第二章公共管理理论的发展变迁ppt课件.ppt
2023/1/11,2,第二章 公共管理理论的发展变迁,学习要点：公共管理改革运动：实践、阶段、模式公共管理理论的演变过程公共管理的理论基础公共管理理论的发展趋势,2023/1/11,3,2.1 公共管理改革运动：实践、阶段、模式,一、公共管理的产生与发展1.前工业社会：统治主导型模式2.工业社会：管理主导型模式3.后工业社会：服务主导型模式二、公共管理改革运动1.产生的背景（见第一章）,2023/1/11,4,2.若干工业化国家的新公共管理实践（1）英国的政府改革政治理念：新右派个人权利和自由选择，新自由主义政体，“小而美的政府”。政府改革的理念：组织模式和机构类型的多样化。突出措施：成立半自治性的执行局，承担各政府部门的公共服务职能评价：实质是管理革命而非机构革命,2023/1/11,5,（2）美国的新治理A.美国百年行政管理改革历程回顾第一阶段（1900-1940）：改进效率，建设好政府。第二阶段（1940-1970）：改善预算，控制开支。第三阶段（1970-1980）：改善管理，效率、效益。第四阶段（1980-1992）：私有化，精简政府。第五阶段（1992-）：重塑政府，企业型政府。尼古拉斯亨利 公共行政与公共事务,2023/1/11,6,B.全国绩效评估：减少官僚体制的繁文缛节；顾客至上；充分授权给下级；建设花费少而工作好的政府。C.总结：这次改革与过去行政管理范式不同，突出公共管理的特征，被称为新治理，或企业型管理范式。（3）其他国家的改革实践,2023/1/11,7,3.公共管理改革运动的发展阶段（1）民营化时期A.民营化：政府利用私营部门、第三部门来执行公共项目。B.公共物品供给过程中的三个基本参与者：C.民营化中公共物品制度安排的不同形式：合同承包特许经营补助自由市场志愿服务,2023/1/11,8,D.民营化的启示在不完善的政府、市场和社会之间，应建立一种有效的选择与相互协调机制，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和第三部门在公共物品供给领域的均衡点，建立公共物品供给的多中心体制和互补机制，以利于更有效地提供公共物品和增进公共利益。,2023/1/11,9,（2）重塑政府时期掌舵与划桨分开，进行自主管理改革围绕结果而不是职能再造政府工作流程充分运用现代管理技术公共管理者的非职业化（3）治理网络化时期治理网络：特定的群体围绕特定的政策议题而形成一种持久、稳定的联合体，它们有各自的边界、相对稳定的内部结构。多中心治理,2023/1/11,10,4.公共管理改革运动的主要模式市场化政府模式参与式政府模式弹性化政府模式解制式政府模式无缝隙政府模式合作政府（整体型治理),2023/1/11,11,2.2 公共管理理论的演变过程,一、传统公共行政的理论基础与评价（1）主要理论观点政治行政二分理论威尔逊：政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。行政之研究，1887古德诺：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治与行政，1900,2023/1/11,12,官僚制理论韦伯其人：生于1864年，德国图林根的一个富有家庭，其父为一位法学家兼市议员，家庭背景对其影响巨大。1882年进入海德堡大学攻读法律，还兼修中世纪史、经济理论、哲学、神学等，其学识渊博，阅历丰富，知识面广，这些为其理论体制的创建奠定的基础。1894年担任弗莱德包大学经济学教授，1896年担任海德堡大学经济学教授，1918年担任维也纳大学社会学教授，作为魏玛宪法起草委员会的顾问，曾前往凡尔赛会议代表德国进行谈判，1919年担任慕尼黑大学社会学教授。1920年因肺炎逝世，终年56岁。,2023/1/11,13,学术成就：马克斯韦伯与卡尔马克思和爱米尔杜尔凯姆被并列为现代社会学的三大奠基人。宗教社会学：韦伯在宗教社会学上的研究开始于名为新教伦理与资本主义精神的论文，并且继续在中国的宗教：儒教与道教以及印度的宗教：印度教与佛教的社会学、古犹太教里进行探索。政治和政府社会学：在政治和政府的社会学上，韦伯最重要的贡献之一便是一篇名为政治作为一种职业的论文。在这篇论文里韦伯提出了对国家的定义，即国家是一个拥有合法使用暴力的垄断地位的实体，这个定义成为西方社会科学的重要基础。,2023/1/11,14,官僚制：官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在战国时期。战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由宗法分封制转变为专职官僚制。在汉语中官僚制式带有贬义，然而韦伯的官僚制却截然不同，而是指集权统一、指挥服从的意思，是效率最高的组织形式，是理想的类型组织。官僚制的理论基础：神秘化的组织：基于领导者的个人，以对个人的崇拜、迷信为基础；传统的组织：以命令和权威为基础，世袭制与封建制；合理化合法化组织：以组织设置的各种规则为基础，按规则行政。,2023/1/11,15,官僚制的特征：合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工；层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条；依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行；正规的决策文书；组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、合理性，并且会产生裙带关系；适应工作需要的专业培训机构：随着社会的发展，官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理事务能力。,2023/1/11,16,官僚制的评价：社会政治意义：当时德国处于高速工业化时期，经济基础决定上层建筑，资本主义的经济发展要求政治上的变化皇权衰落，民主政治的发展。学术意义:对社会各组织的形态进行了比较研究，把组织形态与权威结合分析，对官僚制的结构、功能、管理方法进行了比较详细的分析，把行政与效率结合进行分析。存在的问题：是高度的纯化，理想中的形态；过于静态的研究；缺乏对组织与外界环境的研究；过度强调专业分工忽视了宏观的协调；过于强调人员的稳定，容易产生组织惰性；忽视了人的社会性，心里与生理上的需求。,2023/1/11,17,科学管理理论行为主义管理理论西蒙的行政学说：行政行为分析了传统公共行政学的局限性，抛弃了所谓的行政原则及政治行政二分法，指出了传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政谚语”。,2023/1/11,18,研究方法论A.理论的区分价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述。涉及到价值判断,例如“应该”、“可以”、“不得”等。事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，实然问题，描述性陈述。B.实践的辨别一是手段与目的的区别，二是可供选择的行为与行为的后果与价值。C.以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学的研究对象。两者都包含价值与事实两种因素:在政策问题中，价值因素占主导地位在行政问题中，事实问题占主导地位,2023/1/11,19,研究结论：行政学研究应以决策研究作为重点案例：一位农民和他的孙子到离村12里地的城镇去赶集。开始时老农骑着驴，孙子跟在驴后面走。没走多远，就碰到一位年青的母亲，她指责农夫虐待他的孙子。农夫不好意思地下了驴，让给孙子骑。走了一公里，他们遇到一位老和尚，老和尚见年青人骑着驴，而让老者走路，就骂年青人不孝顺。孙子马上跳下驴，看着他爷爷。两人决定谁也不骑。两人又走了四里地，碰到一学者，学者见两人放着驴不骑，走得气喘吁吁的，就笑话他们放着驴不骑，自找苦吃。农夫听学者这么说，就把孙子托上驴，自己也翻身上驴。两一起骑着驴又走了三里地，碰到了一位外国人，这位外国人见他们两人合骑一头驴，就指责他们虐待牲口！问题：你若是那位老农，你会怎么做？,2023/1/11,20,（2）传统公共行政学的基本特点与评价特点：强调行政管理的一般性或普遍性原则；行政官僚价值中立原则；公共行政的最高标准是效率原则。评价：实际运作中执行偏离效率原则，导致无法解决政治与行政的矛盾；政治与行政相互关联，一个不含价值判断的公共行政是个神话；当代经济社会发展并没有形成全面取代传统行政模型的历史条件，因此，官僚制仍在公共行政中占主导地位，说明官僚制仍有其存在的合理性。,2023/1/11,21,二、新公共行政学派1.突破了传统公共行政政治行政二分法的框架；2.提出行政民主观点，政治民主与行政民主并重；3.应把公平放在首位，批判传统公共行政效率至上观点，公平与效率应协调统一；4.注重行政过程的价值与伦理因素；5.重新探索行政组织理论研究的视角和演进的途径。,2023/1/11,22,三、新公共管理和公共管理,1.新公共管理：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中。其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化的努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化；第三，改革政府部门内部的管理体制。,2023/1/11,23,2.公共管理：在新公共管理运动发展的基础上形成的新的学科理论体系和实践范式。（1）强调管理主体的多元化；（2）将私人部门的管理方式运用于公共部门，借助市场机制促进和优化公共服务；（3）注重外部环境管理，实现由内部取向向外部取向的转变；（4）注重管理价值的实现和责任；（5）注重理论与政府改革实践的紧密结合。,2023/1/11,24,2.3 公共管理学的理论渊源,一、管理学理论（一）古典学派理论弗里德里克泰勒为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是,管理作为一种纯手段性的活动具有共通性,它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。,2023/1/11,25,（二）行为学派理论(behaviorism)行为科学，广义是指包括类似运用自然科学的实验和观察方法，研究在自然和社会环境中人的行为的科学。狭义的行为科学是指有关对工作环境中个人和群体的行为的一门综合性学科。通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。,2023/1/11,26,（三）决策学派理论(Decision Theory School)基本观点：1.决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策；2.决策是一个复杂的过程，包括四个阶段：拟定计划阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。3.在决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则。4.组织的决策根据其活动是否反复出现，可分为程序化决策和非程序决策；根据决策条件可以分为肯定型决策、风险型决策和非肯定型决策。,2023/1/11,27,决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出渐进决策理论。,2023/1/11,28,（四）系统学派理论(System Management School)组织是一个是由个人组成的协作系统，个人只有在一定的相互作用的社会关系下，同他人协作才能发挥作用。巴纳德认为组织作为一个协作系统都包含三个基本要素：能够互相进行信息交流的人们；这些人们愿意做出贡献；实现一个共同目的。因此，个组织的要素是：信息交流；作贡献的意愿；共同的目的。组织是两个或两个以上的人所组成的协作系统，管理者应在这个系统中处于相互联系的中心，并致力于获得有效协作所必需的协调，因此，经理人员要招募和选择那些能为组织目标的实现而做出最好贡献并能协调地工作在一起的人员。经理人员的作用就是在一个正式组织中充当系统运转的中心，并对组织成员的活动进行协调，指导组织的运转，实现组织的目标。,2023/1/11,29,系统学派以切斯特巴纳德（Chester I.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。(经理人的职能,1938)20世纪6070年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论(Organizational ecology)，二是权变理论(Contingency Theory)。,2023/1/11,30,生态组织理论,最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。（公共行政生态学，1961）,2023/1/11,31,权变组织理论,代表人物有英国的伍德沃德（Joan Woodward）等人。理论要点：权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。管理理论和科学没有，也不可能提供在每一种情况下如何行事的“最好办法”，理论和科学的应用只能根据实际情况来解决。,2023/1/11,32,（五）新管理主义理论,新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1.企业再造理论（Reengineering）企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。,2023/1/11,33,2.虚拟企业（Virtual Enterprise）虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。,2023/1/11,34,3.学习型组织（Learning Organization）美国学者彼得圣吉（Peter M.Senge）在第五项修炼（The Fifth Discipline）一书中提出。所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。,2023/1/11,35,二、当代经济学理论,（一）公共选择理论公共选择理论（Public choice theory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。,2023/1/11,36,公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。,2023/1/11,37,政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别：,经济市场上交易的是私人物品，交易媒介是货币；政治市场上交易的是规章、政策、议题等公共物品。经济市场上的交易主要在单个人或单个厂商之间进行，而政治市场上的交易主要是集团、政党之间的交易。经济市场上的交易基本上是一种自愿的、平等的和等价的交易，而政治市场上的交易具有一定的非自愿性、不平等性和强制性。,2023/1/11,38,公共选择理论对公共管理学的启示：用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径;对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思;强调规则、立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。以经济人假设为研究起点，能对公共管理领域中人的行为做出更为合理的分析和判断，理论基础更加坚实。,2023/1/11,39,（二）政府失败论“政府失败”是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。,2023/1/11,40,1.公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。,2023/1/11,41,在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的:社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。决策信息的不完全性。选民的“短见效应”。选民的“理性而无知”。（rational ignorance）,2023/1/11,42,阿罗不可能定理,孔多塞的“投票悖论”:假设甲乙丙三人，面对A、B、C三个备选方案，有如下的偏好顺序。甲（abc）；乙（bca）；丙（cab）1、若取“a”、“b”对决，那么按照偏好次序排列如下：甲（ab）；乙（ba）；丙（ab）；社会次序偏好为（ab）2、若取“b”、“c”对决，那么按照偏好次序排列如下：甲（bc）；乙（bc）；丙（cb）；社会次序偏好为（bc）3、若取“a”、“c”对决，那么按照偏好次序排列如下：甲（ac）；乙（ca）；丙（ca）；社会次序偏好为（ca）,2023/1/11,43,于是得到三个社会偏好次序（ab）、（bc）、（ca），其投票结果显示“社会偏好”有如下事实：社会偏好a胜于b、偏好b胜于c、偏好c胜于a。显而易见，这种所谓的“社会偏好次序”包含有内在的矛盾，即社会偏好a胜于c，而又认为a不如c！所以按照投票的大多数规则，不能得出合理的社会偏好次序。阿罗不可能定理（Arrows Impossibility Theorem）如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。这样，一个合理的公共产品决定只能来自于一个可以胜任的公共权利机关，要想借助于投票过程来达到协调一致的集体选择结果，一般是不可能的。,2023/1/11,44,2.政府工作机构的低效率 缺乏竞争性压力；没有降低成本的激励机制；缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。包括政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。,2023/1/11,45,4.政府的寻租活动寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。,2023/1/11,46,寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。,2023/1/11,47,对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷。在“市场失灵论”之外，补充上对称的“非市场失败”论，填补了政府行为缺陷研究的空白。提供了方法论的启示。从经济学的角度看，公共选择理论及其政府失败论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系。,2023/1/11,48,（三）代理理论和交易费用理论 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。,2023/1/11,49,1.代理理论（Agent Theory）在现实经济生活中，委托代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。,2023/1/11,50,委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：是代理人的选择和对代理人的激励；是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。,2023/1/11,51,2.交易费用理论（Transaction cost theory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。,2023/1/11,52,交易费用的概念，首先是由科斯于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。,2023/1/11,53,由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。,2023/1/11,54,交易成本理论对于公共管理的意义：从政治成本、经济成本、管理成本、社会成本的多维视角考量公共管理运行特别是政府行为的效率与效能问题，才能审视政府是否以及多大程度上具备合法性和合理性，促进公共管理的优化。,2023/1/11,55,（三）政治与行政学理论1.新公共服务理论（1）产生的背景A.公共管理者是企业家吗？对企业家精神的置疑a.企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。b.在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。c.企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承担起整个社会发展进步的责任。,2023/1/11,56,B.公平优先还是效率优先？公共管理核心价值的弱化新公共管理把“4E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。C.是“顾客”还是“公民”？对公民身份的忽视公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。公民与政府之间多种多样的关系顾客、委托人、选民、主体暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务的对象顾客也是相当困难的。,2023/1/11,57,D.追求个人利益还是公共利益 对竞争机制的怀疑在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。在政府交易中，并没有一种支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为目标，终止他们追求自我利益的交易。批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，合作比竞争更能推动公共利益的实现。通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更好的政策。,2023/1/11,58,(2)主要观点新公共服务理论是美国著名行政学家罗伯特B登哈特（曾任美国公共行政学会会长，现任亚利桑纳州立大学公共事务学院教授、院长）提出的。政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；思想上要具有战略性，行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不是单一的；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公民服务比企业家精神更重要。,2023/1/11,59,2.多中心治理理论（1）集体行动的困境亚里士多德曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”公地悲剧囚徒困境集体行动的逻辑搭便车,2023/1/11,60,公地悲剧1968年英国科学家哈丁在美国著名的科学杂志上发表了公用地的悲剧(TheTragedyoftheCommons)一文，此文描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。哈丁设想古老的英国村庄有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每个牧民直接利益大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，过度放牧就会导致草地逐渐耗尽，而牲畜因不能得不到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高收益，这时便发生了“公地悲剧”。同时，尽管每个牧民决定增加饲养量考虑到现有牧畜的价值的负效应，但他考虑的只是对自己牧畜的影响，并非所有牧畜的影响。正如哈丁所说：“这是悲剧的根本所在，每个人都被困在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益。”,2023/1/11,61,囚徒困境在一次博弈的情况下，人们不遗余力地追求自身利益最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非帕累托最优状态。假设两个合谋犯罪的嫌疑犯被警察抓住，分别被关在两个不能互通信息的房间进行审讯。警察告诉他们：如果两人都坦白，则各判刑5年；如果一人坦白一人抗拒，则坦白者立即释放而抗拒者重判8年；如果两人拒不认罪，则他们会被以较轻的妨碍公务罪各判1年。两个囚徒决策时都以自己的最大利益为目标，结果是无法实现最大利益甚至较大利益。,2023/1/11,62,集体行动的逻辑美国著名经济学家奥尔森演绎的“集体行动的逻辑”说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车的倾向。奥尔森批驳了传统的集体行动观，即由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他的共同利益而行动的，认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。在奥尔森看来，集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，任何公共物品都具有供应的相联性与排他的不可能性两个特性。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，即使个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费。,2023/1/11,63,搭便车中国古代三个和尚没水喝、滥竽充数的故事，俗话中的林子大了什么鸟都有、众口难调，古典经济学中的劣币驱逐良币，安徒生童话中的皇帝的新装，说明的实际上也是集体行动困境的问题。集体行动未必能导致集体利益或公共利益，由n人组成的团体里的公共事务管理就是如此。现实中，总有人抱着有我没我影响不大、我不做总有人去做、我不管总有人去管、反正少不了我的份儿的消极心理，个体对公共事务采取漠不关心甚至非合作的态度。,2023/1/11,64,（2）主要观点 在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。“一群相互依赖的个体有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体；政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用；政府转变自身的角色与任务。,2023/1/11,65,2.4 公共管理未来的发展,多元主体的合作治理公共行政更有弹性公众更多参与公共政策过程 关键公众接触 公民大会 咨询委员会 公民调查 由公民发起的接触服务导向,
