控制性详细规划中停车位控制研究——以北京市中心城为例.doc

控制性详细规划中停车位控制研究以北京市中心城为例清华消防网    添加时间：2008-9-18 0:32:00   点击次数：257    梁伟，段进宇 摘要：中国的城市正在快步进入机动化时代，小汽车的发展给城市交通带来了前所未有的压力。控制性详细规划的编制办法和思路必须进行相应的更新，吸收先进的交通发展理念，以应对这种变化。本文首先对国内外先进的交通理念进行了总结和介绍，进而从停车控制管理的角度对控制性详细规划编制的方法进行了研究，形成了一套全新的指标体系。 关键词：控制性详细规划；停车位；指标 Abstract: Chinas cities are trotting into mechanization era. The expansion of cars brings city traffic unprecedented pressure. The compiling system method and train of thoughts of regulatory plan should proceed relevant renewal and absorb advanced traffic developing logos to handle this change. This article firstly does conclusion and introduction to advanced traffic logos home and abroad, and further does study to the compiling method of regulatory plan from the angle of parking control administration, and finally forms a whole new set of index system. Key words: regulatory plan, parking space, index. 作者简介： 梁伟，1970，男，北京清华城市规划设计研究院，副院长，博士，高级规划师段进宇，1969，男，北京清华城市规划设计研究院，副总规划师，博士，高级规划师 一、 城市交通发展理论与观念的更新 从上世纪末至今的短短数年中，随着机动车数量的快速增长，城市居民的出行方式和生活方式发生了显著的变化，中国城市交通问题成为困扰城市发展的重点和难点问题。要应对这一重要问题，保障城市的健康、持续发展，必须摒弃原来僵化的、错误的交通观念和政策，树立科学的交通发展观和交通发展战略，制定切实可行的交通管理措施。 交通问题是困扰各国城市建设的世界性难题。世界各国为解决这一问题，探索并采用了大量的政策性和技术性的手段，对优化城市的交通体系、改善城市中心区交通状况起到了显著作用，积累了大量较为成熟的成功经验，值得我们研究和借鉴。 1重要的先进理念 （1）广义可达性理念： 这一理念是相对于单纯强调机动车可达性而提出的。“交通的目的是实现人、物的转移，而不是车辆的移动” 城市“机动化”发展初期，人们对于使用小汽车的热情空前高涨，对于小汽车的使用趋向于无节制、不合理。为了满足小汽车日益膨胀的需求，城市不断拓宽路面，增加停车位供给。实践证明，这种基于单纯满足小汽车发展的理念和行动损害了城市的整体效率，在加重环境污染的同时，城市交通状况更加恶化，城市中心区的综合可达性和环境舒适度下降，丧失了应有的功能和活力。 城市地区的广义可达性应包括不同交通方式的综合可达性，其中，公共交通、步行交通和非机动车交通都是构成可达性的重要组成要素。就高密度的城市中心区而言，公共交通是效率最高的交通到达方式。由于特定城市地区，地面交通容量有一定限制，过度保障小汽车交通，会挤占道路资源，从而降低其它交通方式、特别是公共交通的可达性，影响本地区的综合可达性。因此，在城市中心区中，应当优先保障公共交通对道路资源和交通设施的使用，限制小汽车的使用。同时，注意优化步行交通和非机动车交通环境，积极发展地下轨道交通，进一步提升城市中心区的综合可达性和环境舒适度。 （2）以需求控制为核心的供需平衡理念： 这一理念是基于微观经济学中供需平衡理论形成的一套政策性理念。 供需平衡是现代化城市交通发展的基本目标。但是，在城市机动化发展的初期，面对城市道路的拥挤，人们首先想到的是增加供给量来满足交通需求。但是，供给量的增加进一步激发更大规模的需求量增长，城市交通总是趋于超饱和的状态。受到城市空间资源的约束，城市不可能无限制地提高道路通行能力和服务设施的配给水平，交通设施供给量的增加又不能最终改善城市交通，城市交通状况与交通设施的投入之间缺乏预期的弹性，城市发展陷入僵局。 痛定思痛，城市交通研究开始转换视角，着眼于通过对交通需求的引导和控制来解决交通问题，交通需求管理（TDM）开始成为交通研究和管理实践的热点。交通需求管理是指通过调整用地布局、控制土地开发强度、改变客货运输时空布局、改变人们的交通出行观念和行为方式来缓解城市交通拥挤的一系列管理措施。主要内容包括： 提供其它可选择的交通方式和服务 引导出行者转向其它交通方式和服务的激励措施 有效平衡交通需求和交通设施关系的技术政策 使方案能付诸实施的保障措施 2优化城市交通的典型政策和措施 （1）公交优先政策： 公交优先是国际上普遍采用的成熟做法。一方面，在公共交通的设施建设上，政府优先安排资金，大力发展轨道交通和地面公交系统；另一方面，在道路交通管理上，通过划分公交专用线或公交专用道路、优化信号灯配时等方式，优先安排公交车路权和通行权，从而大大提高公交车辆的运行效率；在经济方面，政府对公共交通实施补贴政策，降低资费水平，吸引市民使用公共交通工具。 (2)HOV优先政策： HOV（High Occupancy Vehicle）是指乘坐2人（或3人）以上的车辆。城市的交通效率不以车辆的通行能力来衡量，而是要以车辆所运输的人和货物的数量来衡量。随着家庭轿车的普及，单人驾车出行非常普遍，在导致道路拥挤的同时，交通的效率却很低。从19世纪70年开始，美国部分城市道路中开始出现HOV专用车道，以鼓励HOV的使用，取得了非常好的效果。HOV的使用需要具备两个前提条件：一是合乘信息的获得，在信息技术快速发展的今天，利用互联网建立HOV专用网站，为乘客提供便利的信息服务，具有良好的可行性和发展前景；二是建立HOV车道监控系统，以足够严密的系统和足够严厉的惩罚手段来保证HOV的通行权益不受非法车辆的损害。 （3）错时控制政策： 对于具有较强时空弹性的交通需求，采用限定时间、限定区域的管理政策对缓解关键时段、关键路段的交通压力十分有效。例如，北京市采取的大型货车只准在夜间进城的规定，对缓解城市中心地区白天的交通状况效果明显。另外，采用错时上班、错时休假等方式也可以改善通勤高峰的交通拥挤状况。 （4）交通拥挤收费： 城市中心区交通拥挤是世界各国大城市的普遍现象。为解决这类特定区域的交通问题，新加坡、墨尔本、多伦多等城市从上世纪70年代开始探索并先后采用了对进入城市中心区的车辆收取一定数量通行费的做法，对缓解中心区交通压力起到了明显的作用。特别是伦敦2003年2月17日开始实行的入城收费制度，受到了广泛的关注。实践证明，这种特殊的措施是行之有效的，目前巴黎等城市也开始研究采用类似的管理措施。实施交通拥挤收费措施，对于具有空间弹性的交通流是有效的，但对于居民基本出行如上下班、接送子女、回家等刚性交通流效果不明显，除非提供同样便利的其它交通方式选择，这种政策会增加一部分人的经济负担，需要相关配套政策的辅助和市民的广泛理解和支持。 （5）停车需求控制： 机动车的使用行为与停车位供给状况密切相关。停车难是各城市中，特别是城市中心地区广泛存在的现象。从交通需求管理（TDM）的角度出发思考这一问题，其实停车难并非问题的结症所在，限制城市交通能力的决定性瓶颈在于城市道路的通行能力，也就是说根本上还是“行车难于停车”。过量的停车供给会诱发交通量增长，造成道路拥挤，再多的停车场也不能缓解道路交通状况，反而会给道路交通带来负面影响。 美国在1970年代以后开始控制停车场发展，提出征收就业地点停车税的方案； 随后，欧洲一些国家也开始实行办公地点停车税计划； 澳大利亚部分城市对中心区实行停车控制，一方面限定停车位供给的上限指标，另一方面开征停车税，提高停车收费； 最为严厉的当属香港特区，1990年“香港交通政策白皮书”中，提出停车管理的目标是：在提供停车设施方面达到一种低水平的平衡。在都会区每1722个居住单元提供一个车位；非都会区每2227个单元提供一个车位；即使在高标准的私人住宅中，也仅仅是47个单元提供一个车位 。于是，香港出现“位比车贵”的局面就不难解释。但是，在公共交通体系十分完善的情况下，香港模式被普遍认为是在高度密集的城市中解决交通问题的优秀范例，这种政策也得到了市民的广泛认可。 3控制性详细规划中可行的控制方法 （1）与交通发展相关的主要规划内容 城市规划是一个高度综合性的技术工作，它对于城市交通状况会产生直接的影响，任何观念上的更新和技术上的改进都会影响一个片区乃至整个城市的交通状况。随着认识上的提升和对城市交通问题研究的深入，许多新的有利于城市发展和缓解城市交通压力的规划理念和方法在逐步地为规划师们理解和应用，主要包括： 改善城市形态：控制大城市单中心发展的传统形态，疏解城市职能，引导城市向多中心、分散集团式发展，缓解城市中心区的压力； 优化土地利用布局：引入TOD概念，结合公共交通设施合理布局城市用地功能和建设强度；改变片面强调功能分区的规划方案，控制单一功能用地的过分集中，鼓励土地的混合使用，合理布局居住用地和就业岗位，尽可能缩短通勤距离； 优化道路系统和节点通行能力：采用可能的技术手段对城市道路系统进行优化设计，加大路网密度，合理分配交通流。对重点路口路段进行交通组织设计，优化路口结构，优化标志、标线和信号系统，提高通行能力； 控制建设强度：对于重点地区的建设强度进行总量控制，编制城市密度分区规划； 优化公共设施布局：对城市中各个片区的公共服务设施加以完善，使之得到均衡的发展，减少居民因日常生活需要所产生的长距离出行。 （2）停车位控制是控规中最具规定性的重要指标 各种科学的规划理念在控制性详细规划中应当反映在各项控规指标的制定原则之中，包括用地安排、建设强度控制、停车位数量等，都可以通过图则、文字说明和控制指标明确地表达，以反映规划控制的意图。 停车位指标是控制性详细规划指标体系中的一项规定性指标，具有很强的约束力，在规划审批程序中发挥着重要的作用。 然而，由于长期的认识差距和研究不足，对停车位指标的设定存在着标准单一、缺乏针对性的政策指导性的问题，不能适应城市交通新观念、新政策的要求。在新一轮城市控制性详细规划的编制工作中，这一问题必须从根本上加以面对和解决。 二、控制性详细规划中停车位指标确定的技术原则 1 资源与荷载平衡原则 对城市交通中各种要素本质属性的分析，是制定交通策略的重要前提。 城市交通的资源应包括城市道路和各种配套的交通设施。其中，道路是核心性的资源，是决定通行能力的关键因素；配套交通设施如停车场库等，是辅助性资源，在数量和质量上应当与道路供给水平相适应，否则会影响道路资源的使用状况。 城市交通的荷载：包括步行、非机动车和机动车量在内的一切交通形式，都构成对城市道路资源的负荷。其中： 步行交通和非机动车交通属于基本通行权的范畴，一般情况下都应得到充分的保障； 机动车交通中，用于紧急事务的特种车辆具有特殊通行权；公共交通具有优先通行权；小客车交通仅具有一般通行权。 城市交通的状态是由交通系统中资源与荷载的配置关系决定的。由于受到时空的制约，在特定的区域内，城市道路资源具有相对的固定性和不易拓展性；而荷载具有较强的动态特征，具有波动性大、可调整、可控制的特点。城市道路拥挤的本质是交通荷载超过了道路资源的承载能力。因此，控制交通荷载性要素，是改善城市交通的着眼点。而控制交通荷载，必须要在保障基本通行权、特殊通行权和优先通行权的前提下进行，仅具有一般通行权的小客车必然成为控制交通荷载的首选目标，这是各国城市采用的普遍策略。 2 信息一致性原则 交通配套设施是保障交通出行的重要因素。对于机动车交通而言，必须同时满足动、静两个方面的要求，才能完成一次成功的出行。道路是机动车移动的载体，而停车空间是机动车停放的载体。使用机动车交通的人必须在两个方面信息的引导下，决定采用特定的交通出行方式，以降低出行的成本。一个成功的交通体系，应当为出行者提供和谐一致的交通信息，引导人们采用合理的出行方式，如状态一、二；如果出现状态三、四的情况，信息的不一致导致人们行为方式的混乱，城市交通将出现混乱无序的局面。在状态三的情况下，在道路拥堵的地区提供大量的停车设施，会诱导人们更多地使用小汽车出行，加重道路拥堵；而对于状态四的情况，道路交通畅通的地区，没有充足的停车设施，对使用小汽车的人会感到很不方便，也会造成交通的混乱。 由于道路空间的相对固定性，道路交通信息被相对固化；相应地，停车空间的供给状况对人的出行方式会产生决定性的影响。在停车成本高、停车不便的地区，更多的人会放弃小客车的使用；反之，在停车方便、价格便宜的地区，人们会更倾向于选择小汽车出行。因此，停车设施作为道路交通的重要的配套设施，对人们的出行方式会产生至关重要的影响。停车设施的供给控制是一项具有很强引导功能的政策性的控制指标。停车控制指标必须与道路交通状况相协调，保证交通信息的一致性，这是停车控制的一项基本原则。 3 差异化供给原则 毋庸赘述，城市的不同地区交通状况存在很大的差异。一般而言，城市中心地区的道路交通负荷度高，道路拥挤；城市外围地区的道路负荷度相对较低。按照信息一致性原则，在城市不同地区，应当制定不同的停车控制标准。标准的制定不应仅考虑建筑使用功能和建设规模对停车设施的需求，更应从区位特征、道路条件、交通状况等方面出发，全面考虑制约因素的作用，使停车供给策略与城市道路交通的总体目标相协调，从更为宏观的角度处理好停车供给与城市交通之间的关系，保障城市交通体系的健康发展。 4 控制不当使用原则 既然小汽车是交通荷载控制的首选目标，如何控制小汽车交通就成为城市交通发展中的一个关键性的问题。要制定针对性的控制政策，必须熟悉和了解小汽车交通的特点，选择科学合理的控制方法。 一些城市对小汽车的总量发展设置控制性的政策，如限定牌号投放量、停车泊位证制度等，以此限制城市居民对小汽车的拥有；有的主张通过提高小汽车的固定税费，以提高拥有成本，从而抑止小汽车的增长速度；还有的建议通过提高燃油价格、征收燃油税，提高停车费和通行费等方式，增加小汽车的使用成本，从而抑制小汽车的使用 上述措施虽然对与小汽车的拥有和使用会产生一定的控制作用，但总体而言缺乏针对性，一方面对城市交通的关键问题作用不明显，另一方面会产生不同程度的负面影响。 首先，控制拥有不是解决小汽车交通问题的良方。随着人们收入水平和生活水平的提高，人们对交通出行方式的选择性趋于多样化，交通出行的频率和距离都会相应增加，这是社会经济发展的必然规律。限制对小汽车的拥有，不仅会影响人们正常的出行需要，而且会对汽车工业的发展、对城郊旅游休闲产业的发展带来严重的负面影响；从另一个角度分析，人们会通过提高每辆小汽车的出行频率和距离来满足使用上的需求，从而增加道路负担，部分抵消限制拥有所起到的控制效果。 相对于限制拥有而言，控制小汽车的使用是合理可行的控制策略，但不应采取一刀切的做法。由于城市交通负荷的时段差异、地区差异显著，对小汽车使用的普遍性控制固然可以降低小汽车的总体使用度，减少环境污染，但对关键时段、关键路段上的交通问题作用并不明显。 因此，必须把控制小汽车的不当使用作为解决交通问题的一项重要原则，有针对性地控制特定时段、特定地区的交通行为，引导人们采用最为合理的交通出行方式。做到既满足人们的必要的交通需求，又保障城市的交通效率，尽可能缩小交通需求控制对城市生活可能带来的负面影响。 三、原控规停车指标的不合理性 1 缺乏分区控制概念，忽视差异化供给 原控规中停车指标采用的是“一刀切”的配给方式，即对同类用地、同类建筑普遍采用相同的停车指标，忽视了不同地区交通负荷度和交通流特征上的巨大差异，不能从宏观上控制和调节停车位的供给，缺乏政策性差异的体现。对于某些特殊地块的指标虽然有所考虑，但由于缺乏强有力的分区研究指导，指标的严肃性和控制力度不足。 2 片面强调满足停车需求，缺乏供给控制校核 原控规指标中注意到不同建筑类型在停车需求方面的差异，制定了不同的配建标准。如住宅按户数配置，公共建筑按面积配置。但是，这一标准是片面考虑其使用需求而建立起来的，对于城市道路交通是否能够承载这样的需求缺乏认真的研究。反映在指标审查上，表现为只重下限，不重上限。北京近年来推行的交通影响评价制度就是针对这一问题而提出的。但是，在机械地强调满足停车需求的同时，却发现道路交通的状况并不能承受这样的需求。规划管理和交通校核两个方面出现矛盾，使许多项目受到困扰而无法推进。 3 片面强调强度控制，忽视停车控制 在片面强调满足“停车配建指标”的前提下，交通影响评价趋向于通过强度控制的方法减少道路负荷。诚然，降低建设强度的确可以减少人流量，但与减少交通量之间并没有直接的因果关系。一个地区交通拥堵状况的出现和加剧，并非人口增加所造成的，而是因为交通方式的变化而导致的。降低建设强度的后果除了降低了土地开发价值以外，对城市交通的贡献有可能随着小汽车出行比例的增加而全部丧失。在此，关键的问题是控制交通方式，停车位的有限供给是控制小汽车到达的有效手段。通过控制停车位供给，会形成一种信息，引导人们正确地使用小汽车。而这种重要的手段长期被忽视，难以发挥应有的作用。 4 片面强调小汽车可达性，忽视广义可达性 僵化的“停车配建指标”的一个基本含义就是保证一定比例的小汽车可以到达规划地块。因此，坚持“停车配建指标”不可侵犯，片面地强调了小汽车的可达性，而忽视了广义可达性这一重要的交通原则。 一个地区是否有人气、有活力，并不取决于有多少小汽车能够到达，而是取决于人的到达量。一种观点认为，不配建充足的停车位，大量的有车族就不会来购物消费，城市的商业中心就会衰败。事实上，在城市中心区大量配建停车位的做法才是扼杀城市活力的元凶。而大力发展公共交通，限制小汽车交通，是城市中心区成功复兴的良方。城市中心区的商业和服务业有其特有的区位条件和特色优势，并不因某种特定交通方式的可达性而荣衰。当前，世界各国都在大力推进城市中心区公共交通系统建设，大力发展和扩张商业步行街，从而提高城市中心区的广义可达性。我们应当从中吸取经验，转变狭隘的观念，树立正确的交通理念。 5 片面强调一般控制，忽视对关键交通行为的研究和控制 城市交通问题的出现具有其独特的规律，集中表现为在某些时段、某些路段、某些区域的交通拥堵，造成整个城市的交通效率降低。在原有的控规指标中，缺乏对特定时段、特定交通行为的研究，因此，在指标制定方面也缺乏区分。事实上，通过对交通行为的研究，可以明确诊断城市交通拥堵的结症所在，从而制定针对性的控制措施，以规划指标的方式体现出来，限定某种特定时间段内的、特定的交通行为；而不应一概而论，对正常、合理的交通行为加以限制。 6 片面强调供给总量，忽视使用效率的研究 提高停车位的使用效率可以在有限空间内使更多车辆得到服务。原控规指标体系中以静态的观点看待停车位的供给，忽视了停车位的共享、周转可能带来的使用效率的提升，也缺乏对停车位供给方式和管理方式的引导和控制。一方面，停车难的现象普遍存在，另一方面，大量的停车位空置，造成极大的空间和资源浪费。在规划管理方面，我们真的无能为力吗？ 四、控规停车控制指标研究 1 建筑停车需求研究 停车需求研究使制定供给标准的基础性研究。北京市2003年的车位配建标准相对比较粗糙，可以深化研究并借鉴国内外相关城市的研究成果，合理预计不同建筑物的停车需求特征。参照广州市建筑物停车配建指标的研究报告以及北京市现行标准的执行情况，推荐需求标准值如下： 北京市建筑物停车需求标准值推荐指标 建筑物类型 分类 标准值住宅 普通住宅 1个/户 职工宿舍 1个/100M2建筑面积 别墅 1.5个/户旅馆旅馆、酒店、宾馆、招待所 1个/100 M2建筑面积办公 行政办公、商务办公 1个/100 M2建筑面积商业 商场、超市、餐饮、休闲娱乐 1个/100 M2建筑面积体育场馆 1个/100座影剧院、会议中心 1个/50座展览馆、图书馆、博物馆 1个/100 M2建筑面积游览场所 文物古迹、城市公园 1个/1000 M2用地面积 主题公园、游乐园 1个/100 M2用地面积学校 小学、中学、大中专院校 1个/200 M2建筑面积医院 门诊部、诊所、住院部、疗养院 1个/100 M2建筑面积交通枢纽 火车站、汽车站、客运码头、机场 1个/100 M2建筑面积工业、市政、仓储建筑 1个/500 M2建筑面积 这一标准是从建筑物对停车位的使用需求角度得出的，可以较为充分地满足各类建筑物的停车需求，其指标显然比北京现行标准高。 上述指标是指路外配建停车位，不包括路边停车和路外公共停车场。路外配建停车位一般为停车总量的7585 。 2城市停车分区控制及标准研究 对北京市停车进行分区控制研究，制定不同等级区域的停车配建标准，是本次控制性详细规划编制的一项重要的技术内容。制定停车分区，必须在城市规划数据分析的基础上，对不同街区的规划路网条件、建设量等数据进行分析，得出较为可靠的数据基础，然后进行分级，并制定相应的停车标准。与停车配置政策相关的规划数据主要包括：区位因素、建设强度、道路条件两个方面。其中： 区位因素：一个街区在城市中所处的地理方位与其过境交通的流量密切相关。在城市中心区域的街区的过境交通量往往高于城市边缘地区的街区，因而其道路容量的余量相对较低。 建设强度：可参考的数据包括总建筑面积、居住建设面积、居住人口、公共服务设施建筑面积、就业人口、服务人口、平均容积率等。 道路条件：可参考的数据包括本地城市路网的线密度、道路面积等。 以上各项因素均有可能对城市的交通特征产生影响，但把所有数据都进行详细统计和模型计算难度很大，结果也未必精确。因此，在制定分区规则的研究中，建议选择最基本的规划数据进行计算和分析。 本次规划选取街区规划总建筑面积和规划城市道路面积两项关键指标。其中，为排除过境交通对本地规划数据的干扰，城市道路面积不包含快速路和城市主干道面积，只包含城市次干道和城市支路的面积。 规划总建筑面积与规划城市道路面积的比值（建路比），可以较好地反映出本街区城市建设强度与道路设施承载力之间的量化关系。参照这一指标，结合城市交通的具体状况和其它特殊限定因素，可将城市的各个街区划分出5个等级，确定不同级别区域的停车指标修正系数。 停车分区分级管理标准对控制城市不同区域的停车供给意义重大，同时，对公共交通的配置方案、停车收费标准的制定等工作也有重大意义。停车配置水平越低的地区，公共交通系统应当优先发展和改善，同时，停车收费标准也应当相应提高，以体现有限资源的价值。 另外，必须强调的是，建路比只是划分街区分级的一个参考性标准，还应根据本街区所属的区位条件、实际交通状况、特殊交通条件等因素进行修正。 3停车位分类及其特征 按照停车位的占有属性分，可以分为专有停车位（Reserved Parking）和公共停车位（Shared Parking）；其中，公共停车位按照其管理方式又可以分为授权停车位（Permit Parking）和访客停车位（Visitor Parking），其区别如下表： 不同类型停车位特征比较表 专有停车位(Reserved) 公共停车位 (Public) 授权停车位 (Permit) 访客停车位 (Vistor)使用权 独占 授权者共享 所有人共享位置 路外 路外 路内、路外使用条件 购买无限使用权 取得授权，优先使用付费使用保障度 无条件保障 有限保障 无保障，先到先用使用率 低 较高 高使用收费 不收费 按月、年收费 计次、计时收费停车时间 无限制 一般不限制 多采用限时停车管理方式专人管理，停车证 专人管理，停车证 人工或计价器收费配给用地 以住宅用地为主 固定人员为主的公建用地，如办公用地，也用于停车配置水平较低的住宅区 流动人员为主的公建用地，如商业、文化娱乐等 由于停车位具有完全不同的特征，针对停车位的控制和管理也应当制定有针对性的规则。否则，会使停车位管理的目标无法实现。 4针对交通拥堵时段的交通行为控制及停车位供给策略 城市交通问题突出表现为重点时段的道路交通拥挤，即我们通常说的“早高峰”、“晚高峰”，城市中的大部分地区在一天中的其它时间段的交通状况是相对良好的。认真分析和研究早晚高峰形成的原因，有针对性地制定合理的政策，发挥停车位控制的调节作用，引导人们改变交通行为方式，是解决这一问题的关键。 早晚高峰是如何形成的呢？根据出行调查发现，城市中通勤出行约占45，办公出行40，是交通出行的主体。其中，通勤出行，包括上下班、上下学等行为，时间固定且高度集中，是早晚高峰的主要成因；办公出行时间相对灵活分散，且高强度时段略滞后于早高峰，而且其出行方式与停车便利性相关弹性较小，即使停车不便，也难以改变其出行方式，至多使其转向使用出租车，对缓解道路交通压力作用不明显。因此，调控通勤出行方式，对解决早晚高峰时段的交通问题最为有效。 通勤出行是一种趋于理性的出行行为，因为它具有很强的重复性，出行者对通行出行需要花费的时间成本、货币成本及出行难度有非常准确的把握。小汽车通勤一般包括三个环节：出发地停车（住宅）道路交通（固定路线）到达地停车（就业岗位），其中，道路交通可预知度和可控性较弱，会随着每天的具体交通状况而有所变化，其它两项都会形成较为固定的信息，成为支撑小汽车通勤交通的必要条件。 根据上述分析可以发现，我们并不需要控制所有环节，而只需要控制一个要素，就可以从根本上影响小汽车通勤出行： 在两端的停车条件不受限制的情况下，城市只能被动地通过道路交通的拥挤来调节人们的出行方式。的确，有很多的小汽车通勤者正是迫于上下班必经的固定线路的拥挤状况，才放弃使用小汽车通勤。但这种调节是完全被动的，是在牺牲城市道路交通效率的情况下实现的。在这种条件下，城市道路总是趋于超饱和状态，因为一旦有些余量，就会诱发新的小汽车通勤把它充满。 住宅停车控制会影响人们对小汽车的拥有，并影响所有相关的所有出行，不宜硬性控制； 而就业岗位的停车位供给控制针对性最强，可以直接改变通勤出行的条件，从而影响人们对通勤出行方式的选择。 控制就业岗位上停车位的供给数量，是控制性详细规划中对城市交通产生积极引导作用的最直接有效的措施。如果在就业岗位上没有充足的停车空间，就大大限制了小汽车通勤出行的条件，即使家中有固定车位，道路也不是非常拥挤，考虑到目的地停车的困难和成本，人们依然会考虑采用其它的交通方式，而良好的公交系统是第一位的备选方式。因此，在控制性详细规划的停车指标配置方面，对就业岗位上的停车数量应当采用上限指标加以控制。 很多建筑物的使用者是多方面的，以商场为例，既有在商场工作的服务管理人员，也包括顾客。我们希望对商场工作人员的停车位（专有停车和授权停车）进行限制，从而保障顾客对停车位（访客停车）的需求。如果不做明确的界定，商场员工大量开车上班，不仅会挤占有限的顾客停车位，对商场的经营不利，而且其交通流会叠加到通勤高峰时段，对城市交通造成负面影响，实现控制目标也就成了一纸空谈。 对停车位供给的控制标准应当进一步细化。一方面，公共建筑所配置的专有车位和授权车位是与通勤交通直接相关的停车位，必须严格控制；另一方面，各种建筑类型都应当保留适当的访客车位，以满足来访者的停车需求。由于访客车位周转使用效率最高，应当优先保障。公共属性越强、人员流动性越大的用地，其访客停车位比例应当越高。限定了访客车位的比例，也就限定了本地工作人员可用车位的数量，从而减少小汽车通勤交通的发生量。 不同建筑类型访客停车位控制比例推荐值 建筑物类型 访客停车位住宅 5旅馆 90%办公 20%商业 95%体育场馆 95%影剧院、会议中心 95%展览馆、图书馆、博物馆 90%游览场所 95%学校 50%医院 50%交通枢纽 95%工业、市政、仓储 10% 访客停车位作为一种资源，应纳入城市停车管理系统进行统一管理，应采用区别于其它类型停车位的管理手段进行控制，包括采取限时、价格等杠杆，提高其周转效率。目前，包括北京在内的国内大多数城市，对访客停车的管理办法还比较粗糙、单一，明确界定访客停车，可以为今后制定更为规范、更为精细的管理办法创造良好的条件。 5针对停车位利用效率的控制策略 停车位的数量控制固然重要，而对停车位利用效率的研究也非常关键，特别是如何通过规划控制的手段，实现停车位科学供给、高效利用，在过去的规划研究中缺乏这方面的内容。 研究停车位的供给与管理，首先要分析不同类型停车位的周转效率。显然，专有停车位周转效率最低，授权停车位利用效率较高，而访客停车位利用效率是最高的。在停车紧张的区域，应当鼓励提高访客停车位比例，限制专有停车位的数量，以提高停车位的整体利用水平。 例如：在一个居住小区中有100小汽车，而配建停车位只有80个，如果全部采用专有停车位，那么，必然有20辆车不能拥有停车的空间；而采用授权停车，发放100个停车证，由于车辆使用的原因，总有一部分车辆夜间外出不回，而这部分空间恰恰可以得到充分的利用，满足多余车辆的停车需要。虽然这会一定程度上牺牲停车位的保障度，但在停车位紧张的地区，对缓解停车难会有所帮助。而且，在白天停车位大量空置的情况下，也可以用来接待访客，解决访客停车难的问题。 如果在商住混合区，采用不同的停车位分配方案，会产生截然不同的效果。以拥有100辆车，按1：1配建停车位的住宅为例，假设该片区商业服务业很繁华，停车位十分紧张： 方案一，100个车位全部为专有车位； 方案二，100个车位全部为授权车位； 不同停车管理方案比较 方案一 方案二停车位分配 全部为专有车位 全部为授权车位白天利用情况 停车位大量空置，无法利用 停车位全部对外部开放，并得到充分利用 外部状况 公建停车难 公建停车得到缓解 收益 无从收益 可以通过收费获得收益 访客 无法进入停车可以交费进入停车夜间 利用情况 大部分车辆回位 停止对外开放停车位，保障居民停车回位 保障度 100 100，且可容纳少量访客车辆滞留过夜 从以上分析可以看出，不同的停车管理方案对停车位的利用效率会产生显著的影响。因此，在停车位配置水平较低的住宅区和商住混合的城市中心地区，对住宅配建车位应当鼓励采用授权停车的方式以提高停车位的利用效率。只要采用适当的管理手段，不仅可以保障居民的停车需要，而且可以缓解公共设施停车不足的矛盾，改善道路交通状况，甚至可以产生一定的经济效益。 因此建议，对停车位配建比小于1：1，且有管理条件的新建住宅区，以及商住混合区内的住宅配建停车位，配建标准不能满足标准值的，限定其停车位属性为授权停车，不得出售和独占。 5停车位配建指标的上限与下限控制 传统的控制性详细规划对停车位控制的办法是基于功能配置优先的原则之上的，这是城市进入机动化时代初期，为应对城市停车空间的绝对不足而普遍采用的手段，因此是特定发展阶段的必然产物。 随着小汽车拥有量的快速增长，城市道路负荷不断加重，城市交通的状不断恶化，城市交通进入资源约束阶段，停车位控制原则也逐步转向资源限制优先，即不仅要考虑建筑使用的基本需求，还要研究城市交通承载力的限度，自觉地把停车位控制纳入对交通需求管理（TDM）的系统中，保证城市交通的良性发展。 从功能配置优先到资源限制优先，是停车位控制理念的重要转变。在资源限制优先原则指导下，停车位控制强调下限管理，即某种类型的建筑物一定要按照某种比例，配建与其规模相当的停车位，以满足小汽车的使用要求；在资源限制优先的原则指导下，停车位控制更强调上限管理，即一定区域内所能容纳的小汽车停车位必须与本地道路承载能力相协调，以保留充分的道路空间，提升公共交通服务水平和地区的广义可达性。 资源限制优先并不意味着要控制小汽车的拥有，而是强调对使用小汽车行为的控制。落实到规划指标控制方面，不应过分控制住宅配建停车，而应将重点放在控制就业岗位、公共建筑的停车方面。 对于居住建筑而言，停车位是车辆的家，是所有出行的基本出发地。控制指标应更注重下限管理，尽量做到车有其位，这对于保障居住区正常的停车秩序非常重要。同时，为避免建设中的浪费现象，设定上限作为辅助指标也是有必要的。 对于公共建筑而言，停车位是所有车辆的目的地。为控制小汽车的过度使用，控制指标应以上限管理为主，道路通行能力限制和校核停车位配置的总量。同时，也应当设定一个最低标准，满足建筑物的最基本的停车需求。 对于交通拥挤的城市中心地区，停车位供给受到严格限制而相对不足，交通管理的水平必须相应提高，严格管理占路停车、乱停车的现象，保障道路交通的良好秩序。同时，必须把公共交通建设放在第一位，优化公交运行线路，保障公共交通的优先通行权，从而提高公交服务水平，吸引更多的人使用公共交通工具。 6控制性详细规划停车指标控制体系 综合以上各项研究内容和结论，可以将控制性详细规划中的停车指标进行系统综合，形成以下指标体系： 建筑物类型 分类 标准值（A） 分级系数 主导控制要求 极限控制要求 访客车位比例控制住宅 普通住宅 1个/户 k kA 1.5kA 5% 职工宿舍 1个/100M2建筑面积 别墅 1.5个/户 旅馆 旅馆、酒店、宾馆、招待所 1个/100 M2建筑面积 k kA 0.2A 90%办公 行政办公、商务办公 1个/100 M2建筑面积 k kA 0.2A 20%商业 商场、超市、餐饮、休闲娱乐 1个/100 M2建筑面积 k kA 0.2A 95%体育场馆 1个/100座 k kA 0.2A 95%影剧院、会议中心 1个/50座 k kA 0.2A 95%展览馆、图书馆、博物馆 1个/100 M2建筑面积 k kA 0.2A 90%游览场所 文物古迹、城市公园 1个/1000 M2用地面积 k kA 0.2A 95% 主题公园、游乐园 1个/100 M2用地面积 学校 小学、中学、大中专院校 1个/200 M2建筑面积 k kA 0.2A 50%医院 门诊部、诊所、住院部、疗养院 1个/100 M2建筑面积 k kA 0.2A 50%交通枢纽 火车站、汽车站、客运码头、机场 1个/10 M2建筑面积 k kA 0.2A 95%工业、市政、仓储建筑 1个/500 M2建筑面积 k kA 0.2A 10% 其中，分级调整系数k取值如下表： 停车分级调整系数 I级 II级 III级 IV级 V级调整系数k 1 0.8 0.65 0.5 0.35 五、停车位管理思路和方法的更新 1街区划分与停车位管理分级 停车位管理是建立在街区划分基础上的。按照本次控制性详细规划的编制方案，首先对北京市中心城区进行街区划分，街区规模为3平方公里左右。这种