房后，产权证登记物价局名下，但一半建筑归房产商使用50年，期满后归还该建筑。事后，双方履行了合同。事中被土地管理局查处，土地局认定物价局和房地产商是非法买卖土地，并依据土地法第73条，分别对物价局和房地产商作出了行政处罚。均不服，提起了行政诉讼。物价局的理由是：与房产商的合同是一个内部合作关系，实际上是部分建筑的租赁关系，不属非法买卖；再则，物价局是一个国家行政机关，行政机关不应对行政机关作出行政处罚，否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是：当时物价局声称一切官方手续由它办理，我公司不知这种合作方式违法。问：本案中有几个行政相对人？,二、行政相对人的权利和义务,1.行政相对人的权利（1）提出申请的权利（2）参与行政管理的权利（3）听证的权利（4）知情权（5）申请行政救济的权利2.行政相对人的义务（1）服从行政管理的义务（2）协助行政主体执行公务的义务（3）遵循法定程序要求的义务。,案例分析,宋帮全与合江县榕山运输公司签订车辆联营合同，由榕山运输公司提供“榕山至泸州”线路牌给宋帮全用于川E11479号依维柯车经营“榕山至泸州”线路的客运。而后经双方协商，经营线路变更为“合江至泸州”，合江县榕山运输公司向宋帮全提供了0485号“合江至泸州”线路牌，并于2001年1月向合江县公路运输管理所（以下简称县运管所）提出了在合江站发车的申请，县运管所经审查同意并于同年2月作出了进合江站发班的通知，宋帮全开始经营“合江至泸州”线路的客运。,市运管处于2002年3月向县运管所作出关于收回川E11479依维柯车合江至泸州线路牌的通知，内容为：“根据省运管局规定，我市定车定牌工作已基本结束，但经我处核查，你县榕山运输公司的川E11479依维柯原营运的线路为榕山至泸州。在去年更换线路牌实行定车定牌期间，由于企业误报和你所审查不严，误将线路牌制作为合江至泸州。现我处已对此进行了纠正，川E11479的榕山至泸州线路牌已制好，请你所将以上车辆的合江至泸州线路牌收回到市处更换新线路牌”。问：宋帮全是否是此通知的相对人？是否具有原告资格？,法院审理认为，线路牌是客运经营线路行政许可的标志，同时也是客运经营者经营权利取得的标志。市运管处在线路牌换发前已发给榕山运输公司“合江至泸州”的线路牌，说明榕山运输公司已取得“合江至泸州”线路的客运经营权。当该权利未被依法取消时仍然有效。宋帮全通过与榕山运输公司建立的联营合同关系而取得“合江至泸州”线路的客运经营权，只是在形式上宋帮全是以公司的名义在运营。市运管处对该线路牌的收回，实质是对榕山运输公司和宋帮全该线路经营权的取消。这必然影响到宋帮全的经营权。宋帮全不服该行政行为依法有权提起行政诉讼。在我国充当行政诉讼原告的范围是相当宽泛的。将原告资格仅限定在行政行为直接指向的对象是不符合法律规定的。,具有行政法意义的间接相对人在行政诉讼法司法解释中的规定：第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；例如，颁发文化经营许可证后无法忍受噪音的邻居；颁发药品零售许可证后同一街道上的其他药品零售企业（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；例如，甲乙双方打架中的被害人（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；因许可排污企业的排污而受害的农民（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。（教材“行政诉讼法”）,有学者提出，可以用“物权上利害关系和债权上利害关系的不同”来界定“与具体行政行为具有法律上的利害关系”的涵义。一般来说，物权上的利害关系人可以作为法律上的利害关系人提起行政诉讼，债权上的利害关系人则不应作为法律上的利害关系人。持有此观点的学者认为，将原告资格定位于法律上利害关系人，并不是说任何与行政行为具有关系的组织和个人都可以提起行政诉讼，这将造成诉讼资源的极大浪费，在当前形势下，应该将保护当事人利益和保证诉讼公平有机结合在一起，区分物权上的利害关系和债权上的利害关系。债权上的利害关系具有变动性和不特定性，在很多情况下只涉及双方当事人，公示力很弱。例如甲借钱给乙，乙进行投资，由于金钱具有不特定性，乙用来投资的是否是该借款难以确定，如果行政机关对乙的投资行为作出处理，乙完全可以按照契约来对甲加以偿还，甲的实质利益没有受到损害，不存在法律上的利害关系。如果允许债权人作为原告，则由于债权关系的成立时间不具公示性，当事人容易伪造，起诉期限将无法确定，行政行为处于不稳定状态。,而物权上的利害关系则不同，它的标的物特定，并且物权上的关系具有公示性，物权成立的时间一旦确定轻易难以改变。如甲用某设施对外以乙的名义与乙共同进行投资，则该设施的使用目的之改变，收益之大小，直接关系到甲的利益，因此如果行政机关对乙的投资行为加以处理，甲自然可以作为法律上的利害关系人。另外，由于物权关系的公示性，在诉讼期限的确定上也不会产生大的问题。,作业：（2003四八30分）某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）,作业：（2006四五35分）2002年7月，某港资企业投资2.7亿元人民币与内地某市自来水公司签订合作合同，经营该市污水处理。享有规章制定权的该市政府为此还专门制定了污水处理专营管理办法，对港方作出一系列承诺，并规定政府承担污水处理费优先支付和差额补足的义务，该办法至合作期结束时废止。2005年2月市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的“固定回报”项目，违反了国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出“关于废止污水处理专营管理办法的决定”，但并未将该决定告知合作公司和港方。港方认为市政府的做法不当，理由是：其一，国务院文件明确要求，各级政府对涉及固定回报的外商投资项目应“充分协商”、“妥善处理”，市政府事前不做充分论证，事后也不通知对方，违反了文件精神；其二，1998年9月国务院通知中已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而污水处理合作项目是2002年经过市政府同意、省外经贸厅审批、原国家外经贸部备案后成立的手续齐全、程序合法的项目。请：1.运用行政法原理对某市政府的上述做法进行评论；2.结合上述事件论述依法治国和公平正义的法治理念。,作业：（2010四七25分）近年来，为妥善化解行政争议，促进公民、法人或者其他组织与行政机关相互理解沟通，维护社会和谐稳定，全国各级法院积极探索运用协调、和解方式解决行政争议。2008年，最高人民法院发布关于行政诉讼撤诉若干问题的规定，从制度层面对行政诉讼的协调、和解工作机制作出规范，为促进行政争议双方和解，通过原告自愿撤诉实现“案结事了”提供了更大的空间。近日，最高人民法院人民法院工作年度报告（2009）披露，“在2009年审结的行政诉讼案件中，通过加大协调力度，行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件达43,280件，占一审行政案件的35.91%。”总体上看，法院的上述做法取得了较好的社会效果，赢得了公众和社会的认可。但也有人担心，普遍运用协调、和解方式解决行政争议，与行政诉讼法规定的合法性审查原则不完全一致，也与行政诉讼的功能与作用不完全相符。问题请对运用协调、和解方式解决行政争议的做法等问题谈谈你的意见。,