汉代刺史制度对当代地方检察制度的启示.doc

汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示内容摘要：当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和借鉴。本文将从这个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。关键词：监察制度 刺史制度 权力 改革 一、 汉代刺史制度的特征 汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体现出以下几个特征： （一） 机构独立运行 在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面： 直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。 巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方；同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置；而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的；通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。 通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的监察制度就是一种“异体监督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。 避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。 （二） 权力独立行使 刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。 诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御史，在元狩元年被撤销；在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他监察机构也无权监督刺史职权以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。 分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史职能的发挥；另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。以小监大，察而代之。刺史制度还通过进一步形成监察机构和被监察对象的利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的违法行为才能够获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中，官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中央和地方的监督职责，在官僚制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这样的问题。 （三） 法律保障有力 在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了此问题： 皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。 奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有承上启下的枢纽功能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。 二、 当代地方监察制度存在的问题 在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发挥应有的作用。 相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地解决当时地方吏治困难的局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个方面。 （一） 机构运行不独立 与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥造成了严重的负面影响。首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显；同时政党制度安排也存在不利于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构实际上已经和其他地方机构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。 其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。 再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完善和加强。 最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。 （二） 监察权力被侵蚀 在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意：通常情况下，对相关人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。 这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上，监察机构拥有对地方政府的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况，对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响：一方面，检察院面对利益牵扯较多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰；另一方面，虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。（三）权力缺乏法律保障 地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。 其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。 三、完善当代地方监察制度的建议 不可否认，当代中国的地方监察制度是引入西方政治思想的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代地方监察制度和当代地方检察制度职能上的相似性，因此有必要在完善的过程中借鉴借古代地方监察制度的一些经验。 （一） 保障机构的独立性 监察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在官僚体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上得出的结论是：有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。 在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性。首先要将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制；其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度；与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响；另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。 （二） 排除体制内外权力 在官僚体制内存在各种压力机制，上级机构通过命令对下级机构形成压力，使其达到自己想要的状态，从而达到自己的目的。行政权具有这样的特质，因此其自身也就存在着内在的膨胀性。因此当地方政府在工作出现偏差，可能危及到自身利益的情况下，会使用各种权力手段来保证自己的利益不会受到伤害，因此所有受其节制的机构都会受到压力；而作为其对立面的监察机构，一旦存在可能，行政权自然会趁虚而入，影响监察权，确保其不会对自身的利益产生伤害。因此为了保证检察机构能够有效地发挥其监督的作用，应该将其设置与地方政府的压力体制以外，也就是说要和地方政府形成两种不同的独立体制，以避免其职能的发挥受到压力的制约。 形成两种不同的独立体制，意味着监察部门的权力只能尤其自身行使，必须将其他权力排除出体制之外，避免出现多重监督、其他机关替代监察机构行使监察权的情况。分级归口管理依然是一种行之有效的途径，但是和刺史制度所不同，当代监察机构的分级归口管理不是从官员层级划分，而是从监察事务划分。因此有必要建立相关的法律制度严格区分各监察机构的职权范围，严格限制体系外监督权力侵蚀监察权，例如改变以往纪检委领导对官员职务犯罪调查的传统，由检察院主导调查工作，并且积极配合纪检委，调查取证、上诉之后再根据法院的判决进行党内处理。 （三） 强化法律保障 刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对监察机构行使职能的法律保障。 首先要保障监察官员的身份权和其他合法权益，可探索实行监察官员终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。监察官员无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件；保障监察官员具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对监察官员行使职权的认同感，强化监察官员的身份保障。 其次完善相关法律以保障监察机构行使监察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越监察机构行使监察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使监察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将监察机构的监察权置于具体有效的法律保护之下。 刺史监察制度是汉武帝为监察地方政府官员，维护地方统治秩序所设立的制度，是当时国家政治制度的重要组成部分。其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一，纠举不法官员，监督地方官员对中央政策的执行情况。汉武帝为了巩固封建专制统治，维护纲纪，保持官员廉洁性所制定的地方监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治。汉武帝所设置的刺史制度在职能上类似于当代的地方检察制度，其中某些制度和规定，体现出中国古代的政治智慧，作为中华民族文化遗产的组成部分，其经验值得研究与借鉴。参考文献：1.中国监察制度史邱永明著.上海:华东师范大学出版社,1992.122.南怀瑾谈历史与人生南怀瑾原著. 练性乾编.上海:复旦大学出版社,19953.中国历代政治得失第2版.钱穆著 北京:生活·读书·新知三联书店,2005.3