城镇化进程中城市河流污染治理困境突破.doc

城镇化进程中城市河流污染治理困境突破【摘要】城市河流对于当地区域经济发展和居民身心健康均具有不可替代的重要作用。文章在阐述我国城市河流污染总体现状的前提下，归纳出我国城市河流治污面临的主要困境，并分别从树立正确的城市河流治污观念、设立流域综合管理机构、预防为主防控结合、建立科学合理的城市河流生态系统修复模式这四个方面提出完善对策。【关键词】城镇化；城市河流；污染治理；困境与对策城市河流作为城市经济发展的命脉，与人类的发展密切相关，不仅具有供应水源、美化环境等基本功能，而且还具有保护自然生态以及防洪排涝等重要作用。从本质上看，城市河流具有很强的人工开挖特征，在经历长时间演化之后，城市河流已在很大程度上具有自然河流的特点。中国城市发展报告2012卷显示，截至2012年年底，我国的城镇化率已经达到52.57，与世界平均水平持平，随着我国城镇化进程的加速，城市对水资源的用量需求日益增大，这就使水环境日益遭到人为的破坏，很多城市水质不断恶化。一方面，很多企业和居民把城市河流视作“天然的排污场所”，习惯于把大量的工业污水和生活垃圾直接排入城市河流中，导致河流的水质不断遭到破坏，最终逐渐丧失其生态功能，“缺水危机”的现象随之在城市中频繁出现。另一方面，许多城市在发展过程中忽视城市水环境的保护工作，而是一味强调经济利益的重要性，城市工程建设大张旗鼓地进行，导致一些城市河流被填埋，不仅使城市天然水系逐渐萎缩，而且改变了城市河流原有的地貌及其水文特征，最终对人类赖以生存的自然坏境造成了严重的负面影响。因此，有必要结合我国城镇化进程加速这一宏观背景，对城市河流污染治理过程中面临的主要问题进行分析，再提出相应的治理对策。我国城市河流污染的总体现状长期以来，我国对水资源的保护和水资源再生等工作一直较为忽视，水资源一方面被大量浪费，另一方面还遭到严重污染，数据表明，我国有超过25%的河流和河段由于受到污染而不能满足最基本的灌溉用水需求。根据我国七大水系的408个水质监测断面数据，经过多方努力，目前在总体上呈现逐渐好转的迹象。尽管如此，随着我国城镇化进程的加快以及土地的开发利用程度加深，很多城市河流逐渐降低了原有的水土保持功能，河流水量时段分布不均的趋势也越来越明显，部分城市河流的污染非常严重，尤其是一些河流，由于“在源头上没有新鲜补给水，同时也不存在地表径流”，沿岸的企业污水处理不彻底，甚至有少数企业为了节约成本，未进行处理就直接把工业污水排入河流内。并且，在农业生产过程中，随着化肥和农药被不合理地大量使用，导致部分化肥和农药通过农田灌溉或自然降雨等渠道流入农田附近的河流之中，并且大大超过了这些河流固有的自我净化能力。此外，鉴于一些居民在日常生活中缺乏环保意识，随意向附近的河流倾倒垃圾以及排放生活污水，这就导致工业污水、农业污水、生活污水以及各种废弃物不断充斥于河流，使这些河流逐渐成为所处城市的固定排污场所。城市河流变成了污水沟，导致其最终丧失了生态功能，呈现出浑黄甚至深黑的颜色，持续散发出难闻的刺鼻气味，于是对区域经济的发展以及沿河流域的地区（或城市）居民的安全饮水等方面均产生了极大的威胁。我国城市河流治污面临的主要困境城市河流的污染在很大程度上来源于人为污染，除了前文提及的企业、居民随意排污等原因之外，笔者认为，还有必要对更加深层次的原因进行分析。城市化进程引致了对城市河流的负面影响。城镇化不仅是我国社会经济水平提高的重要标志，而且也是人类社会发展的必经阶段。作为我国当前的重要国策之一，推进城镇化的发展在有效推动经济发展的同时，导致我国城市有限的资源出现了相对紧缺的状态，城市生态环境也会随之受到负面影响。对于宝贵的城市河流资源而言，一方面影响了既有的河流生态系统，另一方面改变城市河流的物质生产和循环、信息传递以及能量流动等一系列常态过程，最终改变了河流生态系统原有的稳定结构，不利于河流生态系统的健康发展。除了前文叙述的人为排放污染物这一重要原因之外，还具体表现在如下一些方面：第一，城市河流生态系统破坏严重。城市用水量的剧增直接导致城市经济用水挤占了河流生态环境用水，加剧了生态环境质量的退化速度。很多时候，人们出于对自身利益的考虑，往往会对河流展开诸如筑坝、河道硬质衬砌、分流等一系列改变河流原有形态的人工操作，这就导致河流的天然水分循环过程被人为地改变，并且，一方面，河流生态环境用水被经济用水挤占过多，另一方面，在工业化大规模生产的格局下，河流容纳的污染物不断累积和增多，这些因素共同作用后导致生态系统原有的服务功能下降，河流生态系统逐渐退化，这样一来，反而“使城市河流失去了原有的保障城市经济发展的作用，甚至还会对城市经济发展形成反作用”。第二，城市规模的扩大导致用水需求的剧增，继而导致城市河流生态环境出现用水短缺状况。在我国，很多城市在水资源相对短缺的前提下不得不以定时用水、定额用水以及联片用水等变通的方式来提供水资源，这样一来，不仅对城市的经济发展起到了阻碍作用，而且还降低了城市居民的生活质量。区域利益分化导致了水资源结构性污染。从我国宏观经济发展的层面而言，全球经济的持续低迷促使我国把发展经济作为当下的第一要务，尤其是各个行政区的地方政府更是如此。由于地方政府肩负着发展当地经济的重要任务，当地的一切生产和生活都要为本地区经济发展服务，于是逐渐漠视了对行政区内的河流水资源采取有效保护措施。再从城市河流的地理位置层面来看，河流的上游地区本身就占据天然优势，并且有些地方政府在发展本地经济的长期规划中，有意或无意地把带有重污染的企业建造在上游河流附近，目的在于方便本地区域排污，过度的排污使上游河流水体受到了严重污染，这些遭受污染的水会顺着河流流入下游地区。再结合我国的法律来看，尽管对“从上游地区流入下游地区的水质指标给予了明确规定”，但对于下游地区而言，要想保证下游地区流出的水质能够达到国家规定的标准，则需要投入大量的资金对来自上游的污染水进行处理，下游地区出于利益的考虑，往往对此采取拖延态度，久而久之，导致城市河流的水质不断恶化。对城市河流水资源的合理规划和有效利用认知不足。在经济发展利益驱动下，人们仅仅从经济利益的角度出发，要么埋湖囤地，要么修改河道，对城市水系进行肆意破坏，使城市水系的整体功能不断减弱，并最终丧失了其强大的服务功能。第一，一味填河围地。城市河流水面随着城市化步伐的加快被人为侵占，或将河道排水改为管道排水，导致城市河流水面积急剧减少，河流溶剂不断下降，城市河流的天然调蓄功能大幅度萎缩，从而显著提升了内涝的发生概率。第二，盲目硬质化衬砌。天然河道内部蕴藏有大量的生物、植物以及微生物，这些生物都有能够对污染有机物进行降解，因此能够在一定程度上保证河流具有自我净化的能力。一方面，盲目硬质化衬砌会导致原本能够有效阻挡垃圾的植被遭到人为破坏，这样反而更容易加重河流水质的被污染程度，另一方面，很多河道治理工程只考虑河流的防洪功能，片面追求河岸的硬化覆盖，与此同时却淡化了河流固有的资源储蓄和生态功能，破坏了自然河流原有的生态链。相关职能机构缺乏污染治理能力。整体来看，我国河流水资源的管理机构可划分如下：“一是作为国家环保部派出机构的环保督查中心，二是作为流域管理机构的各流域水利委员会，三是流域水资源保护局。”尽管我国治理水污染的部门众多，但这些部门的职能重叠交叉，并且各部门的职能界定不清晰，总体上依旧体现为“多龙治水”的格局，从而使得现有的流域管理机构在水污染治理方面并不拥有独立自主的执法管理权，在具体执行过程之中，很难对水资源的污染防治工作发挥出应有的职能作用。具体表现在两个方面：首先，作为水利部的派出机构，环保督查中心的主要职能是对河流进行管理，然而，该部门本身只是一个事业部门，并非行政部门，在其实际治理的过程中，很多情况下，由于一个流域往往会涉及两个或两个以上的不同行政区域，每个行政区均有各自不同的地域特点，这就导致不同流域的河道主管部门不会统筹全局，而是更愿意按照自身的地方特点对跨行政区域的河流进行规划和管理。其次，由于不同的行政区域拥有各自不同的地方利益，环保督查中心并没有足够的权力来平衡各方利益，这就导致很多被污染城市河流在具体纠纷处理过程中，处理时间被无限延长，最终不了了之。 我国城市河流污染的治理对策树立正确的城市河流治污观念。政府、企业和城市居民均清晰地认识到：无论对于哪一座城市而言，城市水系都是其生存和发展的重要基础。并在这一观念的指导下，或吸收国外的成熟经验，及时出台水资源保护政策，或严格自律，不让自己做出不良行为，从而造成负外部性。当然，经济的发展和环境的保护从来都是一对矛盾，换言之，在多种客观因素的影响下，无法完全避免污染物进入城市河流，对于此，政府可以设置一条排污底线，这样就能保证城市河流中的水体始终能够维持正常的自净化功能。设立流域综合管理机构。流域综合管理机构可以在跨行政区的河流管理和保护方面起到重要作用。从目前来看，国家水利部的职能在于更好地利用河流水资源，国家环保部的职能则体现在有效保护水资源，多个部门分工合作，协同发挥职能。然而，目前我国却并未针对跨行政区域水污染的防治设立一个拥有充分执法权力的专门机构，而是仅仅拥有一个流域水资源保护局这样的事业单位，因此无法顺利开展水污染防治工作。具体而言，水资源除了具有流动性特征外，另一个显著的特征体现为整体性。对于跨行政区域的河流水资源这一整体，我国均由不同的部门从最开始的规划、过程的配置一直到最后的污染防治等各个环节进行管理。基于这一分散式管理体制，各个部门均无法顺利开展污水防治工作，由此会产生如下两种情况：当利益出现时，各个部门会争夺管理权，而当问题难以解决时，各个部门则会对此唯恐避之不及，出现相互推诿的局面。基于此，通过立法来建立一个强大的流域综合管理机构是解决这一状况的有效方法。我国应该摒弃“只有在水利部授权下，流域管理机构才能行使相关职能”的传统观念，依法设立一个流域综合管理机构，赋予该机构充分的权限，并指定该机构成为唯一拥有跨行政区域河流水资源执法权力机构。这样一来，就可以把原本分散的权力聚集在一起，集水资源规划、水资源配置和水资源污染防治等各项职能于一身，能够在权责明确的前提下统筹全局，更好地开展工作。预防为主，防控结合。在开展河流污染治理工作的整个过程中，应该始终贯穿“预防为主、防治结合”的思想。第一，预防为主。对于那些已经完成治污的河流或者洁净河流，为了防止它们的重复污染或首次污染，政府部门应该及时制定和采取有效的预防性措施；对于那些已经处于轻度污染状态的城市河流，为了及时防污染重度化和污染物的蔓延，政府则应当立即对其实施应急预案，据此控制其污染恶化程度；对于那部分已经被重度污染的城市河流，政府则应对治污方案做出多套详细规划，并通过比较来从中选择最优方案，再通过多部门联动，采取综合措施来有序开展治污工作。第二，防控结合。控制的关键在于控制到位，具体表现为要对各类污染源进行全方位控制，一方面要对河道实施定期清理，从而减轻或消除河道内污染源对水体功能产生的负面影响，另一方面则要严格开展日常监测工作，严密防止河道外污染源进入河道。建立科学合理的城市河流生态系统修复模式。城市河流生态系统修复模式的建立是一个庞大的系统工程，要考虑到很多方面，具体可尝试通过如下步骤来建立一套操作性强的修复模式。第一，有效控制污染源。通过合理规划社会经济发展布局、调整和优化产业结构来节约有限的水资源，同时提高植被覆盖面积，由此进一步保护水资源。大力倡导城市清洁生产，积极推进工艺革新，从而减少各类污水、污染物等污染源的产生和排放。降低对城市河流生态系统的威胁强度，减少过去那种大强度开采水资源的粗放式做法。加强环境审计管理工作。第二，截留并处理城市污水。作为河流水质恶化的重要因素之一，城市污水一直是人们密切关注的问题，截留并处理城市污水由此成为改善水质最为有效的手段。因此，需要对汇入城市河流的污水实施生态截留或工程截流，并将城市污水集中处理。第三，清除水体中的污染底泥。一般来说，有两种情况会导致城市河流底泥中污染物释放出来，一是外来动力源发生变化（或被切断），二是水体的其他动力条件发生改变。为了给河流生态系统的修复创造一个良好的条件，就需要利用专业设备，将水体中的这些污染底泥及时转移和清除。这样一来，不仅可以把大量的底泥作为河道两侧护岸及堤防加固的填土材料，实现废物再利用，而且还有助于增强航运能力。第四，增加河流水体容积。要减少城市生产用水和生活用水的浪费，不能再像以前那样过多地挤占城市河流生态环境用水。要在适当的时候，提高对城市河流生态系统必需的生态环境用水的分配额度。利用各种有效方法来增强河流对污染物的稀释及自净能力。通过适当提高河流水流流速的方式来使河流中水流与河岸基质以及地下水之间加强物理交换。第五，加强鱼道建设。应该使河流成为生物多样性的汇集场所，充分考虑水生生物的生存需求，在这一观念的指导下，一方面要促进边滩和浅滩的发育，并有效保护与恢复河道内水生物的栖息地，另一方面还要加强鱼道建设，为这些水生物提供更加开阔的人工自然营栖地。第六，建设亲水景观。通过亲水景观的建设，一方面能够提高河流生态系统的休闲娱乐价值，另一方面还能满足城市居民的亲水愿望，从而进一步提高居民对环境质量的诉求。综上，无论是政府、企业还是城市居民，针对城市河流生态系统日益退化的严峻问题，应该面对现实，树立起正确的治污观念和环保意识，企业不再向城市河流中排放工业废弃物，居民不再向河流中乱扔生活垃圾，政府则出台起赏罚分明的惩戒制度，三方合力，共同保护稀缺的水资源。作者单位: 北京大学环境与能源学院