国常会敲定！政策性金融工具再扩容.docx

国常会敲定！政策性金融工具再扩容继2022年8月24日国务院常务会议决定在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上再行增加3000亿额度一周后，政策性金融工具政策进一步升级：8月31日国常会决定将老旧小区改造、省级高速公路等纳入政策性开发性金融工具支持的领域。而本次国常会也是8月24日国常会的延伸，继续推进和落实8月24日国常会提出的政策和举措。一、8月31日国常会主要内容8月31日国常会主要是对8月24日国常会工作部署的进一步落实和完善，以下笔者将两次会议提出的主要政策列表，以便更清晰的看到8月31日会议的政策推进情况：j策背景2022年7月以后全国范围内疫情反复，国际形势更加复杂，6月刚刚开始复苏的经济再次遭遇超预期因素冲击，鉴于此经济恢复紧要关口，必须加快释放政策效能，及时果断推出有效的稳经济政策j策原则不搞大水漫灌、不透支未来，能用尽用近两年储备的政策工具策内容8月24日国常会8月31日国常会W出稳经济接续政策1 .落实5月31日国务院推出的稳经济一揽子政策2 .继续推出实施19项接续政策L用“放管服”改革办法再推进稳经济一揽子政策发挥效能2.细化实化接续政策，9月上旬实施细则应出尽出J策性金融工具政策升级增加3000亿元政策性开发性金融工具额度1.用好新增3000亿元以上政策性开发性金融工具基础上，根据实际需要扩大规模，对符合条件成熟项目满足资金需求，避免出现项目等资金情况2 .上半年开工项目新增纳入支持范围，对之前符合条件但因额度限制未投放项目自动纳入支持3 .扩大政策性开发性金融工具支持的领域，将老旧小区改造、省级高速公路等纳入，尽可能吸引民间投资4.三季度形成更多实物工作量，也为制造业和个体工商户及时提供市场需求项债发行依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕/融机构支持持续释放贷款市场报价利率改革和传导效应，降低企业融资和个人消费信贷成本。引导商业银行扩大中长期贷款投放，为重点项目建设、设备更新改造配足融资，完善对银行的考核，银行要完善内部考评和尽职免责规定，形成激励机制进投资和消费需求核准开工一批条件成熟的基础设施等项目，项目要有效益、保证质量，防止资金挪用L尽快出台支持制造业企业、职业院校等设备更新改造的政策2.对重点项目继续采取集中办公、并联办理等方式，提高审批效率，强化要素保障。地方政府可根据职责权限对用地、环评等办理作出承诺，项目落地后按规定补办手续3.促进汽车等大宗消费持民营经济和平台经济出台措施支持民营企业发展和投资，促进平台经济健康持续发展地产政策允许地方“一城一策”灵活运用信贷等政策，合理支持刚性和改善性住房需求支持刚性和改善性住房需求，地方要“一城一策”用好政策工具箱，灵活运用阶段性信贷政策和保交楼专项借款f务人员出入境便利为商务人员出入境提供便利缴行政事业性收费对一批行政事业性收费缓缴一个季度，鼓励地方设立中小微企业和个体工商户贷款风险补偿基金I源保供特别债和农资补贴支持中央发电企业等发行2000亿元能源保供特别债，在今年已发放300亿元农资补贴基础上再发放100亿元/流保通畅持续抓好物流保通保畅J策落实1 .中央推动、地方负责抓落实2 .各部门要迅即出台政策细贝L各地要出台配套政策遣国务院督导和服务工作租1 .国务院即时派出稳住经济大盘督导和服务工作组，由国务院组成部门主要负责同志带队，赴若干经济大省联合办公，用“放管服”改革等办法提高审批效率，压实地方责任，加快政策举措落实2 .国务院大督查将地方稳经济工作纳入督查和服务范围1 .国务院再派一批督导和服务工作组，赴若干省份推动政策落实2 .适时核查回访，重点核查项目建设三季度实物工作量完成、完善手续等情况3 .地方也要建立督导和服务工作机制。重点项目建设要按照有回报、保证资金不挪用和工程质量的原则，不失时机推进从上表可以看到，8月31日国常会主要在以下几个方面对8月24日国常会提出的政策举措进行了完善： -是细化落实接续政策； 二是继续升级政策性开发性金融工具政策； 三是落实金融机构支持政策； 四是扩大投资及消费需求； 五是强调地方“一城一策”用好房地产支持政策； 六是进一步完善国务院向地方派遣督导和服务工作组制度。此外，8月31日国常会还提出了一项非常重要的指示：“改革是政策工具箱中极重要工具，要坚持以改革激活力，进一步降低市场主体制度性交易成本J并且提出主要内容，包括：深入整治涉企违规收费，严格划定权力边界，严肃查处乱罚款、收过头税费等行为。推行工业生产同类型产品一次许可。加强监管，严厉打击假冒伪劣，维护公平竞争。健全营商环境问题线索搜集、处理机制。这项指示非常关键，再次清晰的传达出决策层深化改革的决心。2022年内外原因叠加下，我国经济出现近年来最为严峻的形势，影响远超预期，一定程度上打乱了2013年以来既定的改革推进节奏，经济面临硬着陆的风险，曾经在2020年经济复苏中发挥了重要作用的投资和外贸抓手，此次边际效益已大为下降，尤其是房地产投资已成为经济严重的拖累项，以往的经济刺激手段已不可持续，迫使决策层加快深化改革的步伐。从上半年的政策导向来看，决策层保持了很强的政策定力，房地产调控和政府债务监控政策没有出现放松迹象，并且先后出台了关于加快建设全国统一大市场的意见、关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见、关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见等多部涉及经济发展模式、农村土地制度、财税体制等改革深水区的政策文件，为下一阶段的深化改革指明了方向。彻底转变现有发展模式，建设全国统一的市场经济制度,是实现经济可持续发展的唯一路径，也是从根本上化解本轮经济困境的唯一有效方式。本次国常会决策层的上述表述清晰的体现了这一思路，提出的几项改革措施也来源于关于加快建设全国统一大市场的意见等几部重要政策的相关规定。可以相信，下一步决策层将会推出更多具体的政策，贯彻和落实关于加快建设全国统一大市场的意见、关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见、关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见等重要文件提出的相关改革目标。二、政策性金融工具政策梳理本次国常会最重要内容就是进一步放宽了政策性金融工具政策，从2022年6月29日国常会决定运用政策性、开发性金融工具，到8月31日国常会，该项政策仅仅推出了两个月，但已经过了两次扩容，体现出决策层希望以政策性金融工具这一准财政资金接替专项债等财政资金继续支持基建投资扩张的意图，随着对政府债务越来越严格的规模控制，政策性金融工具等准财政性资金，以及由财政资金和准财政资金撬动的社会资本将成为基建投资的主力。以下是笔者对政策性金融工具政策的梳理。1.2022年6月29日国常会政策提出2022年6月29日李克强主持召开国务院常务会议，会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%,或为专项债项目资本金搭桥。财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。这次政策鼓励扩大基建投资强调坚持稳健的货币政策,采用政策性、开发性金融工具加大重大项目融资支持，专款专用，不会产生货币再创造，确保了资金的精准滴灌，更好发挥引导作用，疏通货币政策传导机制，促进银行存贷款在规模和结构上更好匹配，实现扩大有效投资、带动就业、促进消费的综合效应。政策性、开发性金融机构通过发行金融债券等筹资3000亿元，运用政策性、开发性金融工具投向基础设施项目，具体有两种使用方式：一是补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%；二是为专项债项目资本金搭桥。（1）补充资本金根据26号文的规定，项目资本金对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息，明确了项目法人和项目投资方可以多渠道融资筹措项目资本金。26号文中将项目资本金来源拓展到权益型、股权类金融工具、股东借款等范围，本次增加的政策性、开发性金融工具，是由政策性、开发性金融机构发行金融债券筹资，然后通过股权投资的方式投入重大项目的资本金，符合26号文的规定，其有几个重要的特征：a.政策性、开发性金融工具是准财政性资金。政策性、开发性金融工具类似于以往支持棚改的政策性金融工具PSL,但与PSL不同。PSL的资金来源是央行贷款，由政策性、开发性金融机构以质押方式向央行贷款，本次政策性、开发性金融工具的资金来源则是发行金融债券，资金来源于金融市场，而且PSL是以债权的方式投入棚改项目，而本次的政策性、开发性金融工具是以股权的方式投入重大项目。相比PSL资金最终来源于央行，政策性金融工具的市场化程度更高，其资金来源是市场资金，由市场化主体政策性、开发性金融机构名义发债，通过市场化专项建设基金投入项目，按照市场化原则投资，依法合规，自主决策，自负盈亏，自担风险，保本微利，只做财务投资，行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营，并按照市场化原则确定退出方式。虽然政策性、开发性金融工具每个环节都是市场化的，但承担的却是财政性资金的职能，因此政策性、开发性金融工具可以称为准财政性资金。b.政策性、开发性金融工具的定向性。本次推出政策性、开发性金融工具的目的就是针对迟早要干的项目，通过金融工具的支持，快速精准打通资本金无法到位造成的堵点，推动项目尽早开工，尽快形成实物工作量。按照金融工具占项目资本金比重不超过50%的要求，预计金融工具占每个项目总投资比重不会超过10%o资本金足额到位后，前期的8000亿元政策性、开发性中长期信贷资金就可以及时跟进，商业银行贷款等社会资本也将迅速跟进,共同助力形成项目实物工作量，稳定宏观经济大盘。从政策性开发性金融工具的支持方向看，具有既利当前又惠长远的特点。政策性开发性金融工具资金主要投向条件成熟、有效益、能尽快发挥作用的基础设施和新型基础设施，按照市场化原则投资，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，并按照市场化原则确定退出方式。投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性，重点投向三类项目：-中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施；-重大科技创新等领域；-其他可由地方政府专项债券投资的项目。C.政策性、开发性金融工具资金利率低、期限长。原本政策性、开发性金融机构本身的市场融资利率就很低，而且国常会还提出财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年，进一步降低资金成本，使得资金更能够发挥利率和期限优势，保证其能够有效补位财政性资金。d.政策性、开发性金融工具补充项目资本金不超过全部资本金的50%。这一限额是根据26号文“通过按照国家统一的会计制度分类为权益工具的金融工具筹措的资金不得超过资本金总额的50%”的规定提出的。本次提出的政策性金融工具，其前身是2015-2017年推出的专项建设基金。2015年国开行、农发行向金融机构定向发行专项建设债券的方式筹措资金，设立专项建设基金，国开行设立的是国开发展基金，农发行设立的是中国农业发展建设基金，通过基金将发债筹集的资金投入项目资本金支持项目建设。当时推出专项建设基金也是因为2015年下半年制造业投资低迷、基建资金来源收缩，经济面临“稳增长”压力，当时专项债发行制度还不健全，发行国债将直接提高预算赤字率，而专项建设债发行人为政策性银行，不列入赤字。专项建设基金主要投资于民生改善、三农建设、基础设施建设等领域。随着国内经济逐渐复苏，以及专项债发行逐步完善，专项建设基金于2017年下半年开始逐渐退出。2015年8月首批专项建设债券发行，2015-2017年间共发行7批，总规模约20000亿元。其中2015年发行四批，规模约8000亿，2016年发行两批，规模约IoOoO亿，2017年发行一批，规模为约2000亿。2015年为定向发行，发行对象是邮政储蓄银行，2016年后发行对象扩大至工农中建四大行、全国性股份制银行。专项债券的贴息办法也有所调整,2015年专项债券利率根据国债与金融债30个工作日均值确定，2016年后改为根据金融债30个工作日均值确定贴息利率，2017年专项建设债贴息率改为四个档次，同时不得要求地方政府为项目提供担保，避免增加地方政府债务负担。专项建设债券主要用于设立专项建设基金，基金投向选择标准为：支持看得准、有回报、不新增过剩产能的重点领域建设。2015年专项建设债具体投向五大领域及34个专项，2016年投向调整为五大领域及28个专项，2017年贴息类专项减少至8个，侧重高科技、新兴制造业和产能升级。基金退出主要包括四种市场化方式：合同约定项目期限、投资主体分期回购、股权转让、资产证券化。但是专项建设基金运作形成了一定的隐性债务，2018年隐性债务整顿过程中，对于专项建设资金形成的隐性债务认定标准分为三种情况：地方政府部门机构或全额拨款事业单位作为投资主体分期回购，或其他投资主体分期回购但回购资金来源于财政资金的，形成地方政府承诺以财政资金偿还的隐性债务；地方政府部门机构或全额拨款事业单位提供担保的，形成地方政府提供担保的隐性债务；用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，也未提供政府担保的，形成其他需要关注的债务。本次的政策性、开发性金融工具运作方式与专项建设基金基本相同，也是由政策性金融机构发行金融债券，通过设立股权投资基金投入项目资本金，最终基金也需要市场化退出。从目前监管层披露的运作细节，其中存在一些问题：a.监管层只是要求投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性，但并未明确是公益性、准公益性还是经营性项目。政策性金融机构是市场主体，其市场发债筹集的资金只是承担财政资金职能但本质仍是市场资金，如果投资的是公益性项目，将有违公益性项目应以财政资金投资，不能市场化融资的原则；如果是准公益性项目，当收益无法覆盖其发债本息时，将由政策性金融机构承担损失，专项债资金投资属于政府投资，尚有严格的收支自平衡及绩效管理要求，作为准财政资金，政策性、开发性金融工具投资的项目应该有更严格的市场化收支自平衡及绩效管理规定，更应该保障项目的营利性，而实际上据部分市场人士的分析,以政策性、开发性金融工具补位专项债有一方面的考虑却是降低专项债投资对项目营利性门槛的要求，让无法获得专项债支持的项目通过政策性金融工具得到资本金支持。现在的问题是，如果项目出现损失，是否会由政府资金对政策性金融机构进行直接或间接兜底，如果存在兜底是否会产生隐性债务？b.政策性、开发性金融工具股权投资的退出与以往专项建设基金应该是相同的途径，这样就依然会面临产生的隐性债务的风险，对此有没有相应的配套防控制度？C.类似于专项债作为项目资本金，政策性、开发性金融工具债券的偿还顺序也应在市场化融资之后，以分红资金偿还，如果没有足够的分红偿还债务，应该如何解决？专项债作为政府债务，政府负有直接、最终的偿还责任。根据财政部2016年发布的关于印发地方政府专项债务预算管理办法的通知（财预2016）155号）规定，执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。政策性、开发性金融工具按照基金的方式投资，按照股权基金的性质，基金资产是与管理人资产及管理人管理的其他信托类资产隔离的，不应由政策性金融机构自身或其他信托类资产偿付，那么是否有相应的担保措施，例如提供第三方担保、以所投项目资产抵押等，这样就又可能会衍生出隐性债务问题，比如项目如果是公益性的，或者抵押资产是国有的，或第三方担保人是政府机构及下属部门等违规主体。以上风险，目前并没有明确的措施或制度进行防范，实际操作中只能严格把控各个环节。（2）专项债项目的项目资本金过桥贷款本次提出的专项债项目资本金过桥贷款是指专项债做资本金的项目，其专项债资金尚未到位时，可先由政策性、开发性金融工具提供资金做资本金，待专项债发行成功资金到位后，再将政策性、开发性金融工具资金置换退出。项目搭桥贷款的相关规定源于2009年原银监会发布的关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知（银监发2009）3号），为应对国际金融危机的冲击和国内经济下行的风险，拓宽项目贷款范围，对“符合国家宏观经济政策导向、项目业主信誉良好、相关政府部门已同意开展项目前期工作或已列入国家发展改革委规划”的项目，在项目资本金能按期按比例到位、各类风险可控及贷款回收安全的前提下，允许银行业金融机构在一定额度内向非生产性项目发起人或股东发放搭桥贷款。2010年原银监会针对2009年搭桥贷款的规定又下发了关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知（银监发（2010）35号），进一步规范了金融机构实施搭桥贷款业务，禁止金融机构提供三种情形下搭桥贷款：-银行业金融机构向项目发起人或股东发放的项目资本金搭桥贷款；银行业金融机构以企业应收财政资金或补助为由，向借款人发放财政性质资金（包括发展改革委安排的中央预算内投资资金）的搭桥贷款；银行业金融机构为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票（含定向增发和私募）以及股权转让等提供搭桥贷款。本次提出的专项债项目资本金过桥贷款对上述规定有所突破，一是突破了禁止向项目资本金提供搭桥贷款的规定;二是突破了禁止向财政性质资金提供搭桥贷款的规定，从严格概念上来说专项债资金与财政资金确实有一定差别，但专项债资金作为政府显性债务借入资金，应属于财政性质的资金。此外，政策性、开发性金融工具提供的这部分过桥融资性质上属于债权，鉴于项目资本金不能为项目法人的债权原则，这部分融资应以项目投资方名义借贷，由项目投资方承担偿还责任。从防控政府隐性债务的角度来看，专项债是纳入预算管理的政府显性债务，其发行和偿还有严格的规定，政策性、开发性金融工具提供的过桥贷款只是普通的债务，与专项债有本质的不同。用政策性、开发性金融工具过桥贷款替换专项债，等于在专项债使用的闭环上开了一个口子，必须有严格的配套监管措施确保二者的合规衔接，防止新增政府隐性债务。目前尚未明确提出相关制度的情况下，需要在实践中严格把控各个环节的风险。2.2022年8月24日国常会增加额度2022年8月24日国常会部署稳经济一揽子政策的接续政策措施，决定在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再行增加3000亿额度。这将有力推动基础设施建设在下半年加快形成更多实物工作量，同时也有助于进一步缓解重大项目工程投资过程中资金约束和配置不到位的问题，进一步形成基础设施投资的有效资金供给。此外增加政策性开发性金融工具额度还可增加有效投资带消费，有利于应对贷款需求不足，加大对重大项目的融资支持，既坚持了货币政策不搞大水漫灌、不超发货币的基调，又能够引导金融机构发放中长期低成本配套贷款，积极发挥好资金的杠杆效应，有效提振重大基建和工程项目投资,进而增强信贷增长的稳定性。在对政策性开发性金融工具扩额度的同时，决策层却对专项债结存限额的使用进行了收缩，根据财政部数据，下半年可动用的专项债务结存额度为15540亿元，但本次国常会提出的却是“用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕”，仅为存量结存额度的三分之一，体现出决策层保留政策余地和防范政府债务风险的目标，希望政策性开发性金融工具在基金投资方面逐渐取代专项债等财政资金的主导地位。此外也体现出希望提高专项债投资效率的意图，从前期的实践来看，专项债资金的使用效率并不高，能够满足自平衡要求的合格项目不足，因此保持原来的专项债投资规模可能会造成专项债资金的闲置，鉴于政策性开发性金融工具投资项目尚没有像专项债一样的条件要求和绩效监管制度，增加政策性开发性金融工具投入额度反而能够使更多的项目获得支持，形成更多的实物工作量。3.2022年8月31日国常会-扩大适用范围2022年8月31日国常会听取稳住经济大盘督导和服务工作汇报，部署充分释放政策效能，对政策性金融工具政策进一步扩容，包括：(1)规模可根据实际需求继续扩大。会议提出“在用好新增3000亿元以上政策性开发性金融工具基础上，根据实际需要扩大规模，对符合条件成熟项目满足资金需求，避免出现项目等资金情况”，这意味着政策性金融工具的规模不设上限，可以灵活根据实际项目需求增加，并且增加额度没有审批或变更方案等流程的规定，没有相关部门监管。(2)将上半年开工项目新增纳入支持范围，对之前符合条件但因额度限制未投放项目自动纳入支持，以在三季度形成更多实物工作量，也为制造业和个体工商户及时提供市场需求。(3)扩大政策性开发性金融工具支持的领域，将老旧小区改造、省级高速公路等纳入，并尽可能吸引民间投资。在三类投向基础上又增加了两项领域，尤其是老旧小区改造这类缺乏经济效益的项目，如何能够以市场化原则运作,保证政策性金融工具的投资保本微利，并按照市场化原则退出对下一步的具体实施提出了一定的挑战。在上文笔者提出的政策性金融工具一系列问题仍没有相关规则予以解决的情况下，对其规模和适用范围进行快速扩容，需要特别注意在政策落实中防范可能出现的隐债风险。