城市开发与规划赵民(1).ppt

城市开发与规划控制 经济学的视角,赵 民同济大学建筑与城市规划学院,城市开发的概念1城市开发的概念 城市开发（urban development）是以城市土地利用为核心的一种经济性活动。主要以城市物业（土地和房屋）、城市基础设施（市政公用设施与公共建筑设施）为对象，通过资金和劳动的投入，形成与城市功能相适应的城市物质空间品质。并通过直接提供服务，或经过交换、分配和消费等环节，实现一定的经济效益、社会利益或环境效益的目标。,城市的发展过程是一个不断建设、更新、改造，亦即新陈代谢的过程。城市开发作为城市自我生长、自我整合的机制，始终存在于城市发展之中。城市开发的目标是由具体的物业和设施的开发来实现的，城市开发与具体的物业开发和设施开发的关系是整体与局部、一般与个别的关系。,2城市开发与城市建设城市开发的概念内涵较城市建设（urban construction）更为综合，它与市场经济的运作方式相适应，包含了城市经营，描述市场经济框架下政府、开发商、城市消费者之间的关系。而城市建设是指具体的建设工程，在我国是在计划经济条件下的形成的一个与国家计划、国家投资及国家建设相联系的一个概念。,城市开发的类型,1新开发与再开发,2公共开发和商业性开发,在市场经济条件下，城市开发活动具有多元化的特征。公共部门主要是政府；在非公共部门中除了房地产开发公司以外，银行和其它金融资本的运作机构、建造商、投资者和业主本身都可能成为开发者。相应地，城市空间也可以分为两类：公共空间和非公共空间。这两者的开发活动在一定的政策导向下，也会发生交叉。如公共部门有时会投入盈利性开发活动，并非公共部门的开发也有可能提供一部分公共空间给社会共享。,公共开发在城市开发中起着主导作用，公共空间构成了城市空间的发展框架，为各种非公共开发活动既提供了可能性也规定了约束性。所以，公共开发又被称作第一性开发活动，非公共开发则称作第二性开发活动。,公共部门开发和非公共部门开发在决策的出发点和依据上有着根本的差别。公共部门的开发决策以公共利益为取向，把经济和社会发展的整体和长远目标作为决策依据；非公共部门的开发决策以企业或部门的利益为目标，项目效益的高低和风险的大小是决策的依据。为了实现城市开发的综合利益，公共开发在城市开发中必须发挥主导作用，使公共开发与商业性开发相互协调。,城市开发的经济动因,1城市结构和功能的互动城市的发展总是处于平衡不平衡新的平衡的矛盾运动之中。因此，城市开发是一个历史的范畴。随着城市经济的增长、产业结构的调整、经济增长方式的转变和城市功能的更新，必然带来城市物质空间的调整和重组，导致城市开发的实施。,2城市物业置换的要求,1物质建设性置换。包括从非城市物业，如农田，转变为城市物业，如居住区，也包括将城市的危房、旧房、简屋等拆除，代之以新的建筑物。（2）功能性置换。即对城市一部分物业的使用功能加以调整。其过程本身不一定涉及建筑等物业的拆除及重建。某些增量的功能有可能在存量在物业中获得发展的空间，这种对存量物业资产的重新利用过程就是功能性置换。（3）土地级差收益性置换。随着经济社会的发展、市场对不同区位土地的需求及土地价格的空间级差也在不断发生变化。为了追逐高额的土地级差收益，一些物业尽管从物理意义上并没有老化，从功能角度看也没有不当，但仍然会被置换，这就是城市物业的土地级差收益性置换。,在城市中心区优良的地带，三种置换过程有可能是统一在一起的。但在地理位置较偏的城区，往往旧城改造的任务也很重，但土地再开发后的级差收益很少，或根本没有市场吸引力，这种条件下的城市开发就会是政府主导的物质建设性置换。政府可通过税收、财政、交叉补贴等手段，使开发商出于自身经济利益的考虑参与这样的开发。,（4）在实践中，一个项目的开发，相关各方可能会有不同的经济动因，物质建设性置换、功能性置换、土地级差收益性置换的过程可能交织在一起。,经济分析与政治决策,由于城市开发不但是一种经济过程，也要追求社会和环境等目标，很多情况下需要作出政治决策。所以对城市土地收益级差性置换要有必要的调整和引导，如要符合城市长远发展的要求，不损害城市公共空间的数量和品质，并要尽可能与城市危旧房地块的改造结合起来。,城市规划控制,城市规划对城市开发的控制是基于市场机制的缺陷。但城市规划作为政府行为，政府的决策还要考虑社会、环境等因素，并最终取决于政治性的决定。同时，城市规划是一个相对独立发展的职业，已经形成了规划控制的理念和一整套技术性的操作方法。规划控制的有效性主要在于它的权威性，即凭借法律授权或行政权力去管理和规范城市开发建设活动。,经济手段与规划控制手段,在规划控制的方法中，已经有了引进经济的调节方法的尝试，例如区划奖励、开发权转让已在北美一些城市实施多年。上海市的规划管理办法中也有类似于区划奖励的规定。但总的说来，长期以来规划与经济学之间的关系是很疏远的。城市规划控制曾被经济学家指责为违反经济规律，规划师也曾对经济学原理和供需规律等不屑一顾。,城市经济学家伊文思（Alan W.Evans）在他所著的城市经济学一书中指出了经济学与城市规划的相关性。首先是关于城市如何运转的经济分析，也就是实证性的城市经济研究，可以使规划制定者更精确地预测未来将发生什么及其产生的影响；其次是福利经济等的方法和分析，能够帮助规划制定者解释那些能够或应该采纳的政策。城市经济学能根据福利经济学的研究成果来分析和发现规划控制在经济福利方面的影响。对城市开发所能作的种种经济分析表明，如果规划控制有经济学理论和方法的基础，所制定的原则和作出的决策将有可能较为明智。,规划控制的福利经济学分析,福利经济学已发展成为经济学的分支学科。它涉及三个方面的问题：第一，经济福利的定义；第二，确定能使福利达到最大限度的条件；第三，如果没有这些条件，福利就达不到最大限度，这时又有哪些政策可以用来改进福利。,关于第一个问题，在经济学家们的讨论中，普遍接受的标准是意大利社会学家维尔弗莱多帕累多（Vilfredo Pareto）所提出，以后被人们用他的名字称谓的标准，即：一个人生活的改善，如不损害其他任何人，福利就提高了。当一个人的福利如再作进一步的改善就会损害其他人的这一临界点就是帕累多最优。帕累多选择的每一种情况都代表了全体居民之间的福利，包括收入及财富的一种不同分配。因此，不同帕累多理想情况中的选择，就变成了一个公平问题。,虽然经济学家有时把这种选择看成是使社会福利达到最大程度的一种经济上的问题，但实际上，这种选择和问题，并不纯粹是经济上的，而往往主要是政治上的。这也正是城市规划控制所面临的情况。公平与效率的判断与选择意识形态（如三个代表）社会承受能力及判断,福利经济学家所讨论的第二个问题是对福利达到最大限度的必要条件作出解释。公认的是，在市场经济中具有完全竞争性的条件时福利就会达到最大。但完全竞争的条件在任何社会经济状态中都不可能达到。这样，问题就变成在现实中实施什么样的政府干预才会提高福利。,如果干预是必要的，那么，在什么条件下或为了什么理由，福利经济学将建议政府进行干预。一般而言，干预的理由可分成两类：一是公平理由，即改变原定或原先可能出现的福利分配；二是效率理由，即把经济更接近帕累多理想标准。,为了公平理由而进行的干预，也有两种情况，一是运用税收和转移支付的方法，对收入的分配直接了当地加以干预；二是社会资源消费方面保护的干预。例如在城市规划中，可要求按规定配置公园、游泳池等休憩设施，保证面向大众服务的，而并不是仅仅为有钱人享用。（及城市广场、公共岸线、义务教育）关于各类设施配置的千人指标，一旦列入强制性的规划标准，也就更明白无误地表明了为所有人服务的目标。,信息不对称问题,一种商品或劳务的消费者，当其不能充分认识自己购买的东西或自己行动的后果时，那种保护消费者的干预是必要的。所以对建设项目要有规划审批，对建筑工程要作质量检查和验收。这就是为了保证消费者的利益。消费者作为建筑物建成后的最终购买者和使用者，在购买时无法进行这种规划上或建筑工程上的检查。即使消费者是内行，能够自己进行检查，或出资请专家来检查，但这种自行的检查不可能是充分和适当的。唯有政府方面的规定和行为，消费者的利益才能受到保护。（消费者增强自我保护意识？）,干预的第二大类理由，是干预能提高效益。从土地利用规划的观点来看，市场失败的最重要原因是各种外部条件的存在，即外部经济效果或外部的经济负效果。在城市开发中，外部的影响是明显的特征，不可能通过“私人”间以市场交易的方式来解决。任何开发，无论是建设阶段，还是建成后的建筑外观以及用途，都影响着他人。,在建设过程中，邻居们会受到噪音、尘埃以及不方便的影响。建筑物竣工后，在美感上将影响邻居和行人，因为它的外观可能令人赏心悦目，也可能使人望而生厌。建筑物的使用，又将在许多方面影响人们。例如：一家新的商店开业，会由于增加了竞争而对邻近的其他商店产生消极影响；一座工厂投产了，将可能产生噪音、尘埃或空气污染；一座新的办公楼将产生新的交通，从而增加这个地区的拥挤程度。,所以，在现实中，城市开发要受到各种各样的控制，任何建设活动都要有规划的许可，从而来克服或防止外部负效益，提高经济活动的外部正效益。规划用地许可规划工程许可开工许可排污许可卫生许可治安许可,除了外部性问题，与规划控制最有关的市场失败是由于缺乏信息。完全的市场竞争条件之一是消费者和企业应具备关于目前和未来选择的完整信息。实际上，即使目前的信息十分完整和精确，也不一定能准确预测未来。如果开发者关于未来的推测不准确，就会导致资源的浪费。例如开发量过大，或市场定位不准，都会造成物业的空置。（房地产市场的现状）城市规划编制过程中的信息内容，被一些经济学家强调为具有相当重要的经济功能，它将引导开发活动的方向。（所以城市要有法定的控制规划，确定性！）,规划控制还是经济控制,对城市开发中各个具体项目的调节干预，从理论上讲，可以运用城市规划的直接控制，也可以运用经济的手段，例如通过设计一套税收办法来控制开发的外部负效益，使过高密度的开发变得在经济上不可行，从而实现控制的目标；另一方面，也可以设想有一套优惠的办法，来鼓励社会所需要的某些开发活动。,尽管这样的经济手段看上去有明显的作用和好处，但各国政府对城市开发的干预主要通过规划控制而非税收或补贴。有这样一些原因：（1）运用控制，而不是税收，是规划历史上的一种传统，是规划系统最初作为一种建筑法定管理措施的结果。（2）一种税制在促进有秩序的发展方面，可能不及控制系统有效(effectiveness)。规划以预测为基础，而当最初的预测被证明是错误的时候，规划可从预测转向控制，控制仍可以是有效的，而要在原来的控制中增加税收系统就会很困难。effective not efficient?,（3）在外部条件及社会成本不稳定和变化多端的条件下，规划控制会比税收更加有效。在项目成本和收益不很确定，而处于变动的条件下，规划控制肯定能防止开发导致社会成本过高等情况的发生，而税收杠杆是不可能做到这一点的。经济手段的后果往往难以预料。因为随着市场需求的上升，开发商可能发现，在偿付所规定的高额税收后，在一个已经十分拥挤的地区建造一幢大楼仍然是有利可图的。而这种情况却能为规划控制制度所制止。,因此，规划控制系统更可能保证规划政策制定者想得到的东西；而经济手段或税收则仅仅可保证开发的实际密度将比可能发生的密度低一些。在实践中，往往在实施规划控制的过程中，辅以经济手段，特别是优惠政策，包括减免税费、补助、优惠贷款条件等，从而促进预想的城市开发目标的实现。,规划控制的成本,任何控制系统都是有成本的，城市规划控制也不例外。这种成本是多方面的。（1）要发展一套规划制度，包括规划的制定、实施的全部过程，这将涉及大量的财力和人力资源。（深圳的法定图则）既想要通过规划控制来干预城市开发的种种活动，而又缺乏合理的规划和规划实施的行政能力，这种情况往往是对规划的经济投入不足造成的，其后果必定是城市开发的低效率，社会成本会很大。（要经营城市，首先要科学、全面地规划城市）,（2）规划控制即使很有效率，但一旦控制不当，社会成本也会是巨大的。例如当城市规模发展了，功能需要调整了，而规划没有相应的调整，仍然实施既定的严格控制，则将妨碍经济和社会的发展。（3）在严格的规划控制条件下，当拟开发的项目获得规划批准意味着是一笔数目巨大的收益时，开发商就会认为从这笔收益中拿出相当部分来寻求获得规划批准是合算的。这种支出，在经济学研究中称为“寻租”（rent-seeking）支出。“寻租”并不能提高经济福利，它不是直接用于发展经济生产，也不能使消费者获益，用经济学的语言，这是一种沉淀损失（dead-weight-loss）。,为了使开发得到规划批准，或求得规划控制的松动，如提高许可的开发面积，开发商会作出种种努力。用伊文思的话：为了说服地方规划当局，这种支出包括对律师和房地产专家、建筑师和有关公共关系机构的支付。有时，会运用政治压力来影响开发控制。除此之外，还有贵重的礼物，假称实地考察的旅游，及直截了当的行贿。,城市开发中的种种“寻租”现象，在我国的城市开发过程中已不鲜见。例如：已揭发查处的一些城市的主管官员与开发商之间的权钱交易行为；一些规划管理人员在接受了开发商的好处后，不按规划执行或不当地使用规划管理的自由裁量权限。规划领域滋生的腐败，在经济意上也是一种社会成本，有其内在的经济原因。,在城市开发中继续运用规划控制的方法，以防止开发活动的外部负效益、并提高总体经济效益的同时，一定要看到规划控制的成本。今后有必要对规划控制体制加以不断改进，以减少“寻租”的空间，并形成社会的控制机制，以使规划控制的社会成本减到最低。政务公开公众参与规划阳光下的政府,