水库移民安置规划工作国内外动态研究.doc

水库移民安置规划工作国内外动态研究2008年第5期(第36卷)黑龙江水利科技HeilongjiangScienceandTechnologyofWaterConservancyNo.5.2008(TndalNo.36)文章编号:10077596(2008)05001902水库移民安置规划工作国内外动态研究李东晗,初文森(】.黑龙江省水利水电勘测设计研究院,哈尔滨150080;2.黑龙江省富达农业开发工程有限公司,黑龙江绥化152000)摘要:移民安置规划是水库移民工程设计的核心,是搞好移民安置工作的基础.文章通过对国外典型国家和我国水库移民安置工作动态的总结,说明了科学合理的移民安置规划在水库工程建设中的重要地位,并越来越受到世界各国的高度重视.关键词:水库;移民安置规划;性质;任务;国内外动态中图分类号:D632.4文献标识码:A1水库移民安置规划的意义,性质和任务1.1水库移民安置规划的意义现代化的水库工程建设首先必须有正确而严谨的设计,设计包括枢纽工程设计和水库移民安置规划设计两个部分.新中国成立初期,我国的工程技术甚为落后,因此,对枢纽工程建设非常重视.经过几十年的努力,我国的工程技术已有飞跃的发展,建设了许多大型水库和水电站,成为世界上大坝最多的国家之一.由于缺乏经验,一段时间内没有认识到枢纽工程和水库淹没是水库赖以形成的两大要素,工程效益是两大要素共同作用的结果.没有把水库移民安置规划设计和枢纽设计置于同等重要的地位.因此,移民安置工作在一些水库存在大量的遗留问题,成为水利水电建设中的突出矛盾,影响了移民的生产,生活和库区经济的发展.国际上凡是先进的国家,现在对水库移民安置规划都是很重视的.在规划设计和移民实施单位不仅有技术专家,还有社会经济专家,重视智力投资,优化移民安置设计和使移民顺利就业.1.2水库移民安置规划的性质和任务移民安置规划是水库移民工程设计的核心,是搞好移民安置工作的基础.移民安置规划是一门政策性强,问题复杂,专业面广,政治经济意义重大的综合性科学.它不仅是技术工作,还涉及到许多社会问题.诚然,工程设计也和社会有联系,但远不如水库移民安置规划工作那么紧密.库区本身就是社会,凡是社会的一切现象在移民安置中都会碰到,都要加以认真研究.因此,水库移民安置规划是一项复杂的系统工程.水库移民安置规划的任务是做好库区经济重建和发展计划,妥善的安置好移民的生产和生活.被安置的移民都应该有合适的生活环境,生活设施和能发挥社会作用,安置区不致因人口密度过大造成资源短缺,给环境带来不利影响.务必使淹没区的移民和安置区的老居民的生活不低于原来的水平,并给日后达到更高的生活水平创造条件.2国外水库移民安置研究动态2.I世界银行世界银行是一个国际借贷机构,长期资助那些涉及非自愿移民安置的开发项目.近几十年来,世界银行在全球范围内资助兴建了400多项水利工程,在水库工程移民方面积累了丰富的经验.世界银行制定的世界银行资助项目关于非自愿移民的工作指南,为世界各国制定水库移民政策和移民安置规划提供了成功的范例.世界银行认为,开发项目应尽可能避免或减少非自愿移民数量.如不可避免移民,应作出详细的移民安置规划,要把移民安置计划列为工程可行性研究报告的重要内容.移民安置要求尽量将移民安置在与其文化,生活习惯相近的地区或附近,尽量保持原来的社会组织,使移民同安置区居民在社会,经济,文化上融为一体,确保移民和安置区老居民和睦相处,尽量减少利害冲突.对移民补偿问题,世界银行的观点是:对移民财产损失给予足够的补偿是重要的,但不主张单一的现金赔偿;赔偿资金应主要用于生产性投资.世界银行不主张实行”家长式”的援助政策,否则,移民极易形成依赖综合症.同时,应创造条件,使受到工程不利影响的移民能够分享工程建设的某些利益.世界银行认为,在移民重建策略中,土地是一关键因素,因为大量的搬迁者可能成为农民或农业劳动者,重建他们的生产力主要取决于是否有土地.因此,农村人口搬迁计划应该从建立基本指标开始,给搬迁者以所需要的土地资源量.这就需要有确定的地区,即搬迁者从经济上和技术上可以接受的地点,以及获得新耕地的时间.2.2前苏联前苏联是世界上河流资源最丰富的国家之一,已建成库容超过100万m的各种水库1000余座,其中大型和超大型水库有200多座.移民人数在l0万人以上的有古比雪夫(移民15.0万人),雷滨斯克(移民11.6万人),克列缅丘克(移民13.0万人)3座水库.前苏联在制定水库移民安置政策时,特别重视农村移民安置区的选址规划和土地的合理利用.其主要做法是:新建或改建居民点尽量选用非农业地,或不利于农业和低质的农业用地,以及在国家林区资源中无森林覆盖或仅有灌木和价值不大的丛林地段.生活区和生产区的布局应相互协调,方便,在施工准备,工程实施和建立必要的卫生保健等方面采取最合理最经济的决定.安置区要有长期发展的潜力和足够的场地面积,可以布置包括远景发展在内的各类建筑物,以及有建设居民点的良好自然条件.2.3印度印度是一个典型的发展中国家,印度的水库移民安置政策已从过去的偏重现金补偿转变为”用土地补偿土地”为主.收稿日期20071129作者简介李东晗(1974一),男,黑龙江齐齐哈尔人,工程师;初文森(1967一),男,黑龙江绥化人,工程师.一192008年第5期(第36卷)黑龙江水利科技HeilongjiangScienceandTechnologyofWaterConservancyNo.5.2008(T0dalNo.36)损失农用地则分配农用地,分配给的农用地面积等于农民原有的土地面积,但最低不少于0.2hm.如果移民不愿接受政府提供的耕地而自己购买私人土地,土地征购委员会将帮助他确定合理的土地价格,如果他需要支付的土地价格超过他的土地补偿费,则超过的部分可以通融,政府将作优惠处理,由工程移民安置费支付.移民补助金不支付现金,而是以搬迁户的名字存入银行,防止把钱花在生活品的开支上.给农业部族发放津帖,鼓励他们借助其他开发计划进行经济开发,扩充生产资料,发展生产.每户移民免费分一块宅基地,并优先安排就业.2.4日本从2O世纪50年代开始,日本水电事业迅速发展.由于政府采取妥善安置移民和积极进行库区建设相结合的政策措施,因此比较顺利地处理了水库移民安置和补偿问题.日本非常重视水库移民补偿,其有关法律非常完善.日本的大型水库多数是建设省的直属工程,建设省根据土地征用法制定了直属公共工程征用土地损失补偿标准.其补偿项目有:征用土地的损失补偿费,按征地合同签订时的一般地价,物价计算,在迁移时如地价上涨,再另行追加.损失补偿费发给个人,如发给个人有困难,可采取其他方式.损失补偿费用现金支付,如移民要求提供土地,房屋或开垦耕地,平整住宅用地,在可能的情况下,应努力满足其要求.对征用土地上的建筑物和其他资产,均按当地价格予以补偿,如当地没有同类建筑物和其他资产的买卖价格时,则按修建该建筑物和其他资产所需费用计算补偿费,并根据建筑物和其他资产的使用年限和维修情况,适当减少补偿费.对失去的捕鱼权,按年平均纯收益和当地水产资源的未来变化情况予以补偿.对失去的矿业权,租矿权,采石权均按一般的买卖价格予以补偿,如当地未曾进行过这些权利的买卖时,则按采矿,租矿,采石的每年所得的纯收益,储蓄利率,可采年限和可开采量等计算补偿费.移民的临时住房费,财物的托运费等予以补偿.因征地而迁移,改葬坟墓所需的费用,予以补偿.因征地而迁移佛堂,教会和改葬坟墓,举行渴望,祭祀和进行宗教活动所需的费用予以补偿.采伐树,按市场树木价格计算补偿费.树木移栽所需费用和因移栽而使树木枯死的损失,予以补偿.因房屋拆迁使其租金收入减少,减少部分予以补偿.因征地而不能继续营业的工商业者所受损失,予以补偿.因征地而不能继续耕种而造成的一切损失,予以补偿.因征地失去捕鱼权而造成的损失(如廉价出售鱼具等)予以补偿.因征地而使土地所有者和其他业主的雇用人员失业时,发给1a原工资.移民所需一切杂费(迁移旅费,办理移民手续费)予以补偿.3国内水库移民安置研究动态新中国成立已来水库移民的发展大致经历了以下4个阶段.3.119501957年为第一阶段新中国恢复了旧中国严重破坏的国民经济,开展有计戈0的经济建设.针对频繁的洪涝灾害和国民经济对能源的需求,大力发展水利水电建设,建立大中型水库20多座,移民约30万人.移民迁建以补偿为主,用划拔与调剂土地安置移民.库区整体经济水平不高,在土地容量相对宽松的历史背景下,移民通过自力更生,艰苦奋斗,重建家园解决温饱,移民迁建后,尚能恢复原有生活水平.一203.219581978年为第二阶段此时正值大跃进和文化大革命时期,全国兴建了大批的水利水电工程,建大型水库280多座,移民253万人.在这特殊年代里,”一平二调”盛行,移民安置前期工作未能受到重视,重工程,轻移民,重搬迁,轻生产安置,重建房,轻基础设施配套,补偿标准低,移民经费严重不足,搬迁后普遍生活水平下降,至今还有许多遗留问题有待逐步解决.3.3197990年代中期为第三阶段中共十一届三中全会以后,全国转入经济建设为中心,实行改革开放政策的新时期.随着国民经济的发展,人多地少的矛盾越来越突出,划拨和调整的余地越来越小,土地开发难度越来越大,使移民工作的发展达到一新的阶段.这个阶段的主要办法是:1)大型水利水电工程建立了前期补偿,后期扶持的优惠政策.新建水库建立了后期发展扶持资金,扶植移民发展生产,对原建水库建立库区基金专项费用,解决老水库的遗留问题.2)开始建立移民政策的法规体系,使移民工程管理与规划设计纳入法制轨道.1982年国务院颁布了国家建设征用土地条例,1984年水利电力部颁布了水利水电工程水库淹没处理设计规范,1985年水利电力部制定了大中型水利水电工程前期工作程序的暂行规定,1986年国务院办公厅批转了水电部关于抓紧处理水库移民问题的报告,1991年国务院颁布了大中型水利水电建设征用地补偿和移民安置条例,1992年国务院批转了国家计委关于加强水库移民工程的若干意见,1993年国务院颁布长江三峡工程建设移民条例.另外,为了加强移民安置前期工作,还特别为移民工程的建设管理制定了一系列的法规和规范文件,强调了前期工作的重要性,按项目管理目标,强化了移民工程设计的深度,加强了移民工程的管理,取得了良好的效果.3)按基本建设程序办事,加强了移民工程的前期规划设计和移民实施计划管理工作,对原有移民安置规划中出现的新情况,新问题不断地进行修编和调整,移民补偿标准逐步得到较大提高,补偿的项目更趋完善,移民资金管理工作逐步加强.3.420世纪90年代中期至2000年为第四阶段随着社会主义市场经济的逐步建立,水利水电工程原有的投资体制和经营体制发生了变化,水利水电工程推行业主负责制和投资多元化的机制,水库移民工作实行政府负责制和投资包干制.在移民双重体制的情况下,需要配置有效的约束机制.我国水库移民工作是实行政府负责制,移民安置需要对国民经济各方面的调整,对安置区的选定,地区资源的开发等,都需要政府组织,各级政府的领导是移民工作顺利开展的基础.同时在使用移民资金上,政府又有很大的自主权,在移民资金管理缺乏约束机制的情况下,受本位主义思想的影响,造成移民资金管理上的失控.因此,在移民管理机制上进行较大的改革,实行移民监理制,移民工程的招标,投标制,建立规划管理,计划管理体系,有效实利监督机制,推行移民稽查,移民工程验收等一系列监督机制,协调地方政府,业主,移民工程实施项目管理,目标管理和工程管理,使移民资金管理有章可循,有法可依.参考文献:1傅秀堂,周少林,尹忠武,郭祖彬.水库移民工程M.北京:中国水利水电出版社,2005.