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主 编 王悦群 中央广播电视大学出版社 主讲教师 黄丽珠课程简介：教育法制基础是中央电大开办的“人才教育模式改革和开放教育试点”教育管理专业学生的必修课程。它是在法学、管理学、社会学等各学科发展的基础上,将其理论综合运用于教育管理活动中的法学分支的一门新兴学科。课程目的和要求：要求学员通过本课程的学习，能够掌握教育政策、法律、法规 方面 的基础知识、基本理论，能够初步运用法律武器解决教育活动中出现的问题，为学校管理步入法制建设的轨道打下坚实的理论基础。课程 考核方式： 本课程采用形成性考核和期末考试相结合的方式进行考核。考核总分为100分，形成性考核占总分的20%；期末终结性考试占总分的80%。本课程主要内容： 第一章 教育法概述第二章 教育法的实施第三章 教育行政机关第四章 学校第五章 教师第六章 学生第七章 教育法律救济 第八章 学校管理中有关法律问题第一章 教育法概述教学目的和要求：1、理解教育法的涵义2、掌握教育法的表现形式，教育法的层级及效力；3、理解教育法律规范的概念、结构、种类；4、了解教育法律关系的概念、教育法律关系的主体、客体和内容。教学内容：1、教育法的概念 2、教育法的体系 3、教育法律规范 4、教育法律关系第一节 教育法的概念1.教育法的定义一般意义上的法，是指体现统治阶级（即掌握国家政权的阶级）意志，其意志的内容最终决定于社会物质生活条件，由国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的具有普遍性、明确性和权威性的行为规范的总称。教育法是整个法律体系中的一个组成部分，它具备法定义中的基本要素，同时又有其自身的特点和调整对象。因此，我们说，教育法是体现统治阶级在教育方面意志的，由国家制定或任可，并以国家强制力保证实施的在教育活动中普遍遵守的行为规则的总称。2.教育法的特征: （1）教育法首先和主要体现统治阶级的意志，并最终决定于物质生活条件。从法的本质上说，教育法所确定的行为规则首先和主要体现统治阶级意志，是统治阶级通过国家制定、认可并以国家强制力保证实施的。它是由统治阶级的物质生活条件所决定（包括物质生产方式、地理环境、人口状况等），并根据统治阶级的利益标准和价值观念来调整相应的社会关系。统治阶级从来都注意使本阶级的某些意志通过国家政权上升为法，旨在建立、维护和发展有利于自己的社会关系和社会秩序及经济政治等各项制度。中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，与之相应，我国教育法也必然是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的广大人民在教育方面共同意志的体现。阶级性、国家性和人民性的高度统一是我国教育法的重要特征之一（2）教育法是为人们提供在教育活动中应遵循的行为规则。人们在社会生活的各方面和各种社会关系中都有许多规范需要遵循。这些规范都是为人们的行为提供标准和指明方向的，都在一定的范围内发生效力。教育法就是为所有参加教育教学及相关活动的人们的行为提供标准和指明方向。这里的“教育活动”仅指有目的、有意识、有组织培养人的教育活动，不是泛指所有具有教育含义的活动。其在教育活动中所产生的由教育法来调整的教育关系，既包括教育行政机关与学校、学校与学生、教师与学生、学校之间的教育内部关系，也包括教育行政机关、学校、学生、教师与其他国家机关、社会组织、公民在举办、管理、实施以及参与教育的各种活动中产生的社会关系。随着教育教学活动范围的不断扩展，将会有更多的教育关系需要相关的教育法来调整和规范。 （3）教育法是由国家制定认可，并以国家强制力保证实施的行为规则。从法的产生方面看，教育法是由有立法权或立法性职权的国家政权机关通过法定程序采取制定、认可、行政、补充和废止等方式确定其行为规则，它揭示了教育法与国家的必然联系，而其它社会规范一般都没有这个特征。例如，政党的章程就是由政党的领导机关制定的，职业道德是该行业中自律形成的规范，他们都不是出自国家。不具有国家意志的属性。 从法的实施方式上看，教育法是以国家政权的强制力为后盾来保证其实施的。这是教育法与教育政策、职业道德以及各种政治规范等社会规范重要区别。虽然任何一种社会规范都有一定的强制力，但法的强制力与其他社会规范的强制力不同，它是以国家政权的名义所表现出来的强制，是以法院、监狱、警察以至军队为强制力的后盾。违反了教育法，损害了教育法所确定的学校、教师、学生等方面的权利，或是不履行自己的法定义务，就要受到国家政权的强制。例如：按照我国教育法的规定，结伙斗殴、寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教育教学秩序或者破坏校舍、场地及其他财产的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。侵占学校及其他教育机构的校舍、场地及其他财产的，依法承担民事责任。显然，其它社会规范则不具有国家强制这一特征。（4）教育法是以教育方面权利和义务为重要内容并具有普遍性、明确性。从教育法的内容构成角度看，主要由规范性内容和非规范性内容构成，而规范性内容中，权利和义务是其主要内容。教育法就是对教育关系主体（包括行政机关、学校、教师、学生及其监护人，社会团体、企事业组织等）在教育教学活动中享有哪些权利，应履行什么义务进行规定。比如，中华人民共和国教育法第28条规定了学校享有的九项权利及应履行的六项义务，中华人民共和国教师法第7条规定教师享有的六项权利，第8条规定教师应履行的六项义务，以及未成年人保护法、义务教育法等有关法律中规定的教育行政机关、学校、教师、学生及其监护人等方面的权利与义务。应该说，这种权利、义务是具有普遍性、明确性的行为标准。所谓普遍性，亦即教育法适用对象和适用范围具有的普遍性，它不是为某一具体的特定的人提供行为标准，通常是一般的人，抽象的人，只要是法尚未失效，法就能反复运用，而不是只适用一次或者若干次。而像其他党、团、工会的章程、纪律虽然都规定其权利和义务，但他们是为该团体、该单位的人提供行为准则，而对其以外的人没有约束力。所谓明确性，亦即教育法都以具体的条文等形式，明确地为人们提供标准，而不像有些社会规范是模糊的、伸缩度很大的。例如，义务教育法规定凡年满六周岁的儿童都应当入学，接受规定年限的义务教育。教育法规定：在招收学生工作中徇私舞弊的，由教育行政部门责令退回招收的人员，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。当然，我们说教育法都是以明确形式为人们提供行为规范，但这不意味着每部教育法中的法条都是如此，有的法条是用来说明其指导思想，基本准则和适用范围生效日期等，但这些条文的存在并不妨碍法作为明确的社会规范而存在，恰恰说明这些规定，是为更明确的表明法的性质，任务，效力和要求。 *3、教育法与教育政策的区别通过学习教育法的涵义，我们对教育法与教育政策（这里是指党的政策）的关系有了一般的了解。我国的政治体制，决定了教育法和教育政策在本质上是一致的。它们都是由社会主义经济基础决定并为之服务的，都是广大人民群众利益和意志的体现，都具有规范性，并且教育政策对教育法的制定和实施具有一定的指导作用。但二者还是有很大的不同，其主要区别表现在： （1）制定机关和约束力不同。教育法是由国家制定和认可、具有国家意志的属性和普遍的约束力。而教育政策则是由中国共产党的领导机关制定，其本身并不具有国家意志的属性和普遍约束力，亦即不具有法的效力。要想使党的教育政策具有普遍约束力，必须按照法定的立法程序，把它提升为国家意志，转化为法。（2）表现形式不同。教育法制定以后，以条文形式出现，其规范有着特殊的形式。通常对适用该法的行为模式和后果模式都有明确表述，具有高度的明确性、具体性、公开性和严密的逻辑结构。从词语看，法律条文使用的都是说明式的陈述句，且一般是主语明确的完全句。使人们一看就知道谁必须做什么，谁不得做什么，谁可以做什么。从法律文件的内部结构看，相互协调、门类完备、层次分明，具有系统性。而党的政策的表现形式则多样，如党的决议、决定、通知等，他们大多数比较原则，富于指导性和号召性，一般来说不具有法的严格条文的形式，有些党的政策则不向也不宜向社会公开，甚至有些在党内也不公开。 （3）规范和稳定的程度不同。教育法和教育政策虽然都是一种行为准则，但教育政策的规定一般比较原则、概括，在制定和实施中都具有更大的灵活性、更快的变动性。教育法的规定则是具体、明确，它不仅对人们的行为提出具体要求，而且还指出违反了它将会给行为者带来什么后果。一般说，法是在总结贯彻政策经验的基础上，更加集中群众的智慧和意见而确定下来的，因而比政策更为成熟、更为稳定，同时法律的变动要遵循相应的法定程序。（4）实施方式不同。教育法以国家强制力保证实施，它不是可做可不做的行为，而是必须做的行为，不为者将要承担相应的法律责任。而党的政策的贯彻执行，主要是靠党员的忠诚和广大人民群众的信赖、靠宣传教育、深入细致的思想工作和组织工作，靠党内纪律和党政组织的作用，他不具有法的强制性。 第二节 教育法的体系(一)、教育法的渊源法的渊源，作为世界各国法学通用术语，在法学、特别是立法学中有特定涵义。它是指法的效力来源，包括法的创制方式和法律规范的外部表现形式。即行为规则，通过什麽方式产生、具有何种外部表现形式才被视为是法律规范，才具有法的效力，并成为国家机关审理案件、处理问题的规范性依据。从广义上讲，法的渊源属于法的外部形式，但严格说，法的渊源不等于法的形式，这不仅是因为“法的形式”这一概念过于宽泛，可做多种理解，更重要的是，法的渊源的本意并不仅仅是法的表现形式，它首先是指法的“效力来源”。 法律规范的效力取决于它的创制机关和创制方式，而这些都是隐藏在法律规范的形式背后并决定着它的形式的关键性因素。因此，一般讲“法的形式”并不能把法的渊源的内涵准确、全部表达出来。教育法的渊源同法的渊源一样，是从教育法的效力来源上讲的，即教育法是由何种国家机关、通过何种方式创立的，表现为何种教育法律文件的形式。例如教育法（全国人民代表大会通过）、教师法（全国人民代表大会常委会通过），学校卫生工作条例（国务院发布）等一些行政法规，以及地方性法规、政府规章等。 教育法渊源决定于教育法的本质，但也受国家政治制度、民族文化传统、社会发展阶段等因素的影响。历史上存在过的教育法渊源主要有：习惯法（不成文法）、判例、规范性法律文件（成文法）、条约等。新中国教育法的渊源主要是国家制定的关于教育方面的规范性文件。我国教育法渊源的特点是：以成文法为主要形式。制定颁布教育法律法规文件的国家机关地位不同，其名称和效力也不同。教育法律规范性文件受国家强制力保障。我国教育法的主要渊源是：宪法、教育法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章以及教育条约和协定。 (二)、我国宪法作为教育法的渊源，第一是为教育法提供了基本指导思想和立法依据；第二是为教育教学提供了基本法律规范。1.宪法中关于教育的条款（P9P10第一段）2由国家最高权力机关或专门的立法机关制定的教育规范性文件，称教育法律。教育法律又分为教育基本法律和教育单行（也称部门）法律。 （1）教育基本法律。教育基本法律是依据宪法制定的调整教育内部、外部相互关系的基本法律准则，也可以说是“教育的宪法”或教育法规体系中的“母法”。（P10第二、三段 ） （2）教育单行法律 教育单行法律是指根据宪法和教育基本法原则制定的调整（P10第五、六段 ）目前，按照时间顺序，我国已经制定并公布实施的教育单行法律有五部： 中华人民共和国学位条例中华人民共和国义务教育法 中华人民共和国教师法 中华人民共和国职业教育法 中华人民共和国高等教育法3教育行政法规教育行政法规是指国家最高行政机关为实施、管理教育事业，根据宪法和教育法律制定的规范性文件在我国，根据现行宪法第八十九条规定，行政法规专指由国务院根据宪法和法律制定的规范性文件。在名称上一般有三种：（P12第一段）称“条例”；称“规定”；称“办法”。行政法规一般有两种批准方式：由国务院常务会议审批；由国务院总理审批经审议通过或审定的行政法规，可有两种发布方式：由国务院发布；由国务院批准、国务院主管部门发布。行政法规不论采取哪种批准方式或发布形式，都具有相等的效力。我国目前生效的教育行政法规，按1987年4月21日国务院批准的行政法规制定程序暂行条例标准，形式和内容都比较规范的主要有（P12第三段）4地方性教育法规由地方立法机关制定的教育规范性文件，就是我们所指的地方性教育法规。（P13第二段）各地出台的地方性教育法规，据1999年统计已有138项，是我国教育法的一个重要渊源。从其立法目的和立法依据上划分，可以分为两种。（1）执行、补充性的地方性教育法规。（2）自主性的地方教育法规，是为履行宪法或法律所赋予的职权所制定的。（具体详见P13第三、四段）(三)教育的层级和效力(四)教育法的体系第三节 教育法律规范(P19-26)1、教育法律规范的概念2、教育法律规范的结构3、教育法律规范的类别4、研究教育法律规范结构的意义第四节 教育法律关系(P27-34)1、教育法律关系概述2、教育法律关系主体3、教育法律关系内容4、教育法律关系客体5、教育法律关系的产生变更和消灭第二章 教育法的实施教学目的和要求：1、了解教育法实施的涵义与原则2、理解教育法遵守的含涵义及教育法普及3、理解教育行政执法涵义、原则教学内容：1、教育法实施概述2、 教育法的遵守3、 教育行政执法4、 司法适用5、 法律监督第一节 教育法实施概述（一）教育法实施的涵义教育法的实施，是指教育法律规范在现实生活中的具体运用和实现。教育法是人们在教育活动中的行为规则，所以教育法律规范的实现，应当具体地体现在人们实际地享受权利和承担义务的行为中，使规则变为现实的法律关系和法律秩序，从而达到立法目的，实现依法治教。教育法的实施同其他法的实施一样，主要体现在两个方面；一方面，它要求一切国家机关、社会组织和个人都要遵守教育法。另一方面，要求国家行政机关、司法机关及其公职人员严格执行教育法，准确适用教育法，保证法律的实现。（二）教育法实施与教育法制定的关系教育法的制定和教育法的实施是两个密切联系但又有区别的过程。教育法的制定一般从提出某一教育法议案开始，直到教育法的通过、公布并宣告在一定时日开始施行为止。这里所说的“开始施行”，是指该教育法开始生效，即发生效力，而并非是指这一法律已在社会实际生活中真正实施，已取得预期的成效。简单地说，教育法的效力是指法律本身的存在，指法律具有这样一种特征，对行为受教育法调整的人都具有的某种约束力，不仅对一般公民、组织，而且对执法、司法机关或人员都有约束力。而法律的成效（实效），是指人们行为的特征，即人们按教育法提供的行为规范来行为，法律在实际上被遵守或适用。为了说明教育法制定的效力和教育法实施的成效之间的关系，我们不妨举一个例子。1995年通过的中华人民共和国教育法，是我国现行生效的教育基本法律，假定某乙是一名国家工作人员，他利用职务上的便利在招收学生工作中徇私舞弊，但由于某种原因，他的这一违法行为未被揭露，他暂时逃脱了法律的制裁。在这种情况下，上述教育法的规定，至少就某乙而言，并未取得成效（他应被制裁而未受制裁，国家、群众利益受到损失并未得到应有补救），但该规定仍是有效力的，行为人随时都可能受到法律制裁。从哲学角度看，教育法上的规定和法在实际生活中的实施二者的关系，实质是理论和实践之间的关系。教育法来源于教育实践，是人们教育实践经验的总结。反过来，教育法要服务于教育实践，要回到教育实践中去调整人们的行为，并在教育实践中进一步受到检验，从而不断修改和发展。从逻辑角度看，教育法规定一般属于模态判断，即断定事物必然或可能发生的判断。例如教育法规定，人们应当这样行为，应当不这样行为或可以这样行为等。教育法在实际生活中的实施，即人们是否在实际上按教育法规定行为，却是一种实然判断，即表明已发生事实的判断。所以，教育法规定应当的行为和实际生活中发生的行为显然是两个既有密切联系但却是不同的行为。（三）教育法实施的方式教育法的实施，不外乎两种方式:(1)一种是教育法律关系主体自己去实施，这叫做自律性的实施，即教育法的遵守。(2)另一种是，教育法律关系主体自己不去实施，则由国家专门机关强制实施，这叫做他律性的实施，即教育法的适用。教育法的适用，通常是国家专门机关、公职人员以及被授权的组织依照其职权范围，通过法定程序以排除教育法律规范贯彻执行中遇到的阻力的形式来保证教育法的贯彻，是教育法实施的一种必要方式。教育法的适用依适用机关和特点又分为司法适用和行政适用两种:所谓司法适用，是指司法机关及司法人员根据法定职权和法定程序，具体应用教育法处理案件的活动，一般专称“司法”。所谓行政适用，是指国家行政机关及其公职人员依照法定职权和法定程序，应用教育法裁决、处理具体事项的活动，一般专称“行政执法”，简称“执法”。第二节 教育法的遵守1.教育法遵守的涵义 教育法的遵守是指全体国家机关、社会团体、企事业单位，国家公职人员和全体公民，按照教育法律规范要求，不得做某种行为，应该做某种行为和可以做某种行为，使教育法得到实施。我国宪法第5条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违犯宪法和法律的行为，必须予以追究”。第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，”这说明，在我们国家，所有人都是守法的主体，所有组织都应履行法律所要求的义务，作为教育领域，更应成为模范遵守教育法律的阵地，国家行政部门专职人员、大中小学校长、教师都应带头守法，各国家机关、各政党，包括共产党，都要遵守宪法和法律，包括教育法律，都要在宪法和法律的范围内活动。这里教育法律是广义上的，不仅包括宪法和教育法律，也包括遵守其他各个层次的法律规范。2教育法遵守的形式按照法律调整方式的不同，可以将教育法的遵守的形式分为权利的享用、积极义务的履行和禁令的遵守。（1）权利的享用。即允许人们做出某种行为，确认人们某种权利或行为自由。它是授权性法律规范实现的方式。如我国教育法规定：受教育者享有在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。学校享有组织实施教育教学活动，聘任教师并实施奖励或者处分等。我国教师法规定：教师享有按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假等。学生、教师享受了这些权利，也就是这些教育法律规范获得实现。（2）积极义务的履行即主动履行法律要求必须做的积极行为的义务。它是义务性法律规范实现的方式。只要公民或组织按照法律的规定履行自已的义务，该法律规范即得到了实现。如我国教师法中规定：教师有贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务的义务。我国教育法中规定：学校有遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目的义务。学生有遵守所在学校的管理制度，遵守学生行为规范，尊敬师长，养成良好的思想品德和行为习惯的义务等，积极义务的履行是主体的积极行为，这种行为不可放弃，必须履行。（3）禁令的遵守。即教育法有关的主体不做法律所禁止的行为，有关社会关系主体承担不作为的义务。它是禁止性教育法律规范实现的方式。如我国未成年人保护法中规定：不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他污辱人格尊严的行为。任何组织和个人不得披露未年人和个人隐私。任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集体活动的室内吸烟。我国教育法中规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构，等等。只要国家工作人员、公民或组织不做法律禁止的行为，该教育法律规范就得到实现。上述三种方式既有联系又有区别。权利的享用与义务的履行虽然都是规定人的积极的行为，但前者是主体积极行为的权利，而后者是主体积极行为的义务。禁令的遵守与义务的履行的共同之处在于，它们都是法律规范所规定的人们必须承担的义务，但前者是消极的不作为，后者则表现为积极的作为。其目的都是使主体的教育积极性、创造性得到广泛的发挥，形成良好的教育教学秩序。 第三节 教育行政执法(一)教育行政执法的涵义在日常生活中，法的执行通常有广义与狭义两种。广义上的执法，是指所有国家行政机关，司法机关及其公职人员依照法定职权和程序实施法律的活动。狭义的执法，则专指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权，履行职责、实施法律的活动。本节所讲的法的执行，是狭义的法的执行。即指国家教育行政机关依照法定职权和程序，针对特定事项和特定的教育行政管理相对人，适用教育法律规范并产生法律效力的活动。教育行政执法是教育法实施的重要方面。它具有以下特点：1教育行政执法是以国家的名义对教育活动进行全面管理。具有国家权威性。首先伴随着教育改革的不断深化，教育领域中的社会关系发生了重大变化，教育主体愈加广泛，教育法律关系更趋复杂，这就要求由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段转变。其次，根据法治原则，为控制行政权力的膨胀和防止行政机关的滥用职权，专司教育管理的行政机关的活动必须严格按照法律规定进行。从这点上，行政机关执行法律的过程就是代表国家进行社会管理的过程，公民和组织应当服从。 2教育行政执法的主体，是国家各级教育行政机关以及法律授权的单位，这就把教育行政机关与其他国家机关执法活动区别开来。在我国，宪法规定国家行政机关是国家权力机关的执行机关，是具有行政执法权的国家机关，其他国家机关均没有行政执法权。法律授权非义务教育学校，享有对学生进行学籍管理以及颁发学位证书、学历证书的权利，它们虽不是行政机关，但属于行政主体。人民法院依法审理教育行政案件的活动，虽然也是执法活动，但它是以司法机关为主体的“司法活动”，不属于教育行政执法。另外，由于教育法律关系的复杂性，有些教育法律规范的适用往往需要由多个行政机关协同进行。比如，对招用适龄儿童、少年就业的相对人给予责令停止营业和吊销营业执照的行政处罚决定，只能由工商行政管理机关做出，它们属于工商行政执法。这就把教育行政机关与其他行政机关区别开来。3教育行政机关执行法律的过程同时也是行使执法权的过程。它具有国家的强制性。行政权是一种国家的权力，教育行政权也不例外。它既能改变教育资源的分配、也能影响并制约学校、教师、学生等发展速度和规模，教育行政机关享有的这些权力，是法律授予。同时，享有行政权也是进行有效管理的前提。因此，教育行政机关只有在其法定权限范围内，依照法定程序进行执法活动，才是有效的行政执法行为。任何超越法定权限，违反法定程序的行为，不仅自始至终无效，而且违法。 4教育行政执法是将法律法规适用具体行政相对人或事的活动。针对具体人或事，教育行政机关依照法律法规作出处理，由此引起教育法律关系的产生、变更或消灭，使教育法律法规的一般规定具体化，产生具有法律效力的行政执法文件。如，颁发某校办学许可证、发教师资格证，取消某校招生考试资格等。不是针对具体人或事，不是行政执法，如行政领导主持会议、考场巡视等。而行政立法行为等抽象的行政行为，由于不是针对具体的人或事，也不是行政法执。5教育行政执法具有主动性和单方性。执行法律既是教育行政机关进行教育管理的权力，也是面对社会、公民承担的义务，是职权，也是职责。因此，教育行政机关在对教育进行管理时，应当依据法律主动执行，而不一定需要行政相对人的请求(对申请资质证，办学许可证等除外)和同意。如教育行政机关依法对招生、考试、办学活动进行的检查，如果教育行政机关不主动执法并因此给国家或教育造成损失，就构成失职，要承担法律责任。 *（二）教育行政执法的原则1依法行政的原则。这是指教育行政机关必须根据法定权限、法定程序和法治精神进行管理，越权无效。这是现代法治国家行政活动的一条最基本的区别。这是因为：首先，教育行政机关是国家的教育管理机关，其活动涉及到国家教育的方方面面，关系到广大人民群众的切身利益。伴随我国教育改革向深层发展，教育同经济、科技等方面的工作越来越广泛，也越来越复杂，与人民群众的切身利益将会越来越密切，只有依法行政，才能避免、克服行政活动本身可能产生的任意性和偶然性，保证国家教育事业的发展。其次，防止教育行政机关滥用权力。权力是具有强制他人服从的特性。它容易产生滥用的可能，作为国家权力中的一项极为重要的权力-教育行政权，享有对学校、学生、教师以及教育资源等广泛的支配力量，关系到广大群众的切身利益，关系到国家兴衰，正因如此，一方面通过制定一系列教育法律法规，为教育行政机关的管理活动提供法律依据，另一方面又要对教育行政权的行使规定限度、限制和程序，从而在实体上、程序上防止滥用行政权，保证行政权的行使始终服务于人民利益。因此，只有依法行政，公开、公平、公正执法，才能保证教育行政机关正确行使法律赋予的职权。2权责统一原则。指在教育行政执行活动中，教育行政机关有权对教育行政相对人适用教育法律规范，同时，也要承担由实施行政执法行为而引起的法律后果。即权力的行使和责任的承担要统一，不能只行使权力而不承担责任。这是因为：在现代社会，任何人都要对自己的行为负责，这是现代法制的要求。没有责任约束机制，人们对自己的行为所产生的法律后果不负责任，其行为不受约束，社会就会处于一种无秩序的混乱状态。教育行政机关与公民之间的关系不仅是管理与被管理的关系，教育行政机关的执法活动是以行政权力作用于公民、社会组织并对权益产生影响为特点的。这种活动必须以符合人民利益为宗旨，不能损害公民的利益，如果教育行政机关的执法活动损害了公民的利益，就要承担相应的责任。从行政法律关系方面看，作为法律关系主体的行政机关和相对人之间是一种权利义务关系，这种权利义务关系要求教育行政机关在享有一定权力的同时，要承担相应的义务，这种义务的存在为相对人的权利提供了法的保证。 3合理性原则。这是针对行政执法中享有的自由裁量权而提出的。行政机关应当是执行法律的机关，其行为皆应依法实施，但由于行政事务的复杂性，立法机关不可能通过严密的法律规范完全约束行政行为，不得不在事实上和法律上承认行政机关享有一定程度的行为选择权，即自由裁量权。但与此同时，由于行政裁量权较少受到法律的约束，就出现了被滥用的事实或出现具体行政行为显示公正的后果。本着既能承认自由裁量权的作用，又应加强对自由裁量权的控制，在行政执法上提出合理性原则。它要求自由裁量的行政行为的动因应符合行政目的，行为应建立正当考虑的基础上，内容应合乎情理。对于不具有正当的动机（目的），不相关的考虑或不合理的内容的行政决定，就是滥用自由裁量权。是对法律精神的抵触。不正当的目的，是指法律要求或授权以外的目的，例如：教育行政机关的工作人员在批准某校办学资格时，对其办学单位收费，就属追求不正当或不适当目的的行为。不相关考虑，指在行政执法时，考虑了法律要求外的条件，如：批准设立小学学校时，以该学校不具备网球场而予拒绝，就是考虑不相关因素。不合理的内容，指行政决定内容不合规律、政策、道德成常理。第三章 教育行政机关教学目的和要求:1、 理解教育行政机关的涵义及其法律地位 2、理解教育行政行为的涵义、分类、种类 3、理解教育行政机关的职能和权限划分教学内容: 1、教育行政机关概述 2、教育行政机关的职能一、教育行政机关概述(一)教育行政机关的涵义 教育行政机关是依宪法、组织法的规定而设置的，依法享有并运用国家教育行政权，负责对国家各项教育事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。 教育行政机关具有国家行政机关的基本特征： 1.具有高度的政治性。 国家行政机关是国家政治统治的重要工具，是体现统治阶级意志并代表定阶级的利益，因而它具有鲜明的政治性。2.具有执行性。国家教育行政机关是权力机关的执行机关，其活动、内容与目的必须依据权力机关制定的法律，严格执行，接受其监督并向其负责。有些教育行政机关也可依法制定教育行政法律规范，为教育行政管理活动设立行为准则、但其前提不得违背权力机关的意志不能违反宪法和法律。3.具有相对独立性。国家教育行政机关的活动是对外进行行政管理并受到国家强制力的保障。为了确保教育行政机关高效地完成管理国家教育事务的任务，教育行政机关必须保证自身拥有组织系统上的独立性及依法行使职权的独立性。4.具有专业性和服务性。现代行政的特点，要求行政机关、面对纷繁复杂的行政事务施行科学有效的管理，而具备其专门性、技术性能力是圆满完成任务的必备条件。我国加入世贸织织后，在这方面对政府职能的转变提出了更为迫切的要求。5.具有适应性。教育行政机关的任务是管理国家的教育事务。面对国内外教育改革的发展及我国入世后对教育的承诺，必须采取随机应变、机敏适宜的措施，要针对带来的巨大变化加快政府职能的转变，自觉适应这一变化，如要加强宏观方面的调控和管理，强化服务，引导、平衡协凋的职能等等。(二)教育行政机关的法律地位教育行政机关的法律地位，是教育行政机关在国家教育行政管理中权利利义务的综合体现。其主要表现在：1以管理者的身份同相对人发生行政法律关系。如教育法第80条规定：学校或其他教育机构违反法律、行政法规的规定，颁发学位、学历或者其他学业证书，由教育行政部门宣布该证书无效，责令收回或者予以没收，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，取消其颁发证书的资格。2以平等身份同相对人发主权利与义务关系。这种关系不是行政机关与相对人之间的管理与被管理的隶属关系，而是具有明显教育特征的民事关系。如基于教育合同而产生的法律关系。教育行政机关无论以何种身份参加教育法律关系，都是在同级人民政府的领导下，独立行使国家行政职能的行政法律关系主体。具体体现在：(1)教育行政机关是同级人民政府组成部分，对同级人民政府负责。其行政权利不得违反教育法律和同级人民政府决定、指示、命令，否则，该行为无效，将被撤消。同时，地方各级教育行政机关非经授权不得代行本级人民政府的权力。(2)教育行政机关在遵守宪法和教育法律法规的前提下，根据需要利可能，有权独立行使主管事项的决定权，不必请示人民政府。(3)教育行政机关专门行使教育行政权，不受其他机关的非法干涉。(4)各级教育行政机关都是具有相对独立的行政法律关系主体。教育行政机关上级对下级虽然有执法监督、业务指导关系，但下级教育行政机关也有权以自己的名义，独立处理自己职权范围内的教育行政事务，并承担相应的法律责任。教育行政机关作为一种公务主体，使上下级教育行政机关之间存在一种公务关系。这就是说：一是上下级教育行政机关之间不存在从属关系，他们都是独立的行政法人；二是上下级教育行政机关之间存在执法监督关系，即上级教育行政机关通过行政复议等途径可以撤消下级教育行政机关违法或不当的决定，达到监督的目的：三是上级教育行政机关在公务职责范围内可以对下级教育行政机关进行指导，主要是指导其贯彻党的教育方针、政策利国家的教育法，同时也对专门业务进行指导。把握教育行政机关的法律地位，是很重要的。在现实工作中，有的教育行政机关认为自身不是执法机关，因而疏于履行教育行政执法职责；有的教育行政机关在未很好的履行教育行政机关的同时，又在法定权限为下级教育行政机关乃至政府设定义务；出现该管的事没有管，无权管的事义越权去管的现象，这是应该克服与避免的。二、教育行政行为(一)教育行政行为的涵义对教育行政行为的这一概念，有几种不问的表达观点，一种教育认为行政行为是指教育行政主体实施的所有行为。既包括教育行政主体的行为，也包括教育行政相对方的行为，还包括行政诉讼中的行为等。第二种观点，认为教育行政行为是指教育行政机关所作的一切行为，第三种观点，认为教育行政行为是指教育行政机关进行教育行政管理活动行为的总称，排除了教育行政机关非行政方面的行为。第四种观点，认为教育行政行为是指教育行政机关在行政管理活动中所作的具有法律意义的行为。第五种观点，认为教育行政行为是指教育行政机关针对特定人或事件所采取的具体行政措施的行为，即具体行政行为。本书是从教育行政机关的角度，对其凡是具有法律后果的教育行政管理行为，都属于教育行政行为。它具有以下特征：1教育行政行为从属于教育法律、法规。教育行政机关是我国的教育执法机关，任何行政行为必须有法律的依据，必须受法律规范的约束。它与立法行为不同，立法行为是创制法律规范，虽然有的教育行政机关也可以进行行政立法，但它是为执行法律规范而制定的，是从属性的立法行为。2教育行政行为的裁量性。依法行政是现代社会的基本要求，但这并非是指法律为行政行为设定每一细节，也不意味着行政机关只能机械行事。事实上法律无论如何严密，都不可能规定到每一行政行为的每个细节。法律具有相对的稳定性，一旦制定即不能随意修改，而现代国家社会经济急剧发展变化，教育领域也是如此，法律如果没有给行政机关一个自由裁量的余地，会造成行政机关无法高效实施管理，甚至还会给国家和社会利益造成重大损失。当然，行政行为的自由裁量性与从属法律性并非对立，而是矛盾的对立统一。自由裁量也是在法律、法规范围内的自由裁量，而并非无限制，从属法律也不是僵化的执行法律，而是充分运用其主观能动性，领会并把握相应法律、法规的立法目的，积极、灵活的执行法律。3教育行政行为的单方性。教育行政机关在其法定授权范围内，可自行决定和直接实施教育行政行为。而无需与行政相对方协商或征得相对方的同意。教育行政行为的单方性不仅表现在教育行政机关依职权进行的行政行为，如教育行政机关对违反国家有关规定，举办学校的，有权予以撒消，有违法所得，没收违法所得等等，也体现在教育行政机关应教育行政相对人的申请而实施的行为，如颁发办学许可证等。虽然这些行为是依相对方提出申请而作出，但相对方的申请是否准许，都由教育行政机关依法自行决定，而无需与相对方协商或讨价还价。 4教育行政行为的效力先定性。效力先定是指教育行政行为一经作出，就推定其符合法律规定，在末被宣布无效之前，对教育行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体有义务遵守和服从。这种效力先定性源于行政行为是为了维护公共秩序公共利益，它需要这种特权来保障其公共秩序利益的实观。 5教育行政行为具有强制性。教育行政机关是以国家名义实施的行为，是以国家强制力保障实行的，当教育行政机关的行政行为在执行时遇到防碍，可以采用一切行政权力和手段，或依法借助其他国家机关的强制手段，保证其行政行为的畅通，保障其教育行政行为的实现。(二)教育行政行为的分类教育行政行为根据不同的