737云南省预算评审工作情况交流材料.doc

云南省预算评审工作情况交流材料从2008年开始，我省财政评审在学习借鉴北京等省市开展部门项目预算评审做法经验的基础上，围绕服务财政预算管理改革开展了部门项目预算评审和定额标准研究制订工作，经过4年实践探索，逐步建立了省级部门项目支出预算编审体系及部分类别项目定额标准，同时也深刻意识到财政评审服务财政预算管理的重要性、长期性和艰巨性。一、部门项目预算评审工作的基本情况我省实施部门预算改革近12年来，财政基本支出预算管理越来越规范，但项目支出预算中存在的突出问题仍然没有得到较好解决。部门项目支出预算编制不细、不准、不实仍是困扰财政部门预算管理实现科学化和精细化的突出问题，甚至直接影响到财政支出预算编制和执行工作的质量和效率。究其根源，除了部门没有将预算编制主体责任落实到位外，更重要的是没有规范、细化的项目支出预算编报要求，没有与部门专业技术信息对称的审核监管手段，没有编制各类项目支出预算的规范标准和定额，总之，缺乏科学、规范和细化的部门项目支出预算编制规范机制是主要的根本原因。针对这一难点，我们在学习先进省市经验的基础上，结合云南省预算管理实际，以落实预算编制主体责任，实现部门项目预算编制科学化、精细化和规范化为目标，以解决部门项目预算编制不实、不准、不细为重点，通过预算编审体系和定额标准的研究制定，入库评审、细化评审、追加评审等工作实践，探索建立了云南省省级部门项目支出预算事前评审机制。经过四年的摸索、实践和总结，我们在预算评审常态化、定额标准研究、预算编审指标体系以及评审成果运用等方面有了一定突破，为科学评审、精细评审、规范评审、法制评审迈出了坚实的一步。2008年至2011年四年间，省财政评审中心共对10667个省级部门年度项目进行了检索或入库评审，对1717个项目预算进行了细化评审，与部门送审金额相比审减预算金额83.2亿元，审减率达32.5%。另外，运用评审数据研究制定了重点小型病险水库除险加固项目建设资金使用标准、农村集体土地确权发证标准等一批项目支出预算定额标准。二、部门项目预算评审工作的主要做法（一）从编审体系改革入手，将项目评审与建立科学、规范的编制和审核指标体系研究紧密结合预算编制是预算管理的首要环节，只有解决了预算编制的精细化基础，才能实现预算管理的精细化。影响预算编制精细化的主要原因有三方面，一是预算编制主体责任未落实到位，二是缺乏一个业务部门和财政部门共同适用、细化和规范的编审指标体系，三是没有与编制质量挂钩的奖惩制度约束。首先，传统的项目预算编制普遍是财政管理处室或部门财务处室代替业务管理部门或处室编制，这些处室由于没有具体参与到项目的执行过程中，对项目特点了解不深，情况不熟，编制的预算难细、难实、难准，预算执行缺乏可操作性、执行效果也达不到预定目标，财政资金作用难以真正发挥。其次，财政部门审核预算与部门编制预算的信息不对称的，财政想了解的没有了解到，部门想说清楚的没有说清楚。三是财政部门没有规范的定额标准控制，更没有统一的审核标准，财政与部门、财政内部之间相互沟通困难，只能根据有限的资料和经验来行使财政资源配置权，预算评审工作也缺乏科学细化、客观公正的标准，财政资金分配难以达到公正、公平、高效的目标。四是没有相应的绩效评价和奖罚机制，对部门预算编制绩效没有总体评价，项目预算编制做好做坏一样，部门主动提高编制质量的积极性不高，预算编制质量也就成了顽疾。2008年起，我们在学习北京等省市的先进经验后，积极融入到我省部门项目预算编制工作中， 2008年尝试探索检索评审、分析评审，2009年开展入库评审和细化评审。经过两年的探索积累，我们对预算评审的切入点、应把握的重点有了一定的认识，以此为基础，2010年研究制订了以 “三性”为重点的项目支出预算编制审核体系，着重从项目立项的科学性、支出明细的合理性和预算执行的可执行性三个方面对项目预算编制质量进行量化评审，并通过二次评审方式与部门沟通，针对具体项目告诉部门哪些方面需要改进、完善，从而规范预算编报质量，另外，选取部分项目进行细化评审，并将细化评审报告随批复文件下达到部门，增强了预算细化评审的严肃性。2011年，我们结合“三性”项目支出预算编制审核体系的实践运用成效，与复旦大学绩效评价与管理中心合作，在借鉴美国联邦政府项目评级工具（PART）基础上，融合国内项目评级工具运用情况，针对我省省本级目前预算管理的侧重点，制定出2012年云南省省级部门项目支出预算编审体系。该体系目前由编审说明、报表、指南及案例组成，是一个以“控制为主、绩效引导”为目标的编审模式，其中报表中的项目支出预算编审表是整个体系的基础及核心，编审表涉及项目目标、项目计划和项目管理三个方面19个要点，编审中采取问答方式，由部门对这19个问题进行回答并提供相应的支撑依据，评审人员根据部门的回答内容及依据综合评分。美国的PART评级工具类似调查问卷，包含目的和设计、战略计划、项目管理、项目成果四个方面25个基本问题，侧重“结果导向”为目标，实行分类评级。在结合目前预算管理实际，学习研究PART工具的过程中，我们发现，PART工具从项目整体角度考虑，就像一个强大的项目信息收集系统，从定位、计划、管理、结果四方面客观全面地呈现项目信息，既体现了项目的完整性又有相应的侧重点；另外，PART工具审核中体现了一致性审核原则，也就是编制者与审核者的标准是一致的，使预算编制和评审工作更加规范化、程序化、透明化；评审采用自评与评审相结合的方式进行，明确了预算编制主体责任；通过运用PART工具引导申请者对项目进行彻底反思和理性构建，这些都是值得我们借鉴的。但目前我们的预算管理是以“控制为主”的管理模式，更注重按盘子大小来控制预算，以项目绩效高低来选择项目在短期内还难以实现，预算项目目标不明确、缺乏计划性、管理不到位、预算执行缓慢这些问题仍是当前急需解决的。为此，我们将PART工具的理念和模式与当前预算管理改革的重点相融合，从项目目标、计划、管理方面尽可能的全面展现项目的全面信息。一是这三个方面内容不仅包括了项目的具体实施方案和技术支撑手段，也涵盖了项目资金管理和细化预算的内容，达到了相互支撑、完整统一的项目申报要求，适用于普遍项目。二是针对项目计划性差、执行进度慢的现状，将评审权重放在项目计划部分，既强调项目前期准备、细化程度，又强调项目实施的措施保障，还引导部门设置能反映项目目标的绩效指标，并量化绩效指标，让部门树立绩效预算的意识，具有一定的前瞻性。三是要求部门的项目支出明细要与项目目标相符，做到围绕目标安排项目内容，围绕内容细化项目资金，实现财政资金的量力而行、物尽所用，也体现对财政资金的监管作用。四是在项目管理部分强调了项目与财务管理的双重结合，通过项目管理措施了解项目从申报到执行到验收全过程，部门的监督管理措施如何落实，通过财务管理措施了解部门如何加强资金管理，发挥资金效益的信息。五是以具体内容来督促部门落实预算编制责任，三方面19个问题中涉及了项目的具体目标、解决的问题、受益的对象、工作计划、绩效指标等内容，这些内容需要非常熟悉项目的管理部门或实施部门才能回答清楚，也需要部门财务与项目实施处室分工合作、紧密配合才能完成，因此预算编制的过程也就是预算编制主体责任落实的过程。六是对基本建设项目增加了专门针对前期工作的补充编审表，通过对该表的填报、评分，可以进一步了解基本建设项目前期工作落实程度，为基本建设项目资金安排提供参考。七是该编审表采用相同的标准对部门申报的项目内容逐项评分，项目分数高低真实反映了项目预算编制的质量，在一定程度上也反映了项目质量，相当于项目预算编制质量的排序工具，在我省省级项目支出预算管理暂行办法中也明确按照编审评分高低排序，依次各部门项目纳入预算。2012年部门预算编制工作我们运用该项目支出预算编审体系对4725个项目进行了入库评审，对项目评审为低分点的指标详细说明原因，入库评审完成后，根据总体评分情况对50分以下项目采用二次评审方式，请部门根据评分情况补充完善项目编审表再次上报评审，针对具体项目引导部门如何填报该表，也给部门一个进一步学习、纠错的机会。另外，我们还选取了226个项目进行细化评审，以此督促部门细化项目支出预算，加强项目管理，提高预算执行进度。（二）从预算管理基础入手，将项目评审与定额标准研究紧密结合项目支出标准作为预算编制和审核的依据，不仅是规范预算分配行为的基础，也是财政管理科学化形成的基础。部门预算编制不细、不实、不准的另一个重要根源，就是财政部门对各类项目支出预算没有科学、规范、统一的支出标准和定额，而各类项目又不同程度存在国家标准、行业标准、部门标准和地区标准。部门编制预算时标准依据形形色色，财政审核主观性强，执行过程中也会因此造成部分不合理开支，诱发挤占、挪用、贪污专项资金等违法违纪现象发生。因此，我们从预算管理中的基础环节入手，将定额标准研究工作与项目评审紧密结合，采取滚动研究探索定额标准研究长效机制，以预算评审数据支撑定额标准研究，用评审实践数据修正标准。一是从基础数据采集积累抓起，在日常评审工作注重数据收集，通过对大量不同类型的项目支出数据分析、整理、归类后，确定标准制定工作思路。二是争取预算管理处室的鼎力支持。受评审中心职能职责限制，定额标准制定和结果运用需要各预算管理处室鼎力支持，才能顺利实施并发挥作用。因此，定额标准研究制订的课题组邀请预算处、各相关业务处室参与，同时明确职责，便于工作协调开展。三是要充分借助其他技术力量，增强技术支撑作用，如理论基础丰富、研究方法系统的高校力量，情况熟悉的行业管理部门。四是定额标准研究长效机制的建立。定额标准研究是一项长期、复杂的工作，需要实事求是、有步骤、分轻重的制定科学、合理的研究方案，现阶段我们采取三年滚动办法进行定额研究，第一年主要是有针对性地开展评审，查找问题，制定方案；第二年在大量评审，数据收集，模型建立的基础上，制定项目试行标准；第三年则通过专项核查和部分预算、竣工决算评审，对试行标准进行检验，以此修订完善标准。目前我们对省级档案馆和图书馆运行维护费、各类证件印制费用进行分析研究并提出相关预算定额标准，与业务管理部门共同研究提出重点小型病险水库除险加固项目建设资金使用标准（试行），2011年加快研究步伐，先后启动了农村集体土地确权发证、国土整治项目、省级部门办公楼装修标准等八个类别的定额标准调研和研究制定工作。（三）从规范入手，将项目评审与制度规范建立紧密结合制度建立是来源于大量的实践积累，而建立后的制度又可以成为规范和推动实际工作的主要手段。项目支出预算评审工作作为财政管理的基础性工作，评审范围涉及工程技术、财务管理等诸多领域，评审项目类型多样化、技术专业化和内容复杂化，评审结果与部门利益息息相关，为保证评审工作稳妥、有序开展，确保评审质量，需要要出台一系列的规范性文件。一是建立完善评审制度。我省制定并修订云南省省级项目支出预算管理暂行办法，将项目支出预算事前评审工作正式明确纳入项目支出预算审核管理内容，并规范预算评审项目的范围和内容、评审方法等，将评审环节嵌入预算管理的全过程，同时明确由评审中心对项目进行评审校验。二是针对性的制定不同项目评审办法，更好发挥评审作用。研究制定了云南省省级部门基础设施及修缮工程类项目支出预算评审试行办法、云南省省级部门重大活动类项目支出预算评审试行办法。三是推动评审成果运用。在积极争取厅领导支持和厅预算处配合下，2011年预算评审中我们实现了细化评审结果法制化目标，通过借助部门预算批复充分体现细化评审结果，切实发挥评审作用。具体做法：首先从入库项目中选取部分项目进行细化评审，然后将评审结论分别反馈业务处室和预算管理处，三个处室就评审审减事项、金额达到一致意见后，在部门预算批复文件中采纳细化评审建议金额，并明确指出审减事项理由，同时细化评审报告作为批复文件附件一并下发，通过此举让处室与部门共同认识到评审的必要性与重要性，有利于从深层次提高项目预算编制质量，迈出了评审结果运用法制化的第一步，为财政预算信息实现公开、透明奠定了基础。三、深入开展预算评审的几点体会（一）树立服务意识，以促进预算管理为目标“服务”是财政评审的出发点。财政评审充分发挥专业技术优势，不仅促进项目细化、节约财政资金，提高资金使用效率，更重要的是通过评审发现问题并提出建议，促进资金和项目管理水平的提高，因此在评审过程中要始终树立并坚持服务意识。首先，评审过程是政策的梳理过程，以评审为平台总结并查找政策中的不足，提出针对性建议，为部门修改、完善相关政策发挥积极作用，实现财政投资评审服务能力的提升。其次，以评审服务财政中心工作，通过审减不合理事项及资金，节约财政资金，而且还能将节约的资金投入到更多项目中，有利于更有效的发挥财政资金的使用效率；通过评审，能协助处室发现项目资金使用方向是否符合财政支持范围，资金使用中需要关注的重点，有利于提高预算管理水平。第三，以评审为平台引导部门细化项目，增强项目计划性，提高项目执行力，为预算透明、公开奠定基础，我省2012年初部门预算编制中使用的云南省省级部门项目支出预算编审体系，从项目目标、计划、管理三方面全面展现了项目基础信息，突出了项目的计划性，绩效意识以及管理要求，为部门财务处室深入了解项目、内部项目排序、强化管理以及协助落实编审责任主体提供工具；通过项目细化评审，发现项目管理中的薄弱环节，为部门加强管理提供可行性建议，促进项目管理水平的提高。（二）实事求是，积极探索促进预算管理的有效载体我省部门项目支出预算评审工作，经历了探索、实践、再探索、再实践的过程。目前运用的省级部门项目支出预算编审体系，是从云南预算管理实际需要出发，借鉴美国PART工具基础上制定的，经过2012年部门预算编制运用实践，目前，从部门上报时间以及编报质量反映，编审体系具有可操作性和较强的普遍适用性，部门对编审体系具备认知基础，对项目编制质量提高有较好的促进作用；另外，预算编审体系内容反映了项目的全面性、完整性、具体性和前瞻性，需要以熟悉项目情况的管理处室为主编制的预算才能达到体系要求，以此引导、督促或协助部门落实预算编制的主体责任，提高项目支出预算的计划性和可执行性，提高预算管理水平；再有，编审体系的编制标准与审核标准统一，以具体案例说明评审标准，要求与标准明确、公开，以自下而上程序，采取自评、复评、审核和校验评审方式进行评分，将预算单位、主管部门、财政预算管理处室、评审中心全部引入到评审过程中，让预算审核更加规范、公平和公开。从预算管理实际出发，探索适用的载体，才能尽快打开预算评审工作局面，才能把评审手段有效嵌入到预算管理环节，较好的发挥评审作用。（三）发挥技术支撑优势，深化评审引导力财政投资评审最大优势是专业技术力量，运用专业技术手段评审，除了从技术层面剔除预算资金中不合理的事项和金额，科学、合理的保障部门项目预算的需求，更需要发挥评审的引导作用。首先，通过评审引导部门细化、规范项目预算资金，使部门树立执行定额标准的意识，为预算公开、透明奠定基础。其次，以评审引导项目管理部门树立预算绩效意识，促进财政资金使用效益不断提高，如预算编审体系中设置项目绩效指标表，编审表项目计划部分评分需要参照绩效指标表中内容，形成了项目计划性与绩效性的接合，而在云南省省级项目支出预算管理暂行办法中对项目绩效评价与预算编制绩效目标的结合程度、评价结果在次年项目选取中的运用又作出明确规定，通过这些措施引导部门以绩效意识选择项目，也促进预算管理模式逐步由“控制为主”向“结果导向”的转变。（四）以评审实践为基础，不断挖掘评审潜力按照财政管理改革工作的发展主线，公平、公正的资金分配方式与公开、透明的预算编制过程，将是今后工作的重点。目前财政的项目预算编制和审核中，在各类资金使用上都没有明确、科学、规范的定额标准，用于指导项目预算的编制和审核。由于缺乏定额标准，项目管理部门编制预算时标准依据五花八门，财政部门审核时要么根据经验，要么适当审减，不仅影响到预算执行进度，更对财政资金安全性造成威胁，还严重影响到预算管理的科学化、精细化，财政管理行为的公平、公正，更不能满足预算编制公开、透明的要求。财政投资评审机构作为财政部门内设的专业技术机构，不仅有大量积累的预算评审基础数据作为提炼定额标准的基础，还有宽阔的评审面作为检验并修正标准的实践基础，更有雄厚的专业技术力量作为支撑基础。因此，财政评审机构在开展正常评审业务的同时，还应结合财政科学化管理的迫切需要，积极发挥优势，不断挖掘评审促进预算管理水平提高的潜力。四、财政投资评审嵌入到预算管理环节中难点及下步完善的重点（一）难点问题1、预算编审机制探索及完善任重道远财政投资评审在促进预算管理水平提高方面有较强的积极作用，财政投资评审嵌入预算管理，其结论直接关系处室及部门利益，评审不可避免的要面临众多业务处室和项目部门的质疑，而且评审项目量大类型复杂多样。因此，评审要在预算管理中立足，首要问题是选择适合的突破口，预算编制阶段介入，还是预算下达后资金拨付前介入，以规范预算编制行为、提高编制质量为目的的入库评审，还是开展审减资金促进管理的细化评审，或是两者兼顾开展，但不论何种方式，财政投资评审始终都必须围绕预算管理的难点和重点，以服务财政中心工作为突破；其次，财政投资评审嵌入预算管理后，评审成果运用是肯定评审成效、推动预算评审深入的动力，因此需要建立相应的成果运用机制，建立职责明确、程序清楚的财政内部规范保障机制，确保评审工作的顺利开展；而评审内部也必须有评审规范、评审标准等质量保障机制。我省从预算管理基础阶段编制环节嵌入评审，从“科学性、合理性、可执行性”到“以控制为主、绩效引导”的编审体系研究制定，根据了各个阶段预算管理关注的重点，有针对的制定适用的评审体系开展入库评审，旨在引导部门规范预算编制，加强项目规划和管理，从根本上解决部门预算编报责任主体的落实。2012年的入库评审结果反映，编审体系基础内容填报要求明显促进了部门预算编制责任主体的落实，部门预算编制质量有了显著提高，但仍有10%的项目是在“如再次复评仍达不到50分的项目将报省政府调整预算”的要求下，才引起高度重视，因此，要巩固评审成果必须建立与预算编制质量挂钩的评价、考核以及约束责任机制。由此可见，预算编审机制的建立完善对财政评审在预算管理中立足发展，较好发挥评审优势具有至关重要的作用，而预算编审机制研究既“新”又“活”还“全”，不仅要具有开拓创新意识、还要从实际出发，更要与实俱进，还要充分涵盖预算管理及评审全过程，以及财政内外部的所有预算管理协作部门。2、 评审措施及方法还需不断创新部门预算评审普遍存在项目数量较多、评审时间较紧的问题，评审措施及方法直接影响到评审的效率。首先，评审嵌入预算管理的抓手要具有适用性与针对性，预算评审工具是财政投资评审进入预算管理环节的敲门砖，我省的项目支出预算编审体系着重考虑了项目完整性、科学性、计划性和绩效性等共性问题，实践运用反馈，这些问题对引导部门做实基础工作、树立预算绩效确实起到了促进作用，但对于不同类别项目的特性与侧重点还达不到区别体现，预算绩效实质内容也还不够丰满，评审的客观、准确度还有待提升，需要不断的补充完善。其次，评审的手段及方法还相对单一，如评审及评审稽核还是点对点的单个进行，制约了评审量和面的拓展，以及评审效率的提高。再次，评审技术优势还未能充分体现，财政投资评审的最大优势就是具有专业技术力量，但目前的预算评审还停留在量、价及支出内容简单合理性的审核上，还未深入到项目灵魂方案的审核，技术评审的优势还未充分体现出来。3、 评审队伍的培养及稳定预算评审点多面广，项目类型复杂多样，而且评审时间紧任务重，需要一批具有财政评审经验且相对固定的专业人员作为支撑，但评审人员的培养需要时间和经验的垫积，评审人员流动性较大，培养时间相对长、预算评审人才短缺，已经成为部门项目支出预算评审更快更好发展的瓶颈。4、项目支出预算定额标准研究制订工作推进难。现阶段的项目支出预算定额标准研究制订工作，主要是结合评审数据积累和预算管理中的需要来选择确定的，研究相对分散，缺乏计划性和系统性，究其原因，主要是对项目定额标准的现状还没有完整的摸底认识，因此定额标准的研究缺乏体系框架的支撑。（二）下步完善重点工作综合以上因素，财政评审服务预算管理将重点围绕预算透明公开和绩效引导两个方面深化。预算信息透明公开是公共财政体制的基本要求，预算编审改革实质是为预算信息透明公开奠定基础，预算信息要透明公开首先就要保证预算编制过程的公开、透明，通过预算编审改革向部门公开合格预算要满足的基本要素、要求以及财政部门审核的标准，既规范部门预算编报行为也规范财政部门内部审核标准，并推动部门做实、做准、做细预算，保证整个预算编制要求和审核过程的公开和透明。其次，强化预算管理基础工作，拓展评审范围研究制订定额标准，运用专业评审从技术层面剔除预算资金中不合理支出事项和金额，既科学、合理的保障部门项目预算需求，又将节约的财政资金投入到更急需的项目中，进一步做实预算信息公开、透明的基础，回答了编制的预算是什么，有哪些内容，实施的必要性等，也回答了财政审核分配的标准。另外，将预算透明公开的重要构件预算绩效嵌入编审体系改革中，探索以部门预算编制质量绩效和部门项目执行绩效相结合的综合绩效，预算编制阶段以部门申报项目预算的编制质量综合衡量部门预算编制绩效，促进部门将预算编制责任主体落到实处，在预算执行阶段以部门项目预算执行结果与预算绩效目标的相符程度衡量部门预算执行绩效，综合预算编制与执行两个阶段的绩效推动项目执行进度，并回答财政资金使用效益问题。1、继续完善预算编审机制：一是研究与部门项目支出预算编制质量、执行进度相结合的部门预算管理绩效控制机制，强调部门对项目管理责任，部门对预算绩效负责；二是研究制定权利与责任对等的绩效评价奖补机制，以此推动编制责任主体的落实，扭转预算编制态度、提升编制质量、强化预算管理。2、完善编审体系，不断探索多样化的评审方法：一是对编审体系实践运用后的情况进行分析、总结，修改、补充、完善体系；二是探索多样评审方法，如分类评审、信息化评审、专家评审等方式；三是探索跟踪评审监督机制，通过对部分的全过程跟踪评审方式，加强财政部门在项目执行阶段对项目资金使用和管理的监管作用，验证部门预算编制时的计划性，促进预算编制与预算执行“两张皮”问题的解决，推动项目编制与项目执行的紧密结合。3、项目支出定额标准研究的深入。通过“两条腿”走路方式推进项目支出定额标准的研究，一是按照“成熟一项、制订一项”的总体思路推进单项项目定额标准研究制订工作。二是按照分析规律，合理分类，找准要素，科学定价，试行检验的方法，对省级部门预算项目进行分析研究，提出整体推进方案的措施，实现定额标准研究工作新的突破。4、规范评审、完善制度建设：对近年来预算评审工作的方式、方法及流程进行分析、总结，并上升形成制度，用于指导并规范部门预算评审，同时巩固评审成果。按照理念推工作，工作推机构，机构推人才的思路，通过预算评审和定额标准研究制订两项重要工作的深入推进，云南省财政评审中心的目标就是用行政化工作推动“参公”机构向行政处室转变，顺应国家事业单位改革的主导趋势，通过评审行政化机制改革，使评审的人才和队伍得到根本的发展。谢谢！