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小议金融消费者保护散论摘要：发达国家的金融法治实践表明，保护金融消费者是金融市场得以健康发展的重要保障。我国应遵循这一新型金融监管理念，在正确选择立法模式的基础上，合理界定金融消费者、建立专门保护机构和便捷投诉机制、对金融机构课以信息披露义务等，以回应金融风险乃至金融危机的挑战。关键词：金融消费者；金融监管；金融立法在美国次贷危机(Subprime Lending Crisis)引发的金融海啸中，大如雷曼兄弟投资银行这样的百年老店、小如“迷你雷曼债券”(LehmanMinibonds)案中的普罗大众。都难逃劫难。覆巢之下，焉有完卵，全球金融市场无最大赢家，只有最小输家。“在一个既主张进行保护又主张消费的社会文明里，对消费者的保护应当是立法者关注的所有问题的焦点。”在中国，保护金融消费者，以最大限度地抵御金融风险乃至金融危机，并促进金融发展，已势在必行！一、发达国家金融消费者保护的法治实践自20世纪60年代始，随着经济发展和信用消费等消费形式的普及、消费者保护运动和法律观念的发展，保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益日益成为各国金融立法关注的重点。美国70年代就颁布了很多保护金融消费者的法律，如1969年的诚实贷款法(Truth in Lending Act)、1974年的公平贷款法(Fair Housing Act)、1976年修正的信贷机会均等法(Equal Credit Opportunity Act)、1977年的社区再投资法(Community Rein-vestment Act)等等。对信用交易中消费者加以保护，是美国消费者保护立法的主要内容。20世纪90年代后半期以来，对金融消费者进行保护深入到金融监管的体制设计和改造之中。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”(Twinpeaks)理论，认为金融监管存在两个并行目标，一是审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利，通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。应根据监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能"1。同时期的一些国家也纷纷以消费者权利保护为导向进行金融监管体制的重构。如1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局(APRA)和证券投资委员会(ASIC)。1986年，撒切尔夫人点燃了英国金融“大爆炸”，通过打破金融行业限制促进自由化和创新，使得金融体系在各方面发生了巨变。但1986年金融服务法过度强调自律管理、忽视对消费者的应有保护，金融市场上发生了保险公司拒付保险金等大量侵害金融消费者的事件，对市场发展极其不利，引起立法者的关注。2000年金融服务与市场法第一次在法律中规定增强市场信心、提高公众认知、保护消费者、减少金融犯罪等四大监管目标，并在确认消费者保护基础上增加了大量保护消费者权益的私法规范，包括金融机构销售劝诱等行为规范、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等。自1996年始，日本师法英国进行金融“大爆炸”改革以来，由于没有金融消费者保护立法相匹配，许多金融法律规范被金融机构钻了空子，使金融市场出现了一些游离于法律之外的商品，大量金融消费者受害事件在日本重演，这促使立法者开始重视对消费者权益的保护。这种变化主要反映在2001年颁布的金融商品销售法和2006年的金融商品交易法当中，它们都特别规定了金融机构在销售各类金融商品过程中对顾客的劝诱和销售行为规范。加拿大金融体制改革以消费者保护为指导原则。1999年6月，政府发布的改革加拿大金融部门：未来框架提出，提高消费者地位，在金融服务领域保护消费者，并在2001年根据金融消费者管理局法(Financial Consumer Agency of Canada Act)成立了金融消费者管理局(Financial Consumer Agency of Canada，FCAC)，专门负责金融消费者的保护工作。特别指出的是，美国次贷危机表明，即使很早就关注金融消费者保护问题，但是如果这种保护存在漏洞，也会令整个金融大厦瞬间倒塌。提升美国在全球的市场份额和竞争地位，只是金融监管的一项目标，它不应牺牲金融监管的一些基础价值，首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益。20世纪80年代以来，美国通过立法修订大大削减了银行业的经营管制措施：1980年的存款机构放松监管和货币控制法(Depository Institutions Deregulation andMonetary Control Act)取消了对金融机构的利率监管；1982年的加恩一圣日尔曼法(GarnStGermain Depository Institutions Act)开始加强对银行和其他存款机构的统一化规范；1987年的银行公平竞争法(Competitive Equali够Banking Act)突破分业限制，商业银行获准涉足证券投资等非传统银行业务；特别是1999年金融服务与现代化法案的出台，彻底结束了1933年格拉斯一斯蒂格尔法案下的金融分业经营监管措施；1980年存款机构放松监管和货币控制法允许存款机构向消费者发放浮动利率抵押贷款、较短期商业和消费者贷款；1982年可选择抵押贷款平价法(AlternativeMortgage Transactions Parity Act)，为次级抵押贷款业务的开展扫清制度障碍。应承认的是，美国对银行贷款业务的放松监管，使商业银行等贷款机构能开发出包括次级抵押贷款在内的更多创新产品，促使银行产业迅速发展，最终使美国金融市场成为全球最为强大和最具流动性的市场。问题在于，这些法律在放松监管的同时，却忽视或漠视了金融消费者的保护：贷款真实法案等法律对贷款机构规定了信息披露义务，却没有考虑到借款人其实缺乏足够的专业知识理解那些复杂的贷款条件；平等信贷机会法和公平住宅法等法律禁止贷款机构的交易歧视行为机构(ei using Act)，但对于贷款机构是否存在违规行为的证明责任却要由无法了解内部放贷标准的借款人来承担；房屋所有权保护法等法律严格限制贷款利率水平以保护借款人，但要求借款人能够自己判断贷款机构是否存在违反规定收受高额费率的情形¨1。它们面对各种各样的掠夺性贷款行为(predatory lending)无能为力：包括未要求贷款人披露贷款的实际成本、未明确禁止贷款人收取不当超额费用、未规定贷款人在应当根据借款人的还款能力水平提供贷款、未禁止翻转贷款、未就贷款的欺诈和虚假陈述行为规定法律责任、未禁止预付罚金、未禁止大额尾付贷款业务等等。特别是，房屋所有权保护法的适用条件限制过多，这使得大部分次级抵押贷款业务游离于该法强制性规范的调整范围之外。结果，许多贷款经纪人纷纷降低“门槛”，对那些信用评级为次级的公众提供贷款，一些没有资格或无偿还能力的消费者进入住房贷款市场，“三无”(无首付、无文件、无保证)贷款大量出现。随着美联储自2006年以来的连续17次加息，房价开始下跌，购房者难以将房屋出售或通过抵押获得融资，公众的还款能力大大削弱，大量的次贷借款人因无力还款而被迫放弃房屋的抵押回赎权(foreclosure)、甚至申请破产。美国金融监管制度忽视了对消费者的应有保护，纵容了金融机构的各类市场滥用行为(marketabuse)，最终引发了系统性的金融危机。痛定思痛，美国终于认识到：一味地追求金融机构的利润最大化、对金融消费者利益保护的不足，是酿成次贷危机的原因之一哺1。保护金融消费者是金融监管的应有之义。2009年3月，财政部发布了金融监管改革白皮书，针对现行金融监管体制的弊病提出了系统性的改革方案。该改革方案除了强调完善和加强对金融机构和金融市场的通常监管思路以外，特别指出监管制度应重视对消费者的保护，相关的改革措施包括通过立法成立消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency，CFPA)、向消费者提供透明的、简明扼要和公平的交易信息等完善消费者保护立法的内容。随后，有关金融消费者保护的立法及相关活动陆续展开：5月22日，国会通过了信用卡问责及信息披露法(Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act)，主要从消费者权益保护、对消费者的信息披露、年轻消费者保护、与礼品卡相关的消费者保护、综合性规定五个方面对信用卡经营机构的行为进一步予以规范；6月17日，奥巴马总统公布的“金融白皮书”，即金融监管改革：一个全新的基础美国金融监管体制的重构，将创设消费者金融保护署，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益；10月22日，国会众议院金融服务委员会通过了成立消费者金融保护署的法案，迈出了危机后金融监管改革决定性的第一步。在金融理论界存在“普通法系优越论”。“金融业美国标准”的“唯美主义”¨叫的背景下，美国将保护金融消费者视为金融监管的应有之义，值得我们重视!二、我国金融消费者保护机制的现状及萁评述(一)金融消费者保护的现有立法我国金融消费者保护的法律体系，主要包括消费者权益保护法、民法通则、合同法、中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法、证券法等法律，储蓄管理条例、外汇管理条例等行政法规，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布的大量行政规章和规章性文件。笔者认为，现有立法存在以下问题。第一。没有金融消费者保护的基本立法。一方面，消费者权益保护法只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其第2条对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同，难以适用。另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。2003年，中国银监会从中国人民银行分设出来后，确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。这和英国2000年金融市场和服务法规定的四大监管目标完全一致，不同之处仅在于，英国的监管目标写进了法律，银监会的监管目标却没有完全写入银行业监督管理法。银行业监督管理法第1条和商业银行法第1条提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性；银行业监督管理法第1条将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，第3章对银行业监管机构的职责作了系统规定，却没有明确“为消费者提供适当保护”，更没有一个条文涉及到金融消费者保护。可喜的是，2006年正式施行的商业银行金融创新指引首次使用了“金融消费者”，指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”，反映出银行监管当局的监管理念转向。证监会较早提出“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号，但“消费者”未被证券法所采用；保监会将投保者视为“保险消费者”，但保险法也没采用“消费者”。第二，保护金融消费者的法律法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者。例如，消费者与商业银行之间发生利益冲突，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，商业银行法和银行业监督管理法都没做明确规定，目前主要依靠中国银监会2007年下发的关于加强银行业客户投诉处理工作的通知。在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时，金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法大大激化了金融机构与消费者之间的对抗，导致金融机构的声誉受到严重损害。此外，相关法律法规的协调性不够，有的下位法与上位法造成冲突，或者是同等效力的法律法规相互重叠交叉，造成了法律真空，使金融消费者无所适从。例如，北京市工商局消保处负责人明确表示，股民、基民的行为从严格意义上说最终目的是一种投资经营行为，不是消费者，不适用消费者权益保护法保护。(二)金融消费者保护的现有机构对金融消费者具有保护职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构。就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，以及金融消费难以纳入消费者权益保护法调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。全国各地的消费者协会工作文件中，几不可见金融消费的统计数据。我国金融监管体制采取的是“一行三会”，即中国人民银行、银监会、证监会、保监会的分业监管模式。在金融市场上，我们已习惯于从金融业不同领域的角度赋予客户相应身份：去银行办理存款时被称之为“存款人”、与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时被称之为“投资人”。但是，随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果，银行理财产品的监管就是适例¨引。金融服务的商品化，使得存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。客户选择一项金融服务"dz就是挑选商品，客户就是金融市场上的消费者。但我国所有的金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务；即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。如证监会目前仅有一套具有政治色彩的非透明信访制度。此外，消费者协会和各监管机构对金融消费者的指导和教育都较为缺乏，使得金融消费者维权意识淡泊，这也助长了银行等金融机构的侵权行为。(三)金融消费者的现有司法救济司法保护是金融消费者保护的最后救济手段。当前我国司法实践存在若干亟须改进的问题，主要表现在诉讼周期长、诉讼费用高、举证难和执行难。前述金融消费者立法的不足，更是放大了这些问题。加之对金融案件，法院在受理、审理或执行中有诸多顾虑，很难有效保护金融消费者权益。以证券市场投资者的相关民事诉讼为例，证券法第11章以36个条文规定了各类证券违法犯罪行为的法律责任，而涉及民事责任的条款仅有2条。纠纷诉至法院，只能适用民法通则、合同法关于诚实信用、公平交易的原则性规定作为判案依据，证券市场投资者很难索赔。针对部分市场退出金融机构所引发的金融消费者纠纷问题，最高人民法院甚至发出了“三暂缓”、“三中止”通知。三、完善我国金融消费者保护机制的制度建议(一)正确选择立法模式从短期看，建议我国选择一般立法模式，仅利用消费者权益保护法的修订，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。条件成熟时，可采用专门立法模式，借鉴美、英等发达国家的经验，制定金融消费者保护法，并建立专门的保护机构。同时，遵循“保护金融消费者是金融监管的应有之义”这一新型金融监管理念，修改和完善相关法律法规，形成良好的制度生态。一方面，为使金融监管机构能严格履行该项职责，建议借鉴英国2000年金融服务与市场法将“适当保护消费者权益”列为监管目标，确立监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位。同时，整合现有立法中矛盾重复的规定，提高立法层级，对有关金融消费者保护的民事责任的规定加以完善。另一方面，加快制定个人信息保密法或征信法，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；适时颁布金融机构破产条例或金融机构市场退出条例，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者权益的有效保护，并防范金融机构的道德风险。(二)合理界定金融消费者建议借鉴日本金融商品销售法(2001年)，将金融消费者界定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”。绝大多数金融产品都可纳入金融消费范畴。但对那些高风险的投资产品，特别是那些需要市场准入门槛(专业投资人)的产品(如累计期权产品KODA等金融衍生品等)，不能纳入金融消费的范畴，相关主体与金融机构是平等的市场主体，高风险、高收益，风险自负，应作为普通的投资者，不应倾斜保护。将金融消费者限定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”，意在将专业的投资主体排除在外，使真正的弱势主体得到有效保护。当然，对“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”这一弹性条款，可交由法院或者专门的裁决机构予以认定。(三)建立专门保护机构基于有限的法律规定与无限的社会问题的矛盾，以及法律条款的边界开放性u引，建立专门的金融消费者保护机构极有必要。短期内建议借鉴英国的做法设立对金融服务监管署(FSA)负责的金融巡视员服务公司(FOS)，专门处理金融产品的消费者投诉，作为替代性争议处理制度。条件成熟时，可借鉴美国的经验在金融监管机构之外设立独立的机构。奥巴马总统在国会众议院金融服务委员会通过成立消费者金融保护署法后发表声明说，这个监管机构的主要职责有两个：一是监管金融机构，防止其对消费者发放掠夺性的贷款，维护金融市场稳定；二是保护金融消费者权益。为避免维护金融市场稳定与保护金融消费者权益之间的冲突，增强金融监管主体之间的协调性，建议我国在“一行三会”联席会议的基础上，建立长效的协调监管机制，实现银监会、证监会、保监会三个部门能够与中国人民银行分享与金融消费者保护相关的所有数据。这意味着这种专门保护机构的组成人员，既需要具备识别金融产品设计、销售等环节金融风险的专门知识，又要具备能分析整个经济周期对金融风险演变的影响的专业技能，还要赋予其对金融消费者进行指导和教育、要求金融机构将主要消费者业务的格式范本向其备案等权力。此外，设立机构时，应从人员组成、预算、组织机构、I作程序等多方面保证其独立性，防止其他政府部门的过度干预，保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷。(四)建立便捷投诉机制处理消费者与金融机构的争议，短期内可考虑在各级监管机构信访工作的基础上，增设专门的消费者投诉受理部门。借鉴美联储的做法。建立消费者投诉信息数据库，根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解，并通过定期的信息分析，识别潜在的消费者保护问题，为规章政策的制订提供参考，使消费者的意见受到应有的重视。条件成熟后，建议借鉴英国FSA“事前控制一事中解决一事后弥补”的操作性极强的法律法规机制。FOS争议处理程序属于“事中解决”机制的一部分。在FOS程序之前之后，都有相应的法律法规防止争议的发生，起到事前控制和事后补偿的作用。我国监管法规有必要从以下方面规范：一是促成监管机构内部设立消费者投诉处理机构，并建立消费者投诉解决的相应机制；二是明确监管机构应承受履行消费者教育职责，并通过适当途径强化金融行业协会以及金融机构在消费者保护方面的职责。例如，借鉴英国银行业守则之类的自律性守则，建立和完善金融机构对金融消费者的基本承诺规范，其中包括金融机构必须制定实施内部争议处理程序。对违反承诺侵犯消费者权益的机构，要采取相应的制裁措施。又如，金融行业协会可设立处理消费者投诉会员的专门机构，并制定相应的处理程序规则，为消费者投诉会员机构提供一个平台，以避免和减少金融消费者极端地将有关投诉诉诸司法途径。(五)对金融机构课加信息披露义务“公开被得当地推荐为消除社会和工业弊病的补救方法。阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”16卯信息披露规则是解决金融市场上交易双方严重的信息不对称问题的有效途径，随着美国1933年证券法的颁布业已被各国金融监管者和公众普遍接受。我国目前监管立法中的强制性信息披露规则存在的最大问题在于，仅仅作为监管者的一项手段发挥作用，并未成为金融机构对消费者承担的私法性义务，也就无法成为投资者直接援引并据以主张权利的法律依据。特别是，由于缺乏民事责任的规定，金融机构即便存在虚假陈述也不需向投资者承担任何法定的民事责任，无法有效防止金融机构诸如掠夺性贷款的欺骗性交易行为。建议借鉴日本2000年金融商品销售法和2006年金融商品交易法的相关规定，对金融机构课加信息披露义务，要求所提供的信息必须真实、准确、完整和及时，以满足消费者对信息的需求。日本2000年金融商品销售法第3条规定，金融商品销售者应向顾客就下列重要事项履行说明义务：(1)由于利息、通货的价格、金融商品市场的行情等指标的变动而可能导致本金损失危险时，应说明该项危险、相关指标以及有关金融商品因为指标变动而直接影响的重要部分。(2)由于金融商品销售者等相关金融机构的业务变动或金融环境的变化而可能产生本金损失危险时，应当就该项风险进行解释，并说明有关当事人的情况。该法第5条规定，金融商品销售业者，如果违反第3条的规定而未向顾客就重要事项进行说明、或者违反第4条的规定而向顾客提供了断定的判断等行为，据此给顾客造成的损失应当承担赔偿责任。2006年的金融商品交易法虽没有明确使用“说明义务”的概念，但通过第37条之3第1项第56号规定缔约前的书面交付义务，通过第37条之4规定缔约时的书面交付义务，进一步加强了对经营投资类金融商品的金融机构的信息披露义务要求。当然，为有效保护金融消费者，金融机构向消费者进行说明时还应当满足诸如针对性、适合性、可理解性等更高的信息披露要求。参考文献：1王端、王维熊：雷曼“迷你债”大风波，载财经2008年10月17日。2(法)居荣：法国商法(第1卷)，罗结珍等译，法律出版社2004年版。3(法)余莲：势：中国的效力观，卓立译，北京大学出版社2009年版。4张为华：美国消费者权益保护法，中国法制出版社2000年版。5Michael 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