房地产经济学—住宅消费与住房制度.doc

房地产经济学住宅消费与住房制度住宅消费是住宅再生产过程的终极环节，由于住宅业是房地产业的主体部分，同时又与一国的住房制度和住房政策密切相关，因而也可看作是房地产经济宏观分析的重要内容。本章首先从住宅消费的性质、特点讲起，进而分析住房制度与住房政策，着重研究中国的城市住房制度改革，并结合当前实际探索住宅消费结构与供应结构的平衡和协调问题。第一节 住宅与住宅消费一、住宅的功能住宅是供人们居住生活之用的房屋建筑。住宅消费也是人们生活消费中的重要组成部分。一个极其普通的道理是，人们要生活，必须有衣、食、住、行、用等各种生活资料，住宅就是人类生活最基本的生活资料，在现代社会中，居住状况的好坏已成为衡量居民生活质量的重要标志之一。住宅及其功能是随着人类社会经济文化的发展而不断发展和完善的。在远古时代，生产力水平很低，仅能勉强维持生活，住得也极其简陋，只能住在用石器挖的洞穴和树枝搭的巢窝之中，“穴”和“巢”就是人类社会最原始的住宅结构。考古学家往往从原始人居住的“洞穴”中挖掘出生产和生活器具，判断所处的历史时代。后来，随着经济文化的发展，收入的增加和居住需要的提高，人们不断改进和完善自己的居住场所，研制出新的建筑材料和先进的建筑技术，设计建造更合理更舒适的住宅，逐步改善居住条件，提高居住质量。发展到现代住宅，大量先进科技应用到住宅建设中来，智能住宅、绿色住宅、生态住宅、康健住宅层出不穷，由此人们不但具有宽敞的居住空间，而且具有完备的室内装饰，齐全的配套设施和优美的居住环境。随之，住宅的功能也不断拓展，从一般生存需要，发展到享受需求、社交需要、资产积累和投资需要等多种多样功能。从远古时代的“穴”和“巢”发展到现代住宅建筑，经历了几千年变迁，反映了人类社会经济文化发展的漫长历史过程，直到今天，人们的住宅仍在不断改进和演变过程之中。（一）住宅的生活资料功能住宅作为生活必需品之一，它的最基本的功能就是满足居住需要的生活资料功能。这种功能包括两个方面：一是满足人们最基本的生存需要。人们要生活，除了衣、食之外，还必须有栖息和生活场所，人的一生，大约有三分之一至二分之一的时间，即每天8至12小时左右的时间是在居室内度过的，人的生存离不开住宅。住宅又是价值量大的超耐用消费品，一幢具有较好质量的住宅实际使用年限大约5070年，甚至100年，大致与人的寿命周期相等；而由于住宅的建造成本高，价值量大，购置或建造住宅，往往要花费家庭收入的相当大部分，在现代社会中，住宅消费支出约占家庭消费总支出的30%。可见，住宅需求贯穿于整个人生。二是满足人们居住生活的享受需求。人们不仅要有房可住，而且要住得舒畅，享受居住生活的乐趣。这就要有宽敞的居住空间，齐全的设备，方便舒适的设施，良好的居住环境和文化品位，以供个人及其家庭成员享用。随着社会经济文化的发展和收入的增加，住宅的享受资料功能日益上升到主要地位。从中国近年来城市住房消费发展趋势可以看到，舒适型、享受型商品住宅热销，充分反映出住宅的享受资料功能正在逐步体现出来。（二）住宅的发展资料功能住宅不仅是生活资料，而且也是重要的发展资料。随着社会的发展，人们要不断地提高和发展自己，这就要持续地学习文化科学知识，以新的知识技能武装自己，提高文化素质、道德素质和身体素质，以获得人的全面发展。而适宜的住宅是实现这一要求不可或缺的物质条件，例如，人们可以利用住宅作为学习文化科学知识的场所，以获取新的知识技能，提高文化科技素质；利用住宅作为锻炼身体的场所（健身房），增强体质；利用住宅作为文化娱乐的场所，健康身心，得到乐趣；有些宜于分散进行的工种（如教师、科研人员等），还可利用住宅作为工作的必要条件和场所，提高工作效率。目前，英国已有100多万职工利用网络科技和先进的信息技术在家中远程办公。所以，住宅也是人们获得全面发展和素质提高的重要发展资料。现代科技的发展和广泛应用，正使住宅的这一功能更加充分地体现出来。（三）住宅的社交功能人具有社会性，人们之间不是封闭的、孤立存在的。在共同的社会里生活，总需要同亲朋好友、邻里居民和工作中的同事发生一定的联系和交往，而面积宽敞、布局合理、设备齐全、环境优美的住宅，是进行社交活动的良好场所。人们在住宅或庭院里进行交谈、磋商，或从事文化娱乐活动，倍感亲切和融洽，平添了一种亲切、温暖、和睦相处的良好气氛。住宅为社交活动的成功创造了良好的环境条件。在现代住宅中，客厅或会客室的扩展和细致布置，显得越来越重要。（四）住宅的资产功能住宅具有双重属性，既是生活资料，又是一种资产（不动产）。其一，住宅是家庭或个人的资产。由于住宅是超耐用消费品，价值量大，使用年限长，且房地产又有增值的趋势，是良好的保值、增值的投资品，购买住宅本身就是一种投资置业行为，是家庭资产的累积，不仅可以自身享用，还可以作为资产遗留给子孙后代享用。 现实生活中购房置业者越来越多，标志着个人和家庭富裕程度的提高。其二，住宅也是投资增值的资产。作为投资品，买进住宅后，可以通过出租、转售、抵押、典当，从中获取收益。近年来，高收入者中投资性购房者日增，不少人已拥有两套以上住宅，推动着住房二级市场和租赁市场蓬勃发展。（五）住宅的文化艺术功能住宅是社会经济文化综合的结晶，也是一种文化艺术的象征。它反映不同国家、地区和民族，不同历史阶段的建筑文化和人民的生活方式、居住习惯和居住文化的特点。在现代都市中，不同时代、不同风格的住宅建筑，构成独特的造型艺术，类似凝固的音乐，甚至成为可供人们欣赏的旅游圣地。例如北京的四合院、上海的石库门房子，就是代表性的历史性住宅建筑。现时建设的住宅小区，有民族风格、欧陆风格、中西合璧风格等等，多种多样，呈现出一道道独特的风景线，极大地丰富了城市建筑文化艺术。尽管住宅的功能是多种多样的，但主要功能仍然是住宅消费，其他功能都是由此派生出来的。二、住宅消费的性质和特点（一）住宅消费的性质住宅消费是人们的居住行为，完整地说是前述住宅的五大功能的发挥，即住宅的生活资料功能、发展资料功能、社交功能、资产功能和文化艺术功能的实现。在研究住宅问题时，对住房消费的性质和特点的正确认识是极为重要的理论基础。住房消费的性质可以从三方面进行考察。1、住宅消费的属性住宅作为生活资料，既是人们最基本的生存资料，又是人们的享受资料和发展资料，居民个人及其家庭在居住生活中，消费住宅的行为就构成住房消费。一套住宅使用期大约为50年至70年（视住宅质量和维修保养而定），经过这个期限便消费完了，需要更新住宅。从这个意义上说，住房消费就是对住宅的消耗。但从住宅的再生产过程考察，住房消费又是住宅再生产过程的一个重要环节。住房的再生产过程包括：住房的生产（投资建造）、住房的分配、住房的流通和住房的消费四个环节。住房的生产是起点，住房的消费是终点，住房的分配和流通表现为中间环节。住房的生产是为住房消费服务的，所以，住房消费既是住房再生产过程的出发点，又是归宿点。我们不但要认识住房消费对满足人们居住需要的意义，而且要充分意识到住房消费对住房生产和整个国民经济发展的巨大推动作用。特别是在当前我国一般工业消费品全面出现供过于求、而居住水平相对较低的情况下，拓展住宅消费对于扩大内需，拉动经济增长，有着格外重大的意义。如何充分发挥住宅建设和住宅消费这个国民经济新经济增长点的作用，是一个重大的课题。2、住宅消费的实质住房消费是职工的劳动力再生产费用构成部分之一。劳动力在其使用过程中，必须不断地实现生产和再生产，这就要支付一定的费用。劳动力生产和再生产费用，是由生产、发展、维持和延续劳动力所必需的生产资料价值决定的。住房是最基本的生活资料之一，住房消费的价值也是劳动力价值的重要构成部分。在市场经济中，工资作为劳动力价值的转化形态，即劳动力价格，必须由劳动力再生产费用决定，只有这样才能实现劳动力再生产。住房消费既然是劳动力再生产费用的重要组成部分，也就必然要求职工工资包含住房消费的价值。世界各国住房消费在工资中的含量一般占25%至30%左右。中国原有的住房实物分配福利制，把住房消费排除在职工工资之外，当作职工福利分配，这是对住房消费性质的扭曲，背离了劳动力再生产规律。而改革的方向，就是要还住房消费属劳动力再生产费用的本来面目，最终纳入到职工工资中去。3、住宅消费的形式和范围住房消费是以一家一户为单位进行的，属于个人及其家庭的个人消费行为，它同衣、食、用、行一样具有个人消费的性质，不属人人共享的福利、公共消费的范围。所以，住房消费应由个人及其家庭负担，在职工的收入中开支。传统的住房体制把住房消费当作公共福利平均分配，根本否定了住房的个人消费性质。深化改革，必须确立职工个人是住房消费的责任主体，企业的工资分配则应包含住房消费在内，而国家和政府的职责是制定住房政策、调控住房市场运行和对低收入者实施住房社会保障制度。（二）住宅消费的特点住房消费的性质决定了住房消费本质上是一种商品性消费，同时又有一定范围的社会保障性。其特点主要表现在以下两方面。1、住房的商品性在20世纪80年代中期，我国理论界展开了一场关于住房是否是商品的大讨论，当时主要有三种观点：第一种观点认为，住房是福利品，具有福利性，是由国家和企业统一建造和统一分配的，属于产品分配，不是商品；第二种观点认为，住房同任何生活消费品一样，均属于商品，应当通过市场流通，实现住房商品化；第三种观点认为，住房有两重性，即既是商品又是福利品，是商品性与福利性的结合。通过争论，基本上统一到住房是商品的观点上来。理论界明确了住房的商品性，对于推进住房制度改革，促进住宅业和房地产业的发展起到了巨大的推动作用。住房的商品性主要体现在：它既有满足人们居住需求的使用价值，又有建造住房所花费的社会劳动凝结而成的价值，是使用价值和价值的统一体。住房成为商品是市场经济的必然产物。住房的再生产过程，必须通过住房商品的生产（投资建造）、分配（市场分配）、流通（市场交换）、消费（职工和家庭居住）诸过程，才能完成自己的循环与周转，不断地、顺利地实现再生产。在计划经济体制下，中国传统的住房制度把住房扭曲成福利品，排斥其商品性，国家和企业投资建造住房后，低租金、近乎无偿地分配给职工居住，切断了市场流通的环节，导致只有资金投入而没有回收的恶性循环，造成住宅建设缓慢、职工居住条件长期得不到改善的恶果，严重阻遏了住宅及房地产业的发展。而在明确了住房是商品以后，在住房制度改革的推动下，按市场经济规律运作，中国的住宅产业和房地产业的蓬蓬勃勃地发展，在国民经济发展中发挥了巨大的促进作用，居民的居住条件也随之大大改善，全国人均居住面积已从70年代末的3.6平方米提高到10平方米以上。实践证明，住房商品性理论的确立带来了巨大威力。住房的商品性是中国住房制度改革的根本理论基础。住房制度改革的指导思想就是要适应社会主义市场经济的要求，实现住房商品化。住房商品化包括四层涵义：一是住房的生产经营商品化，即把住房作为商品，按商品经济规律由开发商进行投资建造，组织生产经营活动；二是住房的分配、流通、消费市场化，建成的住宅由市场交易进行分配，职工通过购买和租赁进入消费领域，解决自身的居住问题；三是住房的管理市场化、专业化、社会化，由市场型的物业管理企业实施管理；四是住房资源的配置市场化，由市场机制调节住房资源的配置，以取得最佳的经济效益。2、住房的社会保障性住房是最基本的生存资料，是人们的栖息场所，关系到居民的基本生存需要和整个社会的安定。由于住房是价值量大的超耐用消费品，购买或租赁都要花费较大的代价，低收入者按市场价格购买或租赁住房难以胜任，必然会出现部分住房困难户，甚至“无家可归者”。因此，各国政府为实现“居者有其屋”、保持社会稳定的目标，都制定了住房社会保障政策，帮助低收入者解决住房困难。如采取低息贷款、房租补贴、廉租屋等措施，使抵收入者也能得到满足基本生存需要的住房保障。这种住房的社会性同传统住房体制下那种人人共享的住房福利性，是有原则区别的。不仅范围小（一般限制在10%以下的低收入者），而且在性质上也根本不同。因此，不能把住房的社会保障性与旧体制下的住房福利性等同起来。那么，住房的商品性与住房的社会保障性是什么关系呢？从上述分析可以看到，住房的商品性是社会主义市场经济条件下住房的本质属性，是不以人们的意志为转移的客观经济范畴。它是相对于非商品性或产品性而言的，所要回答的问题是：住房的属性是商品。而住房的社会保障性则是政府制定的对低收入群体实施的住房社会保障政策，属于上层建筑范畴，它是相对于中等收入以上者的住房政策而言的，目的是要帮助低收入者解决住房困难问题，是市场配置住房资源必不可少的补充。住房的商品性是本质属性，涵盖一切住宅，即使是廉租屋，也是由政府补贴市场租金与低租金的差额，从本质上看也属商品化的范畴。三、住宅消费与住房制度的关系住宅消费与住房制度之间存在着密切的联系，一方面，住宅消费的性质和特点是制定科学的住房制度的主要客观依据；另一方面，完备的住房制度又是住宅消费顺利实现的可靠保证。首先，正确认识住房消费的性质，对于透彻理解中国原有城镇住房制度的弊端和改革的必要性，有着深刻的指导意义。例如，在理论界有一种所谓“停止实物分房”的提法就值得商榷。这里涉及到对原有城镇住房制度实质的认识问题，对这一问题有三种不同看法：第一种看法认为主要弊端是实物分房；第三种看法认为主要弊端是福利分房；第三种看法认为主要弊端应为实物福利分房。本书赞同第三种看法。理由是：实物分房只是住房分配在形式上的弊端，而福利分房才是产生弊端的实质。如果仅限于停止实物分房，住房分配货币化，仍然可以搞货币化补贴性的福利，住房分配的福利性实质并没有真正改变，所以正确的、完整的提法，应改为停止实物福利分房。目前之所以只提“停止实物分房”，是同改革过渡期的住房货币化补贴相联系的，仅是阶段性目标。其次，从理论上正确把握住房消费的属性、实质、范围和形式，对于建立符合客观规律的新的城镇住房制度，也具有重大的指导作用。住房消费的实质是职工的劳动力再生产费用的重要组成部分，理应属于工资性分配，住房制度改革的目标应是实行住房分配货币工资化。而现在有一种“实行住房分配货币化”的提法也是有缺陷的。如前所述，住房分配货币化，可以有两种做法：一种是把住房实物福利分房改为货币福利分房，只是在分配的形式上把住房实物折算成货币形式分配，而并未改变住房分配的福利性实质；另一种做法是在住房分配货币化的同时，把住房消费列入工资，作为工资收入的部分，保证在工资分配中包含住房消费在内，也就是实现住房分配货币工资化。根据世界各国通常的做法，住房消费部分均纳入工资之中，职工以其工资收入到市场上购租房。这种做法简便易行。中国住房分配制度改革的长远目标，应与国际接轨，实行住房分配货币工资化。同时，也应看到，完备的住房制度又是促进住宅消费顺利实现的基本保证。其一，完备的住房制度有利于扩大住宅开发投资规模，促进住宅建设，增加住宅的供应量，从而提高居民的居住水平和居住质量。其二，可以调动职工购买商品房的积极性，树立“自住凭其力”的观念，增强购房支付能力，扩大住宅消费。其三，建立多层次的住房供应体系，也有助于不同收入层次的群体顺利实现住房消费。例如，高收入购买高档商品住房；中等收入者购买普通商品住房；中低收入者供应经济适用住房；低收入者供应廉租住房。把住房的市场化与社会保障结合起来，就可以真正做到“居者有其屋”，保证不同层次的群体都能较好地实现住房消费。第二节 住房制度与住房政策一、住房制度的内涵城镇住房制度，是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的基本政策和方式方法的体系。其主要内容是：城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配方式、住房经营方式、住房社会保障方式和住房管理方式等方面，包括有关住房问题的方针、政策、目标、方法等，这些方面的总和就是城镇住房制度。城镇住房制度是一个复杂的系统工程，它不仅反映国家、企业（事业）和个人之间以及人们相互之间在住房问题上的经济利益关系，而且还是直接关系到城镇居民基本住房需求的满足、社会的安定等重大社会问题。由此，各国都高度重视居民的住房问题，在住房的规划设计、投资建造、分配办法、经营管理以及住房社会保障等方面，都制定了相应的住房政策目标和解决住房问题的方式方法，形成一套完备的制度；并且都制定了一系列住宅法规，如多种多样的住宅法和物权法等，以维护城乡居民的居住权，保护居民的房产权，规范住宅市场的运行秩序。中国在建国以来的很长一段时期内，对职工住宅实行一套统建、统分、统包的公有住房政策和实物福利分配办法。自经济体制改革以来随着计划经济体制转轨到市场经济体制，中国也开始了城镇住房制度改革，即一方面要扬弃计划经济下的住房体制，另一方面则要适应社会主义市场经济的要求，按照完备的住房制度模式，建立新的科学的住房制度。二、住房制度类型住房制度受到一个国家的经济体制、经济发展水平、历史、文化传统、习惯和民族特点的影响。综合起来看，世界主要国家的住房制度，大体上可分为两大类型。1、计划型、福利性、实物分配、行政性管理的住房体制原先的计划经济体制国家例如原苏联、东欧等国就实行这种住房体制。其理论基础是住房的福利性，否定住房的商品性。其基本特点是：采取国家（政府）和单位统包住房建设投资，对职工实行实物福利分房，低租金使用，实施行政性住房管理。中国原有的住房制度，基本上照抄照搬了这种模式。随着苏联的解体、东欧的演变，这种住房制度已失去了基础，逐步退出历史舞台。中国在确定了社会主义市场经济体制以后，进行的住房制度改革，就是要扬弃这种计划经济模式的住房体制，建立适应社会主义市场经济要求的市场型住房新体制。2、市场型、商品性、工资化分配、社会化管理的住房体制在实行市场经济体制的国家，住房完全商品化，其基本特点是：主要通过市场机制调节住房的生产、分配、交换、消费，决定住房资源的配置、分配和使用。住房投资建设由开发商自主进行。住房消费包含在职工工资之中。住房分配通过市场交换进行，职工以其收入自由选择购买或租房入住。私人住宅一般占60%左右。住房管理与政府和单位分离，由物业公司进行社会化、专业化管理。政府的作用主要体现在调控市场和对低收入者提供基本的住房社会保障方面。依据住房社会保障的范围和保障方式的不同，又可以把市场经济国家的住房制度细分为两个子类：（1）瑞典等福利主义国家的市场社会保障型住房制度市场社会保障型住房制度的主要特点是：以市场配置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障政策。瑞典是福利国家的先驱，在住房制度方面仍以市场配置资源为基础，私人购买和自建的住房占42%，公有住房、合作社住房和房产商出租的住房占58%。政府为住房建设筹集资金，提供贷款，并通过优惠利率和补贴使资金费用和房屋成本保持在合理水平。同时，提供长期住房信贷、建立抵押贷款机构支持居民买房。瑞典政府实施住房补贴政策，主要资助形式是利息补贴和住房津贴，此外还对房产业主提供税收优惠和补贴。采取上述措施占家庭总数50%的中低收入者获得了住房补贴总额的85%的补贴份额。这种泛福利的模式，好处是保障了中低收入者的基本住房需求，缺陷是住房资源的配置效益低，政府的财政负担重，难以为继。（2）美国等国家的市场救济型住房制度市场救济型住房制度的主要特点是：住房问题被当做私人的事情，政府只对贫困线以下的低收入者提供救济性的住房补贴，住房社会保障面相对较窄。美国的住房政策是多极化的住房目标，包括效率目标、经济增长目标和社会公平目标；多样化的政策手段，包括金融手段、税收和财政补贴手段，组成一个比较完整的体系。在美国，大多数人到市场购房，住宅产权属于私人的占65.5%。住宅的投资、买卖和消费由市场调节，住房消费支出已占居民家庭收入的40%左右。政府对住宅问题的干预，除了设立中介机构、为住宅投资提供稳定的资金来源和通过减税刺激投资外，主要是对低收入者提供住房补贴。对有能力购房的人，政府不直接提供财政援助，仅限于贷款购房者可以得到贷款利息冲减纳税基数的优惠。享受住房补贴的只是生活在贫困线以下的低收入者。目前住房补贴的形式为住宅券，领到此凭证的人，可以在符合政府规定的住房标准前提下，自由选择居住地，只需交不超过自己收入30%的房租，超过部分由政府负责支付。可见，美国的住房社会保障范围相对较小。这种住房制度的好处是，有利于调动居民自主地解决住房问题的积极性，而政府的财政负担又不致太重。中国在20世纪90年代初确立建立社会主义市场经济体制以后，基本上按市场经济的要求深化住房制度改革，同时也从本国的实际情况出发，逐步建立起有中国特色的社会主义住房制度。三、住房政策（一）住房政策体系住房政策体系是由国家或政府制定的一整套方针、政策和具体措施构成的，可以说这是一个国家住房制度的内核。国家的住房政策包括两个层次，即中央政府的住房政策和地方政府的住房政策。一般来说，中央政府的住房政策是带有原则性的基本政策，而地方政府则根据这些基本政策，从各地实际情况出发，制定的适合本地区特点的具体政策。给住房政策下一个简明的定义，就是指政府为改善居民居住条件而制定的关于住房的投资、建造、流通、分配和消费等政策体系。如住房的供应政策有公共住房政策和私有住房政策；住房的流通政策有数量、质量、价格及其交易政策；住房的分配政策有住房消费占工资中的含量、住房所有权、使用权和租赁政策；住房的社会保障政策有住房补贴和廉租住房政策等。这一系列的政策构成完整的住房政策体系。综合的住房政策一般包括四个方面：政策目标、政策内容、政策结构和政策贯彻实施。住房政策目标是指采取住房政策所要达到的目的，即为谁服务以及服务的程度。如1949年美国国会通过的全国可承受住房法提出的住房政策的总目标是：“使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”英国工党在1977年的绿皮书中指出：“传统的为所有家庭提供价格在其支付能力范围的适宜住房，仍然是我们的基本目标。”（MaI-pass, Muric, 1994）政策内容是指解决住房问题的一套原则和行动，包括住房政策由哪些部分组成、范围如何界定，以及其他政策的相互配合，如住房供应政策、交易政策、分配政策和住房社会保障政策等。政策结构是指执行政策的行动者、机构和它们之间的联系共同构成的决定目标、内容及其传达的一整套体系，重点是政策制定和实施的机制，如国家和市场在解决住房问题中充当的角色，中央政府和地方政府及其他政策实施机构的关系等。政策贯彻实施是指政策实施的程序和贯彻的过程，政策实施的成果评价，政策基本目标的实现等。（二）住房政策的基础在现代市场经济社会中，住房政策的基础是效率性、公平性、社会性和政治性。1、住房政策的效率性居住行为也是一种经济行为，同任何一种经济活动一样，必须以效率为先。这里所讲的效率主要是指政府对住房市场所采取的政策，能提高稀缺住房资源的使用效率。政府的住房政策对住房市场中的所有权形式、使用权保护、住房金融和住房价格等的规范，能明显提高住房的使用效率，保证住房政策目标的实现。由于住房是价值量大、使用周期长、投资建造费用高的稀缺资源，又是所有居民的生活必需品，一方面要依靠市场机制调节，提高资源配置效率；另一方面也需要相关的法律法规和政策规范住宅市场的运行秩序，达到最大的使用效率，以提高居住水平和居住质量。同时，住房建设又是城市建设的重要组成部分，住宅的设计、建造、布局、外观，同整个城市规划、土地规划、市政设施和交通设施都有密切的联系，直接涉及到城市建设的经济效益、社会效益和环境效益的统一。因此，从微观到宏观都必须有住房政策的调控，以充分体现效率性。2、住房政策的公平性在讲究住房政策效率性的同时，还必须实行住房政策的公平性。在市场经济体制下，国家住房的分配是由市场交换实现的，人们要获得住房必须到市场购买或租赁。这种住房分配是同收入分配密切联系在一起的。高收入者可以购买宽敞、舒适的住房，而低收入者只能租赁居住面积小、条件差、环境恶劣的危棚简屋，甚至还有小部分“无家可归者”。政府出于对社会稳定和社会福利的考虑，对低收入者的住房问题普遍重视。所以，在各国的住宅法中，都体现了对低收入者住房的援助政策。如“廉租屋”政策，“公共住房”政策，“低收入者住房”政策，“无家可归者”住房政策等。3、住房政策的社会性和政治性住房问题不仅是个经济生活问题，而且也是重要的社会问题和政治问题。由于住房是人们的栖息场所，是生存资料、享受资料和发展资料，安居才能乐业，因此关系到社会安定和政治稳定，瑞典、荷兰等国还把住房问题看作是社会福利的重要内容。所以，住房政策的社会性十分明显。同时，住房问题涉及人们的社会权利。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的住宅人权宣言指出，一个环境良好，适宜于人的住所是所有居民的基本人权。“居者有其屋”，改善居住条件，提高居住质量，被历届人居会议列为中心议题。西方国家的政府总是把住房问题，特别是解决低收入者的住房问题当作重要的社会政治问题看待，把公平分配住宅作为政府机器的有力基础，不少政治家并且把住房建设投资看作拉动国家和地方经济发展，促进就业，扩大政绩，争取选票的重要工具。西方国家的政府关注住房问题，很大程度上就是出于对住房政策的社会性和政治性的考虑。（三）住房政策的目标从法律形式来说，住房政策包括住房法令、法案和住房计划。住房政策的基本目标是保障居住权，提高居住水平和居住质量。在各国的住宅法中，都规定了立法的宗旨和目的。如美国在1949年住宅法中规定其立法的目的是“使每个美国家庭都有舒适的住房和适宜的居住环境”。澳大利亚1983年住宅法立法的目的是：“确保澳大利亚每一位公民能以自己承担得起的价格获得足够及合适的住宅。” 上海市房产经济学会编：国外（地区）住房法规选编，上海社会科学院出版社2001的版，第878、663页。住房计划则是明确住房的建设数量和质量目标、贷款和利率限制，政府建造的公共住房计划、租金管理和对租户的租金补贴等。从住房政策调节的目标来说，在西方国家的各种住房政策中又有供应目标和公平（分配）目标两类共存的目标。政府住房政策的供应目标，是调节住房生产资源的分配，纠正市场缺陷，确保住房市场供给和需求在数量上的平衡，供给和需求在结构上的平衡，维护住房市场运行秩序和购租住房者的利益。住房政策的公平目标，是运用再分配手段，确保社会住房产品的公平分配，尤其是保障低收入者和其他特殊阶层（如老年人、残疾人）的住房权利。政府的住房政策既关注住房的供应，又要确保各个社会阶层都能在合理的价格条件下得到满意的住房及居住环境。因此，一方面，政府要引导市场扩大供应量，满足居民的住房需求，并逐步提高居住质量；另一方面，又要注重住房的公平分配，通过对中低收入阶层的住房补助，缩小他们与高收入阶层在居住水平上的差距，达到基本的住房水准。住房供应目标和公平目标的实现，才能真正达到住房政策的基本目标。在市场经济的条件下，世界上的绝大多数国家都实行了住房商品化的政策，各类住房主要通过住宅市场来流通和分配，住房资源由市场机制调节。但鉴于住房市场的特殊性，各国政府又都不同程度地加强和完善对住房市场的干预和调节，同时又特别关注低收入者的住房补助，对公共房屋的供应和分配控制更加严格。由于各国政府住房政策干预和经济调节手段、范围和方式方法的不同，就形成了各国不同的住房体制和住房市场机制，以及相应的住房政策 参见田东海：住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择第一章，清华大学出版社1998年版。我国是一个社会主义国家，同时又实行市场经济体制，在住房制度和住房政策上，既要采用各国成熟的政策措施，又要根据社会主义市场经济的要求，在改革中创造出具有中国特色、符合中国国情的城镇住房新制度。第三节 中国城市住房制度改革一、中国城镇住房制度改革的必然性（一）原有城镇住房的基本特征中国原有的城镇住房制度是随着计划经济体制的确立而逐步形成的。其最基本的特征是计划型、统包统分的实物福利性住房制度。这个基本特征具体体现在住房的生产（投资建造）、分配、经营、管理等诸环节中。1、住房投资建设的全面公共性以发展公有住房为出发点，住房建设由政府和企事业单位统一投资建造，纳入固定资产投资范畴。投资基金来源于政府财政拨款和企事业单位的部分福利基金，投资形成的住房固定资产归公共所有，即为公有住房。职工个人丝毫不承担住房建设投资的责任，分配所得的住房则享有无限期的租赁使用权。由于实行低房租政策，所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修基金都要补贴。因此，这种投资纯粹是一种财政性的支出，不存在任何收益。2、住房分配的实物福利性原有的城镇住房制度，在住房分配方面实行无偿的实物福利分配制度。分房的标准主要以职级、工龄和家庭人口等非经济因素为依据，与职工的劳动贡献完全脱离。住房消费游离于职工工资之外，分到住房就是享受一种福利。由于住房供给严重不足，机关和企事业单位的职工根据上述条件排队轮候分配。由此形成“等、靠、要”的住房消费观念。3、住房经营的非市场性原有住房制度的立足点是否认住房的商品性，实行非市场化经营，排斥市场交换和市场机制调节，采用低租金使用制。公有住房不允许进入市场买卖，职工分到住房后只需要交纳微乎其微的房租，远远低于市场租金，甚至只及成本租金的几十分之一。实际上所缴纳的房租不能抵偿房屋维修和管理成本，亏损部分要由政府和企事业单位补贴。4、住房管理的纯行政性对公有住房政府和企事业单位实施纯行政性管理，地方政府的房管部门设置房管所，企事业单位则设置房管处（科）室，负责房屋的维修、保养和管理，根本不讲经济核算和经济效益。同市场化、专业化、社会化的物业管理完全相背。上述分析说明，中国原有的住房制度，从投资体制、分配体制、经营体制和管理体制等综合来看，是属于计划型、实物分配福利性的住房制度。实践已经证明，这种住房制度既无效率性，又缺乏公平性。（二）原有城镇住房制度的主要弊端及其成因分析中国原有城镇住房制度的特征，决定了它自身必然存在着严重的弊端，随着计划经济体制向市场经济体制转换，这些弊端更加显现出来，已经到了非改革不可的地步。1、住房投资资金不能良性运行，陷入恶性循环由于实行低租金制，国家和企业投入的住房建设资金不仅得不到有效回收，甚至连房屋维修费用还要补贴。改革以前，国家和企业每年投入200亿元资金建房，加上维修管理费以及发给职工个人的住房补贴等，总数约300亿元左右。而分配给职工只收很低的租金，全国平均每平方米住房使用面积月租金只有1角3分，不少城市个人负担仅六七分，甚至更低。而按照住房成本租金计算，当时大体每平方米1.5元左右，如果按商品租金计算则超过2元。房租收入连维修的开支都远远不够，造成全国有一半住房失修，危房增加，寿命缩短。国家和企业建房越多，支出的维修费和住房补贴越多，包袱越背越重。在这种体制下，国家用于建房的资金只有投入，没有产出，投资不能良性运行，实行自我积累，陷入恶性循环的怪圈，路子越走越窄，难以为继。由此严重制约了住宅建设的发展，使住房的供需矛盾日益加剧，居民的居住水平得不到应有的提高。20世纪50年代末，全国人均居住面积4.5平方米，到了1978年反而降为3.6平方米。2、住房的实物福利分配制助长了平均主义和分配不公在原有住房体制下，实行的是普遍的住房实物分配福利制度，住房被当作人人共享的福利，多分住房多得益。其结果是，一方面，由于分房以工龄、厂龄和家庭人口为主要标准，造成严重的平均主义，从根本上背离了按劳分配原则，不仅使分配失去调动职工积极性的作用，而且抑制了职工住房投入的积极性，形成“等、靠、要”的住房消费观念和不合理的住房要求。另一方面，住房行政性的内部分配方式，排斥市场出售、出租，也给某些人以权谋私造成可乘之机，靠走后门、批条子、请客送礼多住房、住好房的现象，在各个城市普遍存在，有路子的人可以搞到几套房，而无路子可走的长期分不到房，甚至三代同堂住在一间狭小的屋子里，造成分配不公。3、住房的充包统分制加重了企业负担一方面，住房的暗贴加重了企业的经济负担，不但单位自建住房需要投入大量的建设资金，而且公有住房的低租金制，又要单位实行租金补贴，形成建房越多补贴越大、负担越重的状况。有的企业用于职工住房方面的开支，相当于年职工工资总额的40%。日积月累，企业的经济负担越背越重，难以为继。另一方面，企事业单位分散建房、分房、修房、管房，牵制了大量精力，严重影响了集中精力抓生产经营和自身的业务工作。特别是每当分房的时候，单位主要领导都要参与制定分房标准、条件、申请、审批等许多具体工作，还要处理各种复杂矛盾，不胜其烦。沉重的社会经济负担，压得企业透不过气来，制约了企业经济效益的提高。4、住房资源的行政性配置抑制了房地产市场的发育行政性的实物福利分房制度，否定了住房的商品性，住房不能进入市场交换，排斥市场机制对住房资源配置的调节作用，不仅导致住房资源配置效益低下，而且严重影响了住房市场的发育，阻碍了住宅业、房地产业及其相关产业（如建筑业、建材工业等）和整个国民经济的发展。改革前，中国房地产业长期处于萎缩状态，实际上并不存在真正的房地产业，这同计划型、实物福利性的住房制度密切相关。造成上述弊端的原因是多方面的，从根本上说主要有以下两点：首先是思想观念上的陈旧。在指导思想上存在三个误区：一是把住房排除在个人生活消费品之外，认为住房是公有的固定资产，不能成为私有财产，因而只能归公共所有，分配给个人使用。其实“衣、食、住、行、用”都属于个人生活消费品，住房在产品分类中毫无疑问属于个人消费品，住房消费也是劳动力再生产费用中的重要组成部分，通过工资分配以后，同其他生活消费品一样，是个人的私有财产，而且是家庭私有财产中最主要的财产。那种认为住房是公有的固定资产的观点是理论上的误区。二是把低租金、高补贴看作是社会主义优越性的重要表现，认为住房是人人共享的福利品，形成了住房供给制和福利观念。而这种高补贴的福利分配方式纯粹是一种平均主义行为，把平均主义当作社会主义的优越性正是指导思想上的又一个误区。如前所述，住房消费应当同其他生活消费一样，在工资收入中开支，而工资则体现按劳分配、多劳多得、少劳少得的原则，这才是真正的社会主义制度优越性的体现。三是把住房看作是非商品，认为住房是计划产品，只能进行计划生产和分配，排斥其进入市场生产和交换。这是同计划经济体制相适应的一种思想观念。应当明确，住房作为个人生活消费品，既具有具体劳动形成的居住使用价值，又具有抽象劳动凝结而成的价值，是使用价值和价值的统一体，同一切生活资料一样都是商品，应当作为商品来生产，通过市场交换实现分配。目前，理论界仍有一种观点认住房既有商品性又有福利性或者部分具有福利性质，即所谓“二重性”。针对这种观点，著名经济学家苏星早就有精辟的论述。他明确指出：“这是把住宅属性和政策当作一回事了。福利是按劳分配之前的扣除，是根据需要供应给全体社会成员的，就是说人人有份，住宅实际上做不到这一点。”而“住宅是个人消费品。在社会主义条件下，按劳分配是通过商品交换来实现的，劳动者可以根据自己劳动的量和质取得一定数量的货币，然后用货币在市场上选购自己需要的消费品，以满足衣、食、住、行的需要。所以，在性质上，住宅和其他消费品并没有什么不同，它们都是商品。” 苏星：怎样认识城市住宅商品化，房地产经济1986年第1期。这一观点是正确的，从住宅的经济性质来说它属于商品，而福利是一种政策，两者不能混同。我国过去把住宅当作福利事业来办，国家全部包下来，其认识根源就在于否定住宅的商品属性。其次是计划经济体制的制约。我国原有住房制度是建立在计划经济体制基础上的。而计划经济体制的特征是按高度集中统一的行政性指令性计划配置社会资源，从生产、流通、分配、消费各个领域都由计划机制调节。反映到住房体制上，住房的投资建造、分配、消费等领域也就由计划型的国家统包统分，住房资源也由计划调节。更为重要的是，把经济体制与社会经济制度相混淆，认为计划经