环境保护论文环境影响评价中的公众参与问题.doc

环境影响评价中的公众参与问题 环境影响评价中的公众参与问题 李军华杨珊珊(新疆环境保护科学研究院乌鲁木齐830011)【摘要】环境影响评价中的公众参与问题已成为社会生活和经济建设中的热点问题,对决策科学化民主化和社会的可持续发展具有重要的推动作用。本文分析了我国环境影响评价中公众参与实践状况以及存在的问题,试图从扩大并完善公众参与评价方式、健全环境信息公开制度等方面探讨如何进一步完善和推动公众在环境影响评价中的参与。 【关键词】环境影响评价;公众参与;问题中图分类号:X820. 3文献标识码: A文章编号: 1673-288X(2010)06-0031-03环境影响评价已成为环境法中的-项基本法律制度,是实现科学综合决策的根据和前提,对社会公众的生活质量和经济建设的环境影响发挥着重要的控制监管作用。由于环境问题的涉众性和决策民主化的必然要求,环境影响评价中的公众参与问题成为社会和政府职能部门共同关注的焦点。 1环境保护中公众参与的涵义 公众参与是环境保护领域里,公民有权通过一定的程序或途径,以一定的方式参与一切与环境利益相关的决策活动和环境管理,并有权对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督,使得各项行为活动符合广大公众的切身利益,且有利于环境保护。从性质上看,公众参与首先是一项重要的程序性权利,是公众参与环境保护的法律依据。它将环境保护自力救济纳入到法制化的轨道之中,不仅有利于解决复杂多样的环境问题,还便于对政府行为和他人行为进行全方位、全过程的有效监督和制约。 从社会学角度讲,所谓公众参与就是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。公众参与方式有很多,包括:咨询委员会、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会、发行手册简讯、邮寄名单、小组研究、民意调查、设立公共通讯站、记者会邀请意见、发信邀请意见、回答民众疑问等。 2我国环境影响评价中公众参与的实践2. 1相关法律法规的改革从制度背景来看, 2002年颁布的环境影响评价法对环境影响评价中的公众参与作了具体的规定,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。2006年2月14日,国家环保总局发布了环境影响评价公众参与暂行办法,不仅明确了公众参与环评的权利,而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。 2. 2公众实践 由于长期以来经济优先的发展战略,使得我国环保事业尤其是环境影响评价方面的公众参与进程缓慢。近年来各种污染事件的出现给受污染民众的健康和生活造成了巨大影响,公众对环境保护的呼声日趋高涨,公众参与环保的意识也与日俱增,涌现出很多民间环保组织。在这样的情况下,促使环保部门在开展工作中大力加强与民间组织和公众的合作,充分利用公众媒体的力量,推动了公众在环境影响评价中的参与度。但从我国目前国情而言,公众参与性受到各种因素的制约,环境影响评价法规定专项规划、建设项目等进行环境影响评价中应当有公众的参与,但这一制度实质上没有得到有效执行,社会公众几乎·32 ·环境与可持续发展2010年第6期没有参与的经历。 3公众参与存在的问题 3. 1公众参与的立法分散2006年颁布的环境影响评价法对环境影响评价中的公众参与作了具体的规定, 2006年2月14日国家环保总局正式发布了环境影响评价公众参与暂行办法,它是我国环境保护领域第一部专门关于公众参与的规范性文件。该办法明确了公众参与的权利和具体程序,办法的颁布虽然使环境影响评价中公众参与制度化,公民参与权得到初步的明确和完善,但是我国公民环境参与权包括环境影响评价中的公民参与还存在诸多不足,最明显的缺陷在于立法对公众参与的规定显得分散,不系统、不集中,这不利于实践中的执行,也会导致有些立法规定的矛盾。同时有些规定只是间接体现在法规和政策性文件中,其等级较低,权威性较小,约束力较差,况且在我国相关制度体系不是很完备的情况下,这些规定也不便于公众掌握。环境影响评价中的公民参与权已经成为法定的公民基本权利,但根据权利法定的要求,公民参与权的具体内容、行使方式、程序等应由法律层次的法进一步加以具体化。 同时,办法仅仅将公众参与作为征求公众意见的一种手段,而没有将公民参与权作为一项基本权利看待,对公民参与权具体内容的抵抗权、救济权等还没涉及,环境影响评价中的公民参与权仍不具体,公众可以参与评价的范围受到诸多限制。 3. 2公众可以参与评价的范围受到诸多限制虽然经过中华人民共和国环境影响评价法的原则规定和办法的初步完善,我国公民环境参与权初具形态,但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制,环评法第十一条和第二十一条规定,对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划和对环境可能造成重大影响,应当编制环境影响报告书的建设项目,才允许公众参与评价。一方面对可能造成不良环境影响的规划、对环境可能造成重大影响的建设项目容易受规划编制机关的主观影响,使允许公众参与的范围不易确定。另一方面要同时直接涉及公众环境权益对环境可能造成重大影响的限制过于严格,并且还是要已经过规划编制机关的价值判断,公众的参与权一开始就受到了诸多限制。 3. 3公众参与缺乏必要的环境信息支持虽然我国现行环境影响评价法较以前环评制度在范围上有了拓宽,但我国的公众参与还仅限于对专项规划和建设项目的参与,这种参与仍然不够,还有很多不完善的地方,如对控告检举权、协助公务权、程序公众参与缺乏必要的环境信息,支持环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低、掌握了充分的环境信息,公众才可能决定是否参与某项环保活动。在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求,更缺少有效的程序和制度保障,使公众参与缺乏必要的基础条件,缺乏公众参与的司法保障机制。 4进一步完善公众参与环评的思路环境影响评价公众参与暂行办法的颁布虽然使公民参与权得到初步的明确,但我国环境影响评价中的公民参与还存在诸多缺陷和不足,尤其在公民参与的可行性具体规定方面,还有很多需要进一步完善的地方。 4. 1明确公众参与的公正程序 任何权利或制度如果没有具体明确程序的保障,必然不能充分发挥效力。如法国环境法典、德国联邦污染控制法、日本环境影响评价法等各国相关环境法律都规定了相应的公众参与程序。而我国虽然建立了公众参与制度,却缺失这些权利确认和保护的具体程序。建立相应的公众参与程序,必须保证程序的公正性,以保证公众参与的公信力。法、德等国以政府组织模式实现行政性参与,由政府有关部门组织和主持诸如环境监测、环境影响评价、环境规划等环境保护活动。我国选择了日本模式,由项目建设者来组织和主持环境评价。理论上而言,政府组织的公正性相对更强,因为在市场经济成熟、法制完善的国度,政府相对能在公众与公众参与人间保持中立性,而公众参与相对人有自己不同于公众的特殊利益,在环境利益上甚至与公众处于对立面,中立性缺失,完全可能依靠其组织和主持公众参与的机会作出有利于自己的结果。从”搭便车”发生的机会条件来看,我国目前的市民社会背景下更应当采用法国模式,由环境保护部门组织公众参与,而且应当明确规定相关政府、机构、企业等人员不得作为公众参与,从而解除公众的“人情”障碍,确保公众参与的公信力。 4. 2健全环境信息公开制度 公众知情权是参与权的前提,因此必须保证公众能够获取充分的相关信息。公众相对于政府和公众参与相对人而言,信息资源占有少,因此,必须由政府和相关机构、企业主动或被强制地提供充分的信息。我国的环境信息公开办法(试行)中对于信息公开的主体、范围、方式以及法律责任都有明确的规定,但在具体实施过程中,还存在许多技术性的制约因素,应该进一步完善。 可以借鉴法国环境法典,不仅规定公众有权得到相关信息,而且详尽地规定公众获得信息的相关渠道3。此外,公众在参与环评时最需要的是公开与透明,除相关的环境信息以外,还包括建设单位和评价单位的操作过程等,而媒体的参与是实现公开与透明的重要途径。在现实生活中,公众接受信息最便捷的方式是媒体,而媒体作为介入者,可以更加清晰、客观地认识和记录整个环评的过程,以及与环评有关的各方行为本质,从而使环境影响评价工作的质量更高。为此应该将媒体的参与合理化地纳入到环境信息公开制度中。 4. 3扩大并完善公众参与评价方式根据先进国家实施的经验,公众参与方式有很多,包括公民审查委员会、小组研究等。日本法规定公众参与环境影响评价的方式有:公开评价资料,组织公众评议会,在评价报告中记载公众意见,公众参与评价报告的制度,这非常值得借鉴。 此外,还应该鼓励和推动民间环保组织的参与,将分散的个体有机地组织起来,致力于维护公众的环境权利。除了以上立法、制度方面的改善外,还应该从技术性的角度为公民参与环评提供更好的条件,例如提供便利的参加场所、降低参加程序的成本等等。 参考文献 叶俊荣.环境政策与法律M.北京:中国政法大学出版社,2003. 吕忠梅.环境法新视野M.北京:中国政法大学出版社, 2000. 3汪劲.中外环境影响评价制度比较研究M.北京:北京大学出版社, 2006.