公共服务实用培训教程.docx

窗体底端公共服务公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。基本概述公共服务（public service）狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事与所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。 主要类别公共服务可以根据其内容和形式分为维护性公共服务，经济型公共服务，社会性公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯，邮电与等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。 按照大的专业属性，还可以如下分类：国防建设、国内与国际公共救助与灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等。 按照工程专业属性还可以分为：国防工程、公用设施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。 基本公共服务所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。 中国政府提出了基本的目标，但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。 从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。 作用概述人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基本公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人类发展的重要内容。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直接影响人类发展的重要因素。教育是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径。教育有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教育是整个教育体系的基础，义务教育公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会发展中具有独特的地位。对于个人来说，健康具有重要的本体性价值，是衡量人的素质的主要指标。从社会角度讲，健康构成一个社会人口素质的基础。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了“财富”。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建规范稳定的基本社会保障制度有助于提高全体社会成员的，营造安定有序的社会环境。就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，决定着每个家庭的生计。对劳动者而言，就业和再就业是他们赖以生存、融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利；对社会而言，就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是促进社会和谐的重要基础；对经济发展而言，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；对国家而言，就业是民生之本，国家稳定之基，也是安国之策。公共就业服务是促进就业的重要手段，是缓解就业压力的重要途径。 基本公共服务是提高人的可行能力的重要条件人的全面发展，重要标志之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力对人的自身发展具有极端重要性，也对其他方面的可行能力提高具有举足轻重的影响。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入水平低人力资本投资不足谋生能力差收入水平低”的恶性循环。公共就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且还关系到人的尊严和自信。基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响家庭对子女教育的投资和下一代人的可行能力。 基本公共服务有助于建设人力资源强国从1978年到2004年，在的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为68%，全要素生产率的贡献仅为32%，而且近几年还呈现不断下降的趋势。劳动力素质不高，不强，已经成为掣肘中国经济发展的重要因素。提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，其迫切性日益凸显。 基本公共服务有助于控制人口规模中国要同时实现人口控制与人口素质提高的双重目标，除了传统的人口数量控制的措施外，还应当注重基本公共服务的作用。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，构建社会化养老体系，替代家庭养老保障模式，消除中国传统养儿防老的保障观念，有助于控制人口数量，可以有效地提高人口素质。 积极意义有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。 有利于健全公共服务供给的体制机制当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。 有利于公众参与公共服务的管理与监督随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。 有利于提高公共资源整体配置效率政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为一八.5%，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利。 有利于提高政府管理能力和国际竞争力在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。 公共服务与私人服务、社会服务教育和医疗卫生等都是专业性服务。在现代社会中，这些服务的提供可以来自三个方面，即由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；以及由公共组织机构使用公共权力与公共资源提供的公共服务。可见，判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。所以，现代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。例如，教育服务本身只是特定专业性服务，使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育是营利性的私人服务，而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育服务或所办的公益性学校则是非营利性的社会公益性服务。所以，不应将教育等专业性服务本身笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。虽同是教育服务，但这三种不同类型服务的性质是不同的：公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是以货币可支付能力为前提的私人牟利追求与消费者之间的市场关系；而社会公益性服务则体现的是部分社会成员的善意与志愿精神同特定社会群体之间的社会关系。 公共服务与公共行政公共服务不同于公共行政。公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，而公共行政则是以国家行政部门即政府为主体的一种权力运作。公共服务可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共行政则是规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择，公共行政则要求公民必须接受。公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的，公共行政则是自上而下的等级式体制。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门的公共行政机构。 公共服务与公共管理所有涉及到国家管理的行为与活动都在公共管理的涵盖之内。公共服务管理属于公共管理的组成部分。但公共服务管理与是不同的，是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理属于公共服务管理，但政府对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。 公共服务与经济调节、市场监管、社会管理这四项职能都是国家应承担的，都属于由公职人员所从事的工作。在广义上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共服务。当国家是建立在普遍的公民主权基础之上的时候，国家具有公共性质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。但是，对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。 词条图册更多图册公共行政公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括： 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。公共行政的功能1.提供公共产品公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。 公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。 政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。 2.实现社会公平社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。 3.实施管制政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。 市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。 4.宏观调控政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。（4）国际收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保护和改善生态环境。（8）合理配置资源。（9）控制外部性。 公共行政的原则现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是： 1.法制原则依法行政是依法治国的一个核心内容。 2.服务原则服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。 3.效率原则这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。 4.责任原则责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。市场监管市场监管不是对某一行业、某一具体市场、某一区域的管理，而是具有普遍性的监督管理，过去大多数工商行政管理部门只涉及一些人身安全、假冒伪劣、市场等等一些有形市场的管理而忽视一些市场本身行为和范围（即无形市场）的管理，更不用说电子商务、网上购物、邮购等交易行为的管理，一句话说，只局限于具体交易件为的管理，没有充分认识市场交易关系，从抽象行为进行监管，因此，市场监管要把监管眼光放到随经济的发展而发展。市场监管的作用工商行政管理是规范市场行为，维护市场秩序，使资源配置符合国家政策法律制度的要求，保护和巩固经济关系，达到巩固国家政权、保护公民、法人和其它经济组织的合法权益，这说明：工商行政的市场管理是行使权力的一种经济管理，是建立和执行市场经济法律制度的管理，也是规范市场行为，调节各种经济关系的管理。 市场监管的内容市场监管要严格市场主体准入和市场工为两个方面，市场准入行为是从审核登记开始的，在审核登记中，要支持重点行业的建立和发展，防止不合理的投资，禁止非法经营活动，在审核后，加强回访和巡查，是否有违反登记进行经营的行为，如超范围、虚假验资、抽逃出资和“三无”企业等，主体准入是市场监管的第一关，经严格依法审批申请，对符合条件的确立其资格，明确权利和义务，市场准入确立后进行跟踪监管，是市场行为的监管，一些经营者，在取得行为后，不择手段的进行制假、售假、操纵垄断和不正当竞争，进行虚假宣传，甚至投机倒把等，扰乱了社会主义市场经济秩序，损害了其它经营者和消费者的合法权益，深化了市场经济秩序的矛盾，综合这些情况，市场监管要从整体出发，研究其成因和对策，从宏观方面建立良好的经济秩序。 市场监管的准入行为和经营行为是从宏观方面说的，而市场监管是一个全方位的过程，微观方面也不可轻视，由于一个个微观形成了宏观，微观监管是宏观管理的具体体现，也就是说，由具体的行政行为来规范市场准入行为和市场经营行为，只有通过对某一经营者的具体违法行为进行处罚，处罚一户带动一片的现象，才能使市场经济健康有序的发展。 社会管理社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。 社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。社会服务以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。狭义指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。生产性服务指直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、能源供应、信息传递、科技咨询、劳动力培训等。社会性服务指为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、和社会管理等。社会服务按服务性质可分物质性服务和精神性服务；按服务的程度又分为基本性服务、发展性服务和享受性服务。 社会服务运动始于一八84年英国伦敦成立的托因比服务所。一八89年后在芝加哥西区成立了赫尔大厦服务社。此后社会服务运动迅速传到西欧大部分国家以及东南亚、日本。中国的社会服务和社会管理是的重要组成部分。主要包括社会保障福利服务、社会风俗改造等精神文明服务，基层社会群众自我教育管理等民主建设服务，管理等社会行政管理性服务。有以全体社会成员为对象的普遍服务，以烈属、军属、复员退伍军人、老年人、残疾人、无依靠儿童、贫困者等为对象的特殊服务。以这些社会服务为内容的社会工作，在预防、解决社会问题，处理社会矛盾，调整社会关系，改善社会生活方式，完善社会制度，减少社会发展的障碍因素等方面，具有重要作用。社会保障社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、患病、生育时的基本生活不受影响，同时根据和社会发展状况，逐步增进水平，提高国民生活质量。 社会保障作为一种形式是通过一定的制度实现的。我们将由法律规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障制度。由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。 社会保障的发展概况和趋势 社会保障的起源最早可追溯到欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业，但是由国家组织、通过立法实行的以为特征的社会保障制度则是以德国俾斯麦政府实行的立法为开端。德国议会在一八83-一八89年间先后通过了健康保险计划、工伤事故保险计划、退休金保险计划三项保险立法，开创了社会保障制度的历史。在此后的二十余年间，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国也先后建立起了社会保障制度。 第二次世界大战后，社会保障制度才日臻完善。1945年，英国在著名的贝弗里奇报告的基础上，率先建成了一套"从摇篮到坟墓"的社会保障制度。同年法国颁布了，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也多次修改和扩充了1935年的社会保障法，逐步扩大了保障范围。瑞典20世纪40-50年代实行了劳动市场政策和国民义务伤残。日本1947年颁布了失业保险法，随后又制定了国民年金法和厚生年金法等。至20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。近年来，为实施社会保障筹措资金的已成为这些国家仅次于的第二大税类；而则成为最大的财政支出项目。至于发展中国家的社会保障制度，则大多是在第二次世界大战后建立起来的。 西方各国的社会保障制度虽然在缓解、维护、保持经济和社会稳定等方面发挥了相当大的作用，但也由于失业、人口老化等因素的长期困扰而面临危机：一是过度保障使日益膨胀，不堪重负；二是福利的平均化和救济过度造成受益不公，致使人们的工作欲望减弱、而对政府和社会的依赖心理加重，使效率受损；三是社会保障管理机构膨胀，增加，造成社会保障资金流失。 为改变这一被动局面，西方各国普遍对社会保障制度进行了调整和改革，使之出现了新的发展趋势。第一，提高社会保障费率，广辟资金来源渠道，增加社会保障收入；第二，降低过高的社会保障标准，减少社会保障支出；第三，减少，强化市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从"国有化"向"私有化"转变，让私有企业在社会保障体系中发挥更重要的作用；第四，鼓励发展商业性保险；第五，将的改为现收现付和个人资本积累相结合的混合制，以增强个人的自我保障意识和责任。 社会保障的主要内容 社会保障主要包括、社会救济、社会福利、社会优抚和等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。 1、 社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括、和等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。 2、 社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。 3、 广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。 4、 社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。 5、 社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。 社会保障的社会经济功能 1、社会保障是劳动力再生产的保护器 社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。 2、 社会保障是社会发展的稳定器 通过社会保障对进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。 3、 社会保障是经济发展的调节器 社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对的自动调节作用。在经济萧条时期，一方面由于失业增加、减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了和。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。 此外，社会保障可以解除的后顾之忧，使渠道通畅，有利于调节和实现的高效配置。 一、的构成 社会保障管理体制是指的制度，管理机构的设置，各机构的职责范围的划分及各机构之间的分工和协作、依存和制约关系的确定，中央和地方、各级社会保障管理机构之间、社会职位机构与有关部门之间、投保单位与受保对象之间在职责权限、权利义务等方面的有关制度，以及的形式、方式和方法的总和。合理构建社会保障管理体制的基本结构与内容，应注意以下几方面： 1、统一决策管理与分工实施管理。2中央集中管理与地方分级管理。3、社会管理与单位管理。4、专业化管理与群众管理。 二、完善社会保障管理体制的基本原则 建立一个完善的社会保障管理体制，使社会保障的管理运行始终通畅、规范，是我们努力追求的目标。在社会保障管理实践中，要达到这一目标，就必须根据客观规律和现实要求，坚持和遵循以下的基本原则。 1、一体化原则。就是将社会保障体系中的社会保险、社会福利、和等六个子系统实行相对集中而又统一的管理，纠正“多头管理、各自为政”的局面。同时，根据社会保障体系的总体要求，使政策制定、资金使用、监督管理三位一体。 2、社会化原则。就是社会保障管理部门根据相关法律和规章，在全社会范围内筹集资金，实施以社会保障为项目和对象的管理。强调社会化原则主要是为了避免在社会保障管理中过分企业化和政府行政化的倾向。同时，对社会保障管理体制实行社会化原则也是现代社会大生产和市场经济发展的客观要求。 3、法制化原则。就是社会保障管理工作必须全面受到法规的约束，以法规为先导，以法规来行为，并以法规作为处理各种关系的准绳。在立法上，强调中央立法与地方立法结合，社会保障总体立法与分项立法并行；在执法上，强调在相互依托彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违法违规的行为依法处置。 4、科学化原则。就是社会保障管理部门的职责和权限必须科学划分、层次分明，特别是对以下四个方面应分开管理：（1）执资分开，即管理部门不直接介入资金运作；（2）执政分开，即管理部门只执行政策不制定政策；（3）执监分开，即管理部门要接受独立的监察机构监察和社会监督，而不仅仅是自我监督。 三、社会保障管理机构的设置 社会保障管理机构，是社会保障事业的实施、执行和操作部门，也是社会保障管理体制模式的外在表现。也就是说，社会保障管理体制的模式只有通过社会保障管理机构的个体设置才能得以实际运行。同时，管理机构的设置又会对整个社会保障管理体制目标的实现产生较大影响。因此，管理机构的设置是否合理，是决定社会保障的管理工作能否正常运行，是否协调高效的关键之一。 1、决策协调机构。这一层次的管理机构一般由政府权威机构充任，主要担当向立法机构提供依据，协助制定社会保障的有关法律，并根据法律导向制定有关政策、制度和发展规划，以及对重大问题进行决策和预算的审议。同时，还负有对社会保障各项目管理部门的协调重任。 2、业务执行机构。这一层次的管理机构可根据不同的体制模式，由政府职能部门或及社团组织充任。它实际是执行国家社会保障方针、政策的综合职能部门，通常都要接受中央主管部门和当地政策的双重领导，并且负责执行政策法规、落实实施方案，以及具体经办社会保障各项目的费用的征集、核算和发放等工作。 3、资金运作机构。这一层次的管理机构可由社会保障基金会独立运作，也可委托专设的。它的主要职能是通过对的统一运作和保值增值，保证社会保障资金的。它与机构关系密切但同处平行关系，根据社会保障管理体制的发展需要，可分别设置从中央到地方的资金运作机构。 4、监察监督机构。这一层次的管理机构应由中央或地方政府领导下的社会保障监督委员会担当，主要行使对社会保障各项政策、法规的执行情况，以及社会保障各项目基金的收支、营运和管理的监督权。监察监督机构的组成人员应包括政府部门负责人、社会贤达人士、公众代表和专家。此外，监察监督机构还上连立法机构的法律监察，下通广大民众的社会监督，通过多种途径（包括审计在内），使得社会保障工作在国家既定方针政策的轨道上健康发展。 四、社会保障管理体制的类型 一个国家的社会保障管理体制，往往由于不同的历史背景、社会制度和经济发展水平等因素而存在一定的差异，因此国际上社会保障管理体制的类型较多。经过总结归纳，我们把国际上比较典型的社会保障管理体制大致划分为以下四种类型： 1、集中统一型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在整个国家或地区只建立一个社会保障机构，统一管理有关的各项目的事务，并通过统一征集税收（），以保证社会保障的各项支出。例如英国的社会保障部，就集中统一管理几乎所有社会保障事务，除下属六个委员会和两个管理中心办公室外，在全国各地还普设分支机构，而每个分支机构下又有多个福利办公室。因此，整个管理系统十分庞大。 2、统分结合型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是立法、政策、资金和监督四种职能实行统一管理，而具体的社会保障各则分别由各职能部门分工管理。例如，法国的社会保障管理体制实行了统一立法、统一资金征集管理、统一实行监督，但社会保障各项目的具体管理事务则主要由社会保险局和社会事务局等机构分工管理。前者负责医疗、年金等社会保障工作，而后者主要负责残疾人、老人、儿童等的社会福利工作。此外，还有些特殊性质的项目，如失业保险的管理则由国家劳动部承担。 3、分头自治型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在统一立法和统一监督下，对各种社会保障项目实行分头自治管理，相互独立，互不融通。例如德国就属于这种类型，医疗保险、战争被害者的援助等工作由劳动社会部自治管理；医疗、保健、食品卫生、医药和则由青少年、家庭、妇女保健部实行自治管理。 4、市场运作型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是政府部门只作一般监督和政策规划，而社会保障的具体事务，都转与民间部门根据立法参与运作和承办。例如，智利的政府社会保障部门只管制定政策和发展规划，具体业务和基金运营则都由包括私营在内的民间机构承担，政府对基金运营过程实行动态监督。 我国社会保障管理体制的改革一、我国社会保障管理体制存在的问题 1、社会保障管理体制中国家直接管理的内容过多，社会化成分不足 从纵向权力划分看，中央政府事无巨细，都要做出详尽规定。对于我们这样一个幅员辽阔、劳动者构成比较复杂、各地社会经济情况有很大差别的国家来说，这种高度集中的管理体制困扰了中央，也束缚了地方。从横向职能划分看，社会保障管理权限，依享受者身份逐次分割；全民企事业单位由劳动部门负责，行政单位由人事部门负责；即使同一项制度，也多由不同部门管理，如职工退休，全民企业由劳动部门管，一部分和个体经营者由社会保险局(中心)管理。虽然很多地方的社会保险正在逐步实现社会统筹，但是社会承担的责任仍然不够明确。 2、社会保障的运行机制缺乏有效的法律管理和监督 以为例，该制度建立初期，明确规定，全国总工会为全国保险事业的最高领导机关，劳动部为全国保险业务的最高监督机关。但以后几年，这种部门间的监督职能逐渐弱化，从必要的监督程序、监督实施措施看，监督几乎消失了。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的享受者、待遇提供者(如中的医院、医药行业)基本没有纳入监督的范围，缺乏费用意识，因而监督控制无从谈起。缺乏监督的社会保障制度，在运行过程中也不可能产生自动控制机制。 3、社会保障管理行政和事业不分 政府职能部门陷于具体业务之中，不仅难于实现上级对下级的有效监督，而且削弱了部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法的。在具体业务方面，目前仍然有相当一部分社会保障业务由各单位直接管理，不仅分散了单位的精力，而且实际上仍在延续“单位保障”的做法，使各单位负担畸轻畸重、苦乐不均，无法发挥社会保障分担风险、社会调剂、互相互济、公平分配的职能作用。 二、建立新的社会保障管理体制的基本原则 1、国家承担责任与社会承担责任相结合，以社会承担责任为主 国家承担责任，是指由国家出面建立健全社会保障的法律法规，建立政府的管理机构，统一政令、法规，保证公民享受社会保障的权利和承担义务，实现社会保障的根本任务和长远目标，并协调社会保障系统与整个社会的良性运行和社会的可持续发展。 2、社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主 从具体实施角度看，社会保障就是在社会范围内统筹、调剂社会保障基金，对社会保障对象给予一定的物质帮助，提供一系列必要服务。因此，社会保障的具体业务应该由社会各方的代表建立的社会保障业务管理机构和社会服务机构负责实施，即实行社会化管理。 3、内部控制与外部控制相结合，以内部控制为主 建立完整的外部控制，主要是确立政府和其他社会团体对社会保障管理