公共管理学(第三版)11课件.pptx
,公共管理学（第3版）,第一章 公共管理导论,公共管理（public management）作为一个科学研究领域，严格地讲，发展于20世纪70年代之后。20世纪70年代以后，人类社会的发展进入了新的历史阶段，人们用不同的词语来形容人类社会的这一历史性转型，如第三次浪潮、后工业社会、知识社会、信息社会、网络社会等等。在这一剧烈变革的时代，西方国家政府面临着财政赤字、预算赤字、能力赤字、服务赤字和信任赤字等诸多危机，无论是理论界还是实务界，深感建构在传统的韦伯式的（Weberian）官僚体系下的政府治理模式出现合法性危机（crisis of legislatively）和合理性危机（crisis of rationality）。而传统的工具理性指导下的公共行政主张，明显地发生了理论缺乏解释力、知识无法指导实践，以及无法忠实体现民众需求等现象。在公共管理实践方面，自20世纪80年代起，世界范围内出现了政府再造和政府现代化运动，这极大地促进了公共管理的发展，不断丰富和扩大了公共管理的内涵和外延。,公共管理的性质,公共管理与私部门管理的区别,公共管理的理论变迁,公共管理学的特质,目 录/CONTENTS,1.1公共管理的性质,对于公共管理，无论是理论界还是实务界，实没有一致的认识和定义。学者魏特克（Whitaker）形象地将公共管理的研究视为“变形虫”（amoebae），认为公共管理研究的重点和范围处在不断的发展和变化之中，事实也的确如此。导致这种情况的原因是多方面的。从历史发展的角度来看，在不同的历史发展时期，公共管理的环境、范围、内容、方式以及方法是不断发展和变化的，每一个时代有每一个时代的公共管理问题，从比较文化的观点来看，每个国家皆有不同的历史文化传统，治理的体系和制度各不相同，公共管理的体系呈现多样性和差异性，并没有统一的公共管理的模式。从学科研究的角度来看，公共管理乃是科际整合的研究领域，不同的学者从不同的学科或研究途径出发，自然对公共管理有不同的认知。公共行政学者罗森布鲁姆在其名著公共行政学：管理、政治和法律的途径中，便认为美国的公共行政和公共管理的研究有三个主要途径，即政治、管理与法律的途径。,1.1公共管理的性质,本书中，我们倾向于这样去认识和界定公共管理：公共管理乃是以政府为核心的公共部门，整合各种力量，有效配置各种资源，广泛运用各种方法，管理公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。具体分析，公共管理具有以下基本的特征：公共管理是国家意志的表达和执行；公共管理主要涉及公共事务的处理；公共管理以解决公共问题为导向；公共管理以公共价值的创造为目的；公共管理乃是整体的国家作用；公共管理方式的多样性和灵活性；公共管理与公共课责。,公部门与私部门皆为整个社会不可或缺的有机组成部分,二者是相连和互动的,而不是分离的。目前,人们所倡导的政府治理中的公私伙伴关系和责任共担便是基于这一理念。但是，以政府为核心的公共部门与以企业为核心的私部门毕竟是两种不同类型的组织和实体,其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别,反映在组织管理和运作中,不可避免地存在着一些差异。公共管理与私部门管理的区别在于：政治权威与经济权威多元制衡与自主性公共利益与私人利益法的支配与意思自治政府与市场多元理性与经济理性,1.2公共管理与私部门管理的区别,公共管理是政策取向与应用取向的,01,02,03,04,05,公共管理学的特质,公共管理学是规范性和经验性的学科,公共管理学的多元视角和科际整合,公共管理学的策略性与特殊性,公共管理既是科学又是艺术,1.3公共管理学的特质,公共管理学乃是致力于对公共管理这一社会实在（social reality）进行探寻，获取系统的知识或理论，以期促进和引导现实的公共管理实践的研究领域。公共管理学，作为一个独立的学科研究领域，具有以下几个方面的基本特征：,04,02,05,03,01,公共治理理论,新公共管理理论,古典公共行政理论,新公共行政理论,新公共服务理论,1.4公共管理的理论变迁,传统的或古典的公共行政，从实践的角度来看，可以追溯到19世纪中期的英国，是英国议会与文官制度改革的产物。但其理论的定型则出现和发展于美国，是以威尔逊（Woodrow Wilson）的政治与行政二分法、泰勒（Frederick Taylor）的科学管理、韦伯（Max Weber）的科层制理论为基础而发展建构起来的。传统公共行政理论的基础乃是现代主义、功能论以及逻辑实证论，强调理性、可预测性、稳定、均衡的理论特征。传统公共行政理论的主张与价值追求，概括起来，主要有以下几个方面：对政府的关注在于通过即存或新成立的机构直接提供服务；政策与行政关注设计与单一执行、政治定义的目标政策；行政人员的政策制定与治理角色受限，而在政策执行时还必须承担责任；服务的传递应由行政人员加以完成，且对民选官员负责；行政人员拥有少量的自由裁量权；行政人员对民选首长负责；公共计划通过科层组织可以有效运作，实施自上而下的层级控制；公共组织的基本价值是效率与理性；当公共组织为封闭系统时运作最有效率，有限的公民参与；行政人员的角色主要被定义为计划、组织、人事、指挥、协调、报告及预算。传统公共行政理论是以政治与行政分离论为起点的，其最主要的特征在于将公共行政视为政治的手段，着重于效率的达成和实现,1.4.1古典公共行政理论,20世纪60年代，世界各地，特别是美国出现了许多的动荡和不安，平权运动、校园民主运动此起彼伏，社会问题如经济危机、能源危机、失业问题、环境危机等亦层出不穷，公共行政面临着许多重大挑战。面对新的挑战，公共行政学者开始反思传统的公共行政。1968年，30多位年轻的公共行政学者在美国雪城大学明诺布鲁克会议中心举行会议，彻底反思公共行政面临的问题以及未来发展的方向，会议结束后，讨论的成果由马里尼（FMarini）主编成走向新公共行政：明诺布鲁克的观点一书,并于1971年出版。由于其与19世纪末期发展起来的主流公共行政之研究重点不同，更强调哲学思考、实质价值、社会人文关怀以及社会行动，故被称为新公共行政（new public administration），以区别于传统的公共行政理论。据马里尼本人的分析，新公共行政的主要观点如下：主张入世的公共行政；倡导后逻辑实证论；适应环境的动荡不安；发展新的组织形态。建立受益者导向的公共组织。新公共行政的另一个代表人物乔治弗雷德里克森（HGFrederickson），也对新公共行政的特征做总结。（P10）1988年，在第一次会议后的20年，在同一个地方又举办了第二次会议。两次明诺布鲁克会议在整个特征方面有共同之处。（P11）,1.4.2新公共行政理论,1980年代起，全球范围内出现政府改革的浪潮。在西方发达国家，这场改革以新右派的意识形态为指导，以新古典经济理论和新制度经济学为其主张的理论基础，以市场机制和效率为其核心理念，主导建立小而能的政府，这股思潮被称为“新公共管理”（new public management）。其产生的环境背景来自20世纪70年代以来福利国家出现的经济危机和社会危机，以及全球化和信息时代对政府的种种挑战。学者凯特（Kettl）曾总结了这股全球性政府改革运动的六个基本特征：生产力、市场化、服务导向、分权化、政策以及对成果负责。奥斯本（Osborn）和盖布勒（Gaebler）在其著作改革政府：企业家精神如何改革着公共部门中则主张用企业家精神改革政府，师法企业，建立企业型政府，并指出了企业型政府的十项原则：导航式、社区性、竞争性、分权式、前瞻性、任务导向、结果导向、顾客导向、企业导向以及市场导向政府。奥斯本与普拉斯特赖克（Osborne and Plastrik）也从各国政府再造的经验中，归纳出五种策略，以作为改革政府部门的参考，简称“5C策略”，分别是：核心、结果、顾客、控制以及文化策略。新公共管理理论是对传统公共行政的改变和转型，是心智模式的改变，其对政府与公民以及政府与市场的关系、对民营化的重视、对契约主义和企业化政府的主张，均与传统的公共行政理论以及新公共行政理论大相径庭。新公共管理一度成为一个时代的风尚，并发展成为一种规范性的治理模式。,1.4.3新公共管理理论,登哈特夫妇2000年在新公共服务：以服务代替掌舵一文提出新公共服务理论，并于2003年出版了新公共服务：服务，而不是掌舵（The New Public Service:Serving,not Steering）一书，认为相比传统的以理性为基础的主流公共行政或者新公共管理模式，新公共服务可作为一种替代模式。新公共服务的主要理论基础来自“民主的公民资格理论”（theory of democratic citizen）、“组织的人文主义与新公共行政”（organizational humanism and new public administration）与后现代公共行政（post modern public administration）等。民主的公民资格理论强调和重视公民积极主动参与公共治理，组织的人文主义与新公共行政主张重视公共管理与公民双方的需求和观点，后现代公共行政则强调对话的重要性。新公共服务的核心理念包括以下几个方面：服务公民而非服务顾客;公共利益的追求;重视公民精神更甚于企业家精神;战略性思考与民主化的行动;体认到课责并非简单之事;服务而不是掌舵;重视人性价值，而非仅是生产力。,1.4.4新公共服务理论,从20世纪90年代开始，随着“治理”（governance）一词在学术界和实务界开始流行，公共治理理论兴起。公共治理理论的兴起受西方发达国家财政危机、全球化、信息化、国家失灵等多种因素的驱动。公共治理不同于传统的公共行政以政府为中心，也不同于新公共管理，试图在单一的政府、市场结构之外，寻找解决社会问题的新途径，即构建政府、市场、企业、公民共同治理的架构。联合国下设的“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）在1995年发表的题为我们的全球伙伴关系的报告中指出，治理是“很多公共的或私人的个人和机构处理他们共同事务的诸多方式的总和”，并说明治理有四个特征：（1）治理不是一套规则或是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制而是协调；（3）治理的范围既涉及公共部门，亦包括私人部门；（4）治理有赖于行动者持续互动而形成的“一种机制”。学者斯托克（Stoker）针对治理的各种不同界定，总结出了治理理论的五个基本命题。（P14）,1.4.5公共治理理论,公共管理乃是以政府为核心的公共部门，整合各种力量，有效配置各种资源，广泛运用各种方法，管理公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。公共管理与私部门管理有相似性,但亦有本质差异。主要表现在政治权威与经济权威、多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。公共管理学乃是致力于对公共管理这一社会实在进行探寻，获取系统的知识或理论，以期促进和引导现实的公共管理实践的研究领域。作为一个独立的研究领域，公共管理是政策取向与应用取向的；公共管理是科际整合的学科；是规范性和经验性相结合的学科；存在于特定环境系络之中，具有策略性与特殊性；既是科学又是艺术。公共管理源远流长，从历史发展和变迁的角度来看，其主流思潮与理论主要包括：古典公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论。,本章小节,复习思考题,1.何谓公共管理?公共管理有哪些特征?2.公共管理与私部门管理有何异同?你认为私部门的管理可以应用到公共部门的管理中吗?为什么?3.作为一个独立的研究领域，公共管理学具有哪些明显特质？4.古典公共行政的理论基础、研究特征及基本主张是什么？5.新公共行政与传统公共行政有哪些不同？主要代表人物及观点是什么？6.何谓新公共管理?新公共管理理论主要面临哪些方面的质疑与挑战？7.什么是企业型政府？企业型政府的基本原则是什么？8.何谓新公共服务理论？如何评价？9.公共治理理论兴起的时代背景与动力为何？10.全球化、网络化、信息化给公共管理带来了什么样的挑战?,谢谢观看,2023年1月2日,
