城中村改造中的利益主体与实施机制研究——以南宁陈东村为例.doc

城中村改造中的利益主体与组织实施机制研究 以南宁陈东村为例The study on the stakeholders and organizing-implementing mechanism of urban village Reconstructiona case study of nanning chendong village 目录摘要IIIAbstractIII1.研究综述11.1城中村的基本概念11.2研究综述22.研究设计42.1研究的意义42.2研究的途径与方法52.3研究的预期成果53城中村各种改造模式中利益主体的关系53.1改造前村民的既得利益与政府的损失53.2改造涉及各利益主体的价值取向63.3不同改造模式的特点和各利益主体的关系94.南宁陈东村改造方案、模式探讨144.1项目改造背景144.2项目实施的具体操作过程164.3各利益主体在改造中的角色及职责194.4各利益主体的利益关系214.5本方案的优势分析224.6方案在现实推广中的局限性235.开发商主导模式组织实施机制245.1陈东村改造模式的启示245.2开发商主导模式的组织实施机制的探讨256.结论 .28注释：29参考文献：29后记31摘要 随着中国城市化进程日益加速，城中村问题越来越突出，近年来有关城中村改造的研究成了学术界的热点问题。因为城中村问题是在城乡二元结构和快速城市化的背景下形成的，在国际并无先例，具有其特殊性；因为其在全国的大中城市普遍存在，故此其具有普遍性。因此，城中村的研究具有较大的现实意义。解决城中村问题的一个有效手段就是进行城中村的改造。由于城中村的改造涉及不同利益主体的利益关系，而且关系比较复杂，处理不好的会对整个改造过程造成极大的负面影响，因此，如何正确处理不同利益主体的关系是城中村改造的关键，而这主要体现在改造的模式和具体的组织实施机制上。目前学术界对于改造模式的研究较多，但是缺乏模式组织实施机制上的创新。本文先详尽分析城中村改造中各主体的利益关系，再以南宁市陈东村为案例，深入研究在开发商主导型这种模式下，如何通过优化实施机制来明确各利益主体的角色，处理好各方关系，以达到成功改造城中村的目的。关键字 城中村 改造模式 利益主体 组织实施机制Abstract Along with the acceleration of urbanization in China, “the problem of urban village” has become an acute issue and study about urban village has become one of the most hotspot in the academe in recent years. Because the problem is formed under the background of the dualistic city-village structure and rapid urbanization, being the first case all over the world, it is a particular problem; on the other hand, it exists in most of the cities in China，so it is a general problem. Accordingly, the study about urban village is meaningful in reality.Reconstruction is one of the most effective ways to solve the urban village problem. Because the relationship between stakeholders during the reconstruction is complicated and if we dont deal with it suitably, it would course many negative influences to the reconstruction. Therefore, the management of the relationship between the stakeholders is the key in the urban village reconstruction which is embodied in the reconstruct model and the organizing-implementing mechanism. The studies of academe in recent years have focused on the reconstruct model but lack the innovation in the organizing-implementing mechanism.Firstly, this paper analyzes the relationship between the stakeholders, and then takes NanNing chendong village as an example, discussing in the real estate developer leading model, how to optimize the organizing-implementing mechanism to deal with the relationship between stakeholders suitably and to reconstruct the urban village successfully.Key words urban village , reconstruct model , stakeholders , organizing-implementing mechanism1.研究综述1.1城中村的基本概念城中村是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊的地域现象。对于城中村的定义，目前没有一个学术界公认的标准，研究者们分别从城中村区位与社区结构(石岩，李鹏，2006)、形成过程特征(敬东，1999)、文化形态（翁志超，2004）等角度提出了自己的观点：石岩，李鹏（2006）认为城中村是由于城市人口的膨胀和城市建设用地的扩张，大量仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营的农村居民点被城市建设用地所包围，形成城、乡并存的二元结构，成为“都市里的村庄”，即“城中村”。“城中村”是我国城市化进程中存在的普遍现象，是城市化过程的产物，也是城市发展到一定阶段的特殊现象。翁志超（2004）认为城中村不仅仅是一种居住形态及社会形态，也是一种文化形态，是指在城市化的城市扩张的过程中，原农村居住区域及相应的血缘及地缘等社会关系就地保留下来，经济形态从农业转变为第二、第三产业，以土地及土地附着物为主要生活来源，以相对于城市文化的亚文化为基础形成的特殊社区。总的来说，城中村的特征可以总结为明显的城乡二元性：区位上处于城市中心，享用城市的基础设施，但在土地所有制、户籍制度和管理上是农村的模式，文化上具有城乡交融的特征。城中村问题，总的来说可以概括成三方面：第一是土地和建设问题，在城中村中，的土地资源由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成土地的占有率高，利用率低，产出率更低，农民乱搭乱建现象极为严重，建筑景观凌乱不堪，严重影响城市的形象，此外，土地利用成本低导致房屋出租价格十分低廉，影响周边的市场秩序。第二是管理问题，由于城中村人员混杂，管理部门相对来说人力不足，常常是偷、抢、黄、赌、毒多发之地，管理不善给当地居民的生活带来极大的不便和安全隐患。第三是村民价值观问题，由于历史原因，城中村中居民的文化素质普遍不高，再加上依靠优越的地理位置和特殊的制度下获得巨大的经济利益，容易滋生游手好闲，惟钱独尊的价值观念，并且缺乏进一步在文化和专业知识技能上提高的动力。1.2研究综述城中村问题由于其特殊性（在中国现行城乡二元体制下和快速城市化条件下形成）和其普遍性（在中国大中城市普遍存在），加上对城中村的改造涉及面广，牵动性强，故此其成了城市规划学界、经济学界、社会学界的关注，纷纷发挥自己的专业特长对城中村进行研究，笔者认为可以把主要研究划分为侧重对城中村的问题的研究和对城中村改造的研究，通常前者对城中村形成、现状特征，如土地制度、经济结构、社会结构等进行描述及对其形成机制进行分析，而后者通常也对这些问题作分析，但更侧重改造的困境、模式、对策等进行研究。在城中村问题研究方面，闫小培（2005）、张润梅（2007）等认为城乡隔离二元结构及城市政府为避开巨额赔偿绕开居民点征地的做法是城中村形成的根本原因和历史原因。在城中村的经济分析中，学界一般认为城中村村民因为城中村优越的地理位置通过出租房屋方式享受着巨大的经济利益；李晓莉（2003）认为城中村是城市经济发展的助推器和城市外来人口增长和基础设施不足矛盾缓冲器。在文化方面，胡莹（2002）从农业文化和现代都市文化冲融等方面进行了研究，深入剖析城中村的文化冲融。在社会关系方面阎小培（2005）则认为“城中村”是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的村落乡土社会生活共同体，具有内聚性的血脉传承和对村落旧址的历史归属感，这可从寸土寸金的“城中村”中留存的各个宗祠体现出来。管理方面，张成福（2004）认为城中村治安管理难度大，各种原因使城中村成为“黄赌毒”的温床，恶性案件屡有发生，难以控制。在改造研究方面，学者们一般是针对城中村的总体特征提出大而化之的方法或者是就自己研究的城中村进行具体分析，提出相应的改造思路和对策。表1 期刊网城中村改造角度文献分析研究角度文献数量综合问题与对策49土地经济16文化4体制18规划6新方法新模式8实践研究75其他21来源：高峰等（2006） 国内城中村文献综述从表1可以知道，在城中村改造中研究数目最多的是综合问题及对策方面和实践研究方面，两者总和占全部文献数量的63.9%。学者们对改造的目标、规划、政策、改造各方的矛盾及解决方法等各方面来解决城中村问题，案例实践研究更有上海、北京、珠海、广州等等。本文主要从改造模式来详细探讨各学者的研究。对于模式的命名和分类，目前学术界还没有一个统一的标准，但是目前主流的划分可以分为三种：政府主导型，村集体主导型和开发商主导型。对于三者的定义，在李立勋（2002）、黎智辉（2004）、万勇（2006）和郭臻（2005）的研究中都可以找到基本相同的解释。他们认为：政府主导型是指城中村的改造从规划到投资都由政府一手包办，不引入开发商进行开发。村集体主导型是指以村集体经济为基础，自行组织非市场化的改造。开发商主导型是指城中村的土地以一定的法定程序出让给开发商，从征地、拆迁到补偿、销售等都由开发商来完成，按照市场化的方式进行综合开发。但对于政府主导型，也有不同的理解。周杰、阳建强（2004）认为政府主导型这种模式主要是指政府始终掌握主动权，加大政府监控力度，实行政府调控与市场运作相结合，并不是要政府出资改造城中村，而是强调政府在改造过程中所起的宏观调控作用，但在改造初期，政府也可出资用于市政设施及一些公共设施，其主要目的是从公众利益出发，保证开发时序上的合理性。黎智辉（2004）还对城中村发展的不同阶段适合的改造模式作了分析。万勇（2006）更把各种模式的组织机制进行了分析，按每种模式的出资者和组织者来说明其组织机制，如政府既是出资人又是组织者；政府是出资人，企业是组织者等。在对于改造模式的研究上，学术界多以某具体的城市为例子，如深圳属于政府主导型，广州属于村集体主导型，珠海属于开发商主导型等，或是对某种类型城中村（主要是指城中村的不同发展阶段）改造应运用某种模式，研究虽较为详尽清晰，但是缺乏模式的创新或者说是模式组织机制的创新，没有通过这几种模式的比较后各取其优得出一种通用性较大的模式；此外，在改造模式研究中对于涉及的利益主体之间关系的分析研究也不多，这方面有待在以后进一步深入研究。2.研究设计2.1研究的意义实践意义：城中村问题由来已久，加上正如第1章所述，其自身具有特殊性（在中国现行城乡二元体制下和快速城市化条件下形成）和其普遍性（在中国大中城市普遍存在），在城市化的进程中只会越来越突出，矛盾越来越激化，城中村问题能否得到合理的解决不仅关系到广大人民的利益问题，更加关系到国家发展的前途问题。故此，解决城中村问题势在必行。研究出切实可行的城中村改造模式及组织实施机制将直接指导城中村的改造，作用于城市建设的具体实践。这对改善城市环境质量、推进城市化进程等等都具有积极的意义。理论意义：各界对城中村问题关注已久，研究也涉及到方方面面，但是正如第1章所述，目前的学术研究还缺乏模式的创新或者说是模式组织机制的创新，没有通过这几种模式的比较后各取其优得出一种通用性较高的模式，本文将通过案例的研究，比较各方的关系，从而得出一种实施阻力较少，可行性较高的实施组织机制，通过对一个模式的研究和改进得出一种新的实施组织机制，这是本文的创新之处。 2.2研究的途径与方法课题研究的基本途径是通过查阅大量有关的实例资料，获取对研究对象基本情况的全面了解，通过对相关书籍文献的阅读，初步建构解决所研究问题的理论框架。通过与有关从事房地产行业的专业人士交流，通过对南宁市城东村案例研究对理论框架进行了补充和完善，论文中运用的方法有：模式研究法：在现有城中村改造资料的基础上，根据行为主体、资金来源的不同划分不同的改造模式并进行分析，并对通过陈东村改造案例对其中一种模式的不同组织实施机制进行研究，得出一种通用性较高的组织实施机制。实证研究法：通过对城中村改造实例的研究来补充本文有关城中村改造的理论，并且借此得出新的城中村改造组织实施机制。 分析归纳法：通过案例改造实施机制研究后，分析归纳出较为通用的一种改造实施机制。2.3研究的预期成果通过理论与案例的研究，比较详细的分析出不同利益主体的关系，通过对案例所采用方案的补充，提出一个对各方都较为合理的、通用性较高的组织实施机制。3城中村各种改造模式中利益主体的关系城中村改造中涉及的主要利益主体主要有政府、村民、村集体、房地产开发商和动迁实施单位等，这一章中主要论述各种模式下政府、村民和房地产开发商之间的关系及形成此种关系的原因。3.1改造前村民的既得利益与政府的损失对于这种关系，能够用城中村存在的外部性很好的解释。所谓外部性，是经济学的概念（N.格里高利·曼昆，2003），指某一消费者或者生产者消费获胜城市对于其他消费者或生产者的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响，从而导致资源配置不能达到最大效率，即不能达到最优。由于这种影响是某一经济主体在谋求利润最大化的过程中产生的，是对局外人产生的影响，并且这种影响又是处于市场交易或价格体系之外，故称之为外部性。按照外部性所产生的后果，可以将其划分为正外部性和负外部性。顾名思义，正外部性是某一经济主体的活动对其他经济主体产生了正面的经济影响，即对这些经济主体的利益和福利带来了增进而又未能通过市场交换或者价格体系得到报酬。反之就是所谓的负外部性。城中村一般处于城市的较为核心的区域，由于其优越的地理和经济区位会享受者周边对其的正外部性。城中村居民一般利用其享有宅基地的产权和自主权，通过房屋出租和集体经济的分红来获得的可观的经济利益。通过这种方式，使得城中村居民不用通过自己的劳动就可以有可观的收入，享受着城市对其带来的正外部性。负外部性，一方面，城中村凌乱的建筑景观和混乱的城市管理给城市整体形象和发展造成巨大的负面影响。城中村村民为达到利益最大化建设高密度、高容积率的握手楼，此外，乱搭乱建成风，各种网线乱拉乱接，不少建筑楼龄较高，外观不雅，就像一块“牛皮癣”贴在城市的中心地区。另一方面，城中村以其较低廉的地租、房租积聚了不少周边的外来劳动人口，给城市管理带来了隐患，也造成城市土地价值的贬值和非充分利用，对周边地产业发展存在一定的压力。由此可以看出，在城中村改造之前，村民在享受着优越的地理、经济区位给自身带来的利益，即城市给他们带来的正外部性，另一方面，城中村的存在又给城市的形象和管理带来负面影响，这种关系使得在改造问题上的两种不同的价值取向，就是村民对改造的冷漠甚至抵抗，与政府迫切的心态。3.2改造涉及各利益主体的价值取向3.2.1政府的隐含收益和直接收益政府通过城中村的改造可以改善城市形象，改善居住环境，重构社区网络；充分发挥该地区土地价值，还可以在一定程度上减缓无休止的粗放型的城市空间蔓延，从而走内涵式发展道路，建设资源节约型社会；拉动消费和当地经济增长，增加与房地产开发交易相关的各项税费等，这是改造的隐含收益，也就是伴随着城中村改造可能会发生并且其价值量难以直接通过改造来量化的。此外，政府还有直接的收益：其一，是获得土地出让金。通过城中村的改造项目的经营，可以获得一定数额的土地出让费用，从此结束无法从这部分土地上取得更多收益的局面。其二，获得改造项目的税费收入，政府通过改造，可以获得建设项目的各种税费收入，不过城中村改造中，一般存在各种的优惠政策，这部分收入会大大减少，相比于土地出让费用来说，可以说微不足道。其三，是转嫁部分公益性项目。在成片改造的情况下，一般来说，政府将部分基础设施建设这项本应由自己承担的责任转嫁给了开发商，从而减轻了自己的财政支出负担。从上述分析可以看出，政府在城中村改造中的收益是明显的，并且政府可以通过城市规划和手中的行政权力来实现改造，故此总的来说，政府的价值取向是城中村改造，要做。3.2.2村民的价值取向相比于改造后会为其带来更好的居住环境来说，村民往往更关心改造过程可能会对其造成的损失。因为从地位上说，居民在城中村的改造中一般都处于被动的地位，他们对于改造的时间、方式、结果、实施主体以及安置房源情况等等，往往难以自主甚至不知情。他们的处境是：短时间内必须暂时性或永久离开自己“家园”，给建设者腾出地块来建设，协助政府和房地产商实现他们的目标和利益。在大多数情况下，村民是拆迁的被动接受者，既无力否定城中村的改造项目和拆迁运作，也无力对抗最后可能导致的依法强制拆迁，他们最终惟一能做的，是在有限的时间内进行博弈，以争取更多一些的补偿。对于多数得益于城中村房租、地租收入的村民来说，维持现状的意愿是非常强烈的，如果补偿的标准达不到他们的预想，他们将会对项目实行进行抵制。另外，对于村里某部分经济困难户来说，改造的确对其生活造成较大的影响（例如异地安置，根据等级地租理论，安置小区只可能位于比较偏远的郊区，居民的交通出行费用和时间都会成倍甚至几倍的增加，加重的经济负担可想而知；现在村集体的医疗、养老保障体系在改造后将如何转制等），没有合适的补偿安置方案解决以后的生活出路问题，他们也是会与政府和开发商进行博弈的。村民的价值取向是没有较为充足的补偿，不迁。3.2.3开发商的价值取向在市场经济条件下，对利润的追求，是开发商的基本价值取向。在实施城中村改造项目中，开发商往往采取各种方式降低成本、增加产出。在降低成本方面，开发商尽力控制动迁成本，尽可能压低对居民的补偿，实际上损害了居民的直接利益；此外还减少各项税费，尽可能争取政府优惠政策，从而减少了政府收益和公共财政；减少配套面积，尽可能少建甚至不建、少建甚至不建公共设施，从而损害了居民日后的公共空间。增加产出方面，开发商要尽量的通过增加开发量和力求将房价提高到市场所能接受的最高水平来实现其追求利益最大化，这也符合经济学上“理性经济人”的行为。开发商的价值取向是城中村改造，要最赚钱地做。图1 城中村改造产生的利益图2 城中村改造可能带来的损失3.3不同改造模式的特点和各利益主体的关系3.3.1政府主导型政府主导型是指政府规划和投资城中村改造的整个过程，各项工作一脚踢，参加拆迁、土地平整、基础设施建设、项目的建设等，是计划经济时期最为常见的城中村改造模式。这种模式下，改造项目的利益主体只有政府和村民，不涉及开发商。这种模式的优点是政府能从景观、环境效益和社会效益按照城市规划的要求进行更新，能很好的规划和控制整个改造工程；此外，由于没有发展商的介入，利益分成上少了一个主体，故此政府能够降低改造成本，从而创造出更高的社会效益。但是，由于项目全程是由政府负责投资的，所涉及的投资额大，政府必须一次性投入大量的财政支出。另一方面，由于在这种模式下，政府是涉及利益分成的规则制定者，也就是说他既是运动员又是裁判员，存在政府和村民利益冲突时，如何保障村民利益成为最大的难题。例如现在社会上就存在不少的政府强行拆迁的行为，对于不合作的村民实行断水、断电，甚至联合黑势力恐吓，暴力逼迁等。村民在这种情况下，自身权益根本得不到任何的保障，利益分配会严重失衡，不利于社会的和谐发展。故此笔者认为，这种模式不仅要政府大笔投资，也有机会诱发上述的社会利益失衡现象的出现，无论从操作可行性和对利益分配的监管上来说都不值得大范围的推广使用。图3 政府主导型改造的运行机理3.3.2村集体主导型村集体主导型是指由村集体出资，村民自行改造居住环境的模式，这种模式也不涉及开发商的介入。模式的优点是组织实施和利益的协调都较为容易，由于村民是自主改造自己的居住环境，在改造的方案和利益的分配方面都由村民协商决定（当然要考虑政府的规划要求），改造的阻力少，积极性高；由于没有开发商的介入，可以总体降低项目的改造强度和项目成本，并且不存在村民与开发商的矛盾。但是，由于这种模式要求村集体有较为雄厚的资金实力，再者，村集体可能缺乏改造的经验，其组织制度、经营机制也不一定能很好的有较强的市场适应能力，最终可能影响项目改造的质量。故此，笔者认为，此种模式虽然能够很好地调动村民对于改造的积极性，也可以避免出现利益分配的失衡，但是村集体的资金实力问题并不可以通过人为努力就可以容易解决的问题，对于经济实力不太强的区域，这种模式的可行性是比较差的，也可以说，这种模式并不适合大规模推广，在有条件的地区可以运用。图4 村民主导型改造的运行机理3.3.3开发商主导型开发商主导型是指在城中村改造中引入开发商，由开发商负责城中村改造的各环节，按照完全市场化的方式进行开发。开发商的介入能很好的解决城中村改造中的瓶颈问题资金问题，使得经济条件不太发达的地区的城中村改造获得了更多的机会，故此，这种模式的适用性较高。但是，开发商是以获取利润为目的的，对利润的追求使得开发商跟政府的利益是不完全一致的，其与村民的利益更是此消彼长，引入发展商就等于引入了增加容积率，造成村民只能得到最低赔偿的风险，此外，因为一部分利益分成流向了发展商，故此造成政府和村民的改造成本增大了。但是发展商的开发行为是可以通过政府的政策和监督来规范的，而这正是政府在城中村改造中需要扮演的角色。以下将详细分析这种模式下各利益主体的互动关系。图5 开发商主导型改造的运行机理政府与开发商的互动政府与开发商是双重的，一方面，政府对开发商在行政区内的开发建设行为进行监督，政府的监督贯穿改造项目的整个过程，涉及拆迁许可证的发放和拆迁安置资金的监管以及工程建设是否符合规划条件（如容积率、绿化率等）等内容。另一方面，政府和开发商还有互助的关系。政府有关部门有为开发商提供无偿服务的需要。如提供建设项目前期基础资料，提供有关政策咨询，在进程中帮助协调各种矛盾和问题等等。通过城中村改造，政府也把部分基础设施的建设转嫁到开发商的头上，可以很好的借助开发商的资金实力解决政府的资金困难问题。总的来说，政府和开发商利益的一致性是比较高的，政府要通过开发商对城中村的改造实现其目标和利益，开发商在城中村改造过程在前期基础资料收集、协调矛盾等也要政府的协助。但是开发商与政府的利益也并不是百分百吻合的，开发商出于对最大利润的追求，力图降低成本和增加产出，这方面与国家的有关法规和政府的规划指标是相悖的，开发商会通过不断的与政府讨价还价来试图达到其目标。政府对村民的作用政府由其职责决定了其必须代表和维护人民的最根本利益，政府是行政机构，具有法律授予的权威性，无论在是否改造上还是拆迁赔偿标准的具体制定上，政府都有决定性的作用，政府制定的与城中村改造相关的各项政策与措施，将是村民在改造过程中的指导和法律依据。另外，政府还负责村民的思想引导和教育工作，数据显示(黎智辉,2004），80%以上的钉子户事件都是因为思想政治工作做得不到位，人们群众对政策不理解甚至是不了解。政府还有协调和监督改造过程的职责，对村民在改造过程中所遇到的困难应予以及时了解，提供必要的帮助；切实监督项目的实施过程，维护村民利益。但是在实际中，某些地方政府为图眼前和局部利益，罔顾人们群众的长远利益，在拆迁过程中，直接或者间接充当拆迁人，对于不合作搬迁的村民，违法违规暴力执法，转变了政府的职能，从拆迁的监督管理者变为操作者，严重损害了政府部门的形象。开发商与村民的互动在法律关系上，因为房屋拆迁是平等主体间的民事行为，所以开发商与村民的地位应是平等的。但由于实际操作中，开发商由于对政府的各项政策比较熟悉，可调用的资源较多，在改造中往往处于强势的地位。开发商通过动迁实施单位向居民提供拆迁补偿，村民的居住空间腾出来让开发商改造，开发商从而获得预期利润。在利益的驱动下，开发商在拆迁补偿方面一般都会采用政策中规定的最低标准，力图压低拆迁补偿的成本。在这方面，村民与开发商有着最根本的利益冲突，双方的利益此消彼长。由于村民无力否定城中村的改造项目和拆迁运作，对此唯一的对策通过与开发商“拉锯战”来实行提高自己获得的赔偿。这种情况就意味着村民持观望态度，短时间内不会与发展商达成协议，有个别甚至最后发展成钉子户。拆迁进度关系着项目的进度，因为存在资金风险（银行贷款等），对于开发商而言，项目进度越快越好，故此拆迁是不能拖延的。在这点上，村民“拖”会直接损害到开发商的利益，这种关系下，使得博弈的双方都有自己手中的资本，使得现实中村民与开发商博弈、周旋的情况数不胜数。图6 开发商主导型改造利益主体之间的关系通过上述分析可以发现，现行发展商主导模式的组织机制虽然可以较好的解决资金方面的问题，但是一般没有办法解决改造过程中最根本的矛盾发展商利益与村民利益之间的关系，从而引起许多城中村改造项目最后只能是因为拆迁问题而无法实施。故此，如何解决这个矛盾将是改造成功与否的关键，下章节将会以南宁陈东村改造方案作为案例，探讨如何通过组织机制的创新去解决这个矛盾，实现城中村的顺利和成功改造。4.南宁陈东村改造方案、模式探讨 14.1项目改造背景4.1.1项目所在地的社会经济背景陈东村位于南宁市永新区，永新区位于广西首府南宁市的中西部，是南宁市建设区域性的交通枢纽和商贸、农贸流通中心和主要集散地。加上当时政府对该区域的基础设施建设的大量投入，市容市貌将会发生较大的改变，使得永新区在南宁市有一定的区位优势。4.1.2陈东村现状陈东村总占地面积约为1200亩，目前建设用地面积约为600亩，建成区内容积率约为3。村内建筑多为村民私房和村集体用房，主要分布在村片区的东北部及西南部，村内唯一的配套设施陈东村市场及大部分企业分布在大学西路旁。建筑多为80年代所建，平均高度约为23层，由于质量问题和缺乏维修保养，大多已经残破不堪。居民住宅除少数房屋出租给周边高校学生外，其余房屋均以自家居住为主，此外，有少数房屋一层改建为商铺，但比例较低；村集体通过厂房出租获得资金来源。 4.1.3项目的政策背景对本项目影响较大的，主要是当时南宁市将要出台南宁市“城中村”改造建设管理若干规定，规定基本上明确了城中村改造的步骤和形式，对整个项目的操作思路和运用模式有决定性作用。其中，与改造模式和组织实施机制关系最密切的有如下几条：第五条“城中村”改造包括申请改造和征地改造两种方式。申请改造是指在实施“城中村”综合改革过程中，经“城中村”村民会议或原集体经济组织改制后的股份经济合作组织的股东大会同意后，由集体经济组织或股份经济合作组织提出“城中村”改造申请，按本规定的要求得到批准后，依法由农村集体经济组织或改制后的股份经济合作组织直接实施改造第二十四条“城中村”改造范围内的土地出让收益（扣除出让成本后的出让金净收益，下同），以申请方式进行改造的，其“城中村”改造范围内的经营性土地交由市土地交易中心公开对外招拍挂出让，土地出让金净收益全部留给原集体经济组织或股份经济合作组织，并由所在城区政府监管；以征地方式进行改造的，出让收益纳入市财政专户管理，由市“城中村”综合改革工作领导小组统筹用于全市“城中村”综合改革。第二十九条“城中村”改造的实施单位按规划自行配套，完成改造范围内及相邻城市主（次）干道的拆迁腾地和小区级道路、管网、路灯、绿化等设施建设。第三十五条以申请方式进行改造的，安置村（居）民的住宅建设工程的城建配套费、建筑垃圾处置费和墙改费一律免收；“城中村”改制后的股份经济合作组织用于发展经济的建设工程，经市“城中村”综合改革领导小组批准后，城建配套费减半收取，其他城建收费项目除了质量安全监督、劳保统筹外，一律免收。从上述的政策可以看出，政府在城中村改造方面对申请改造这种方式给以许多政策的优惠和支持，鼓励城中村村集体申请自行改造，这与这种改造方式所遇到的村民的阻力较小有关。4.2项目实施的具体操作过程4.2.1项目改造目标坚持“高起点、高标准、高要求” 的原则，在遵循城市总体规划的前提下，对陈东村片区通过改造建设成为配套设施完善的大型经济适用住房和环境优美的高尚住宅区。其中改造后回迁房用地约250亩，高尚住宅区用地约500亩，大型商业城或商业市场用地约110亩，改造完成后配套市场一个，幼儿园、中学各一所，小学两所，老人及青少年活动中心各一处。4.2.2项目改造模式由陈东村集体经济组织或股份经济合作组织向市政府及主管部门申请自行改造，取得政府批准同意并列为南宁市“城中村”改造试点项目后，委托房地产企业作为项目的实施单位进行合作，在政府的协调下，按照统一征地拆迁、成片规划、分期建设、政府扶持、市场运作、自负盈亏的原则进行改造。简单来说，就是村集体引导下的房地产公司主导型。4.2.3项目的操作流程村民讨论通过改造决定，确定改造实施单位，申请改造。在改造获得政府批准后，实现农村体制向城市体制的转变，即实现集体经济组织转变为股份经济合作组织，村民变为市民，房屋产权转变等等。接着土地性质项目实施单位（房地产公司甲）负责陈东村改造范围内的整体策划、经济测算、规划设计和委托评估等工作，并先行垫付项目调查费、委托评估费、规划设计费等前期费用。规划方案确定后，由陈东村向市政府及主管部门申请项目范围内的农民回迁用地、集体生产建设用地、城市公共绿化用地、市政道路用地及公共配套设施用地，以作为项目实施单位（房地产公司甲）建设上述设施之用。将项目的土地连同陈东村改造范围的拆迁安置、回迁房建设、市政设施建设、项目的建设条件和优惠条件一揽子作为捆绑条件，由土地储备中心根据土地利用年度计划，通过公开招标、挂牌交易或招商会的形式出让给项目受让人（房地产公司乙）。土地出让金用于支付项目实施单位所垫付前期费用。确定项目受让人后，由项目实施单位（房地产公司甲）与项目受让人（房地产公司乙）签订陈东村“城中村”改造的拆迁安置合同，约定受让人支付项目出让金的期限和出让土地完成拆迁的时间。拆迁过程由永新区政府和陈东村村负责完成，由项目实施单位（房地产公司甲）垫付拆迁费用。拆迁完成后除留起小部分三产用地解决“村民”以后生活问题，其余部分进行回迁房、基础配套设施和商品房的建设。其中项目实施单位（房地产公司甲）负责基础设施和回迁房的建设，项目受让人负责商品房建设。最后项目完工，居民回迁。图7 项目的操作流程4.2.4项目的补偿和安置方式经过村民协商同意，本项目全部采用回迁方式解决村民的安置问题，采用1：1的产权置换方式解决，回迁房分为两期建设，第一期主要解决居民的安置用房，第二期解决居民的补偿用房。对于现有的少量商铺，也采用1：1的产权置换的方式解决。除了实物补偿外，补偿方案还包括货币补偿方面，包括住宅房屋临时安置补助费、临时过渡补助费、搬迁补助费、搬迁误工费、非住宅搬迁补助费、产业用房停产停业补助费、电话有线电视宽带迁移费等，补偿考虑比较全面，力求最大限度地保障居民的生活少受影响。此外，为保障改造后“村民”的生活经济来源，拓宽就业渠道，提高“村民”的生活水平，根据有关规定和陈东村的实际情况，预留110亩土地作为“三产”发展用地，拟用招商引资的方式解决“村民”生活出路问题。4.3各利益主体在改造中的角色及职责4.3.1政府的角色及职责在本方案中，政府主要是扮演政策引导者、协调者和监督者的角色。政府通过制定和颁布南宁市“城中村”改造建设管理若干规定这部法规，引导城中村改造模式和组织实施机制向政府所希望的方向发展。政府通过对不同改造方式的划分以及对其中一种方式实行利益分配上的倾斜，实现了其的引导目标。具体来说，就是通过申请改造这种模式，村集体不仅掌握了改造方案设计的主动权，而且还会获得可观的土地出让金，而征地改造中都不享有这两个权益，符合改造条件的村集体，处于利益的考虑，必然会趋向于第一种方案的选择。此外，为保障城中村改造的顺利进行和实施单位的收益，政府有关部门根据审核的项目调查报告和项目前期总成本，制定出优惠政策。此外，当土地出让金不够支付实施单位所垫付的前期费用时，政府负责通过政策进行协调，以保证项目实施单位的收益。前期调研阶段，政府必须协助好开发商进行资料的收集，并提供现有的资料。拆迁阶段，政府主要负责协调陈东村做好拆迁工作，主要是落实好村民的思想工作，监督补偿是否合理等，主要的拆迁工作由村股份经济组织负责委托专门拆迁公司完成。在项目进入实施的阶段，政府主要是负责项目进程和施工质量以及工程是否符合规划标准等方面的监督。从中可以看出，在整个过程中，政府不涉足具体项目的投资和执行，只是负责引导、协调和监督，这样能够更好地指导和监督城中村的改造工作。4. 3.2村集体和村民的角色和职责在本方案中，由于是采用申请改造的方式，村集体和村民在改造的过程中处于主动的地位改造是由他们提出的。由于申请改造必须经过村民会议的通过，也为了城中村改造得到大部分村民的支持，减少操作过程中的阻力，村集体曾多次组织村干部、村民代表到汕头、深圳、珠海等地考察，参观学习城中村的改造经验和做法，多次召开会议对不同的改造实例进行研究。在改造获得政府批准后，村集体负责委托房地产公司作为项目的实施单位。在改造过程中，改制后的村股份经济合作组织委托专门的公司，负责拆迁和赔偿工作。在整个拆迁和建设的过程，村股份经济合作组织将起监督的作用，包括工程进度、质量以及工程建设是否与规划设计相同等