城市管理主体ppt课件.ppt

第一章 城市管理主体,第一节：城市管理的主体构成第二节：城市政府的体制与职能第三节：促进多元主体共治的城市管理方式方法创新,1,2,第一节：城市管理的主体构成1.1权力的内涵,城市政府的权限来自于法律的授予，取决于代表国家的中央政府的意愿。但在通常情况下，中央政府只可能把那些需要或必须分地域治理的地方社会事务交给地方政府去处理，而且还必须是不致影响国家统一和政治统治的那些社会事务。,3,1.2城市管理体系,根据是否拥有正式直接决定和执行城市公共政策的权力，城市管理体系可以分为两大系统：城市权力系统和城市非权力系统。1、城市权力政治系统它是指拥有某种正式直接行使城市公共政策制定和执行权力的各种组织有机结合的总体。当今社会主义国家，城市权力政治系统又包括两部分：其一，以国家名义和强制性方式出现的城市国家权力政治系统，包括城市的各级国家权力机关、行政机关、司法机关。即通常所谓的城市国家政权系统或广义的城市政府系统。,4,其二，以执政党名义和督导性方式出现的城市非国家的权力政治系统，包括共产党的市委员会、区委员会及街道委员会等。中国共产党是执政党，长期以来，党的市委一直是我国城市拥有全权的领导机构，对城市重大事务拥有决策权力，并可直接或与市政府联名向社会发布决定，因而实质上是城市权力政治系统核心或中枢。随着我国政治体制改革的不断推进，即使实行党政职能分开，市委也并不从权力中心消逝，而是改善了这种领导地位，仍然决定着市的大政方针、重大的人事安排，并对市的人大、政府、法院、检察院等机关起着领导和监督作用。因此党的市委仍将是市权力政治系统的组成部分，同时又是非国家权力政治系统的领导核心。,5,6,江泽民总书记在中国共产党第十六次代表大会上指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。,7,按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律各自的章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。,8,城市管理的政治性主体中国共产党的城市党组织,中国共产党在城市权力政治系统中，乃至在城市社会政治生活中，起着核心领导作用：在政治上，拥有大政方针的决策权；在思想上，握有导向权；在组织上，享有重要人事安排的推荐与提名权。党的城市组织从市委书记、副书记、市委常委最高层，到各行各业各界最基层的党支部，构成了强有力的、纵横交错的、金字塔型的组织体系。,9,市人民代表大会性质与任期：它是我国城市的国家权力机关，在市的行政辖区内代表人民行使国家权力。城市的国家行政机关、司法机关，都由它产生、对它负责、受它监督。市人大代表由区、县人大选举产生，区人大代表、县级市人大代表由选民直接选举产生。每届任期为5年。 职权：市人大行使职权主要为：决定权、执行权、任免权、监督权和地方立法权。 常设机关：市人大常委会是市人大的常设机关，由本级每届市人大第一次会议从代表中选举主任、副主任和委员若干人组成，下设办事机构和若干专门工作委员会。,10,市人民政府 性质和组成：是市人大的执行机关，是设在城市的地方国家行政机关。它由市人大产生，向市人大和上级国家行政机关负责并报告工作，人大闭会期间向市人大常委会负责并报告工作。市人民政府由市长、副市长、秘书长（或办公室主任），厅长（局长）、委员会主任等组成。直辖市、设区的市、不设区的市的人民政府每届任期为5年。职权：执行权、领导权、财权、人事权、管理权等。机构设置：根据工作需要，市人民政府一般设3040个工作部门（小市少于30个，直辖市和特大城市可多于40个）。这些部门可以分为两类： 作为市人民政府组成部分的职能机构、市人民政府的直属机构。,11,是市人民代表大会的执行机关，是城市的国家行政机关。作为市人民代表大会的执行机关，市人民政府必须执行市人民代表大会及其常委会的决议，对市人大及其常委会负责并报告工作，接受市人大及其常委会的领导和监督。作为城市的国家行政机关，市人民政府是组织和管理本市行政区划内行政事务的机关，它必须执行上级国家行政机关的决议和命令，对上一级国家行政机关负责并报告工作，接受上一级国家行政机关的领导和监督，并服从最高国家行政机关即国务院的统一领导。,12,市人民政府的这种双重性质和地位，既保证了中央和上级行政机关对城市行政事务的统一领导，又利于因地制宜地发挥市人民政府的积极性和主动性。市政府行政机关，就纵向而言，有市人民政府、区人民政府及其派出机关街道办事处。,13,市人民法院 它是设在市的地方国家审判机关，代表国家依照法律独立行使审判权，依法审理和判决刑事案件、民事案件、经济案件、行政案件等。市人民法院由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成，设立审判委员会，还设立刑事审判庭，民事审判庭和行政审判庭等，此外，还设有一定数量的助理审判员、书记员、执行员、法医、司法警察等人员。直辖市设市高级人民法院、市中级人民法院和市基层法院（即市辖区人民法院）。地级市设市中级人民法院、区级人民法院。县级市设市人民法院（基层法院）。,14,市人民检察院 它是设在市的地方国家法律监督机关，代表国家依照法律独立行使检察权。 市人民检察院分为：直辖市人民检察院，直辖市人民检察分院和省辖市人民检察院，县级市、市辖区人民检察院，分别由直辖市、省辖市、县级市和市辖区人大选举产生。,15,市各级检察机关的职权主要有下列五个方面：对于叛国案、分裂国家以及严重破坏国家的政策、法律、法规、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。对于直接受理的刑事案件进行侦查。 对于公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉，并对于公安机关的侦查活动是否合法实行监督。对于刑事案件提起公诉、支持公诉，并对于法院的审判活动是否合法实行监督。 对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。,16,城市管理的参与性主体,城市居民委员会居民委员会简称居委会，根据七届全国人大常委会第十一次会议通过并自1990年元旦起施行的中华人民共和国城市居民委员会组织法规定：它是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委会的工作给予指导、支持和帮助。,17,2004年11月民政部公布了城市居民委员会组织法（修订稿）增加了近十条条款，其中对居委会的选举机构、居委会的选举程序、居委会的罢免程序和居委会的职权等作出了明确规定。2004年12月17日民政部召开居委会组织法修改草案听证会。,18,目前，城市居民委员会组织法已不适应社会发展。首先，社会人口流动大幅增加，按原来规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把许多外来人员拒之门外，修订后改为以居住地为基础，那么外来人员的选举权、生育权等权益就通过基层纳入城市管理范围。其次，随着城市管理体制的改革，基层群众不适应原来的行政管理模式，而应该通过自治组织办理社会公共事务，将政府的工作重心下移，以此减少政府的压力。,19,按照宪法规定，在城市建立基层群众性自治组织，由居民群众依法办理自己的事情，是我国社会主义民主政治的一个重要方面，是人民当家作主的一项重要制度。15年来，居委会组织法对于加强城市居民自治组织建设，扩大基层民主，促进城市社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，都发挥了重要作用。实践证明，该法规定的主要原则和制度是正确的，法律的实行也很有成效。同时，15年来我国城市的社会结构、社会管理已经发生了较大变化。修订居委会组织法，进一步完善基层民主制度，对于贯彻落实党的十六大关于完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区的精神，是迫切需要的。,20,修改后的组织法，一个尤为引人注目之处，就是在原有城市居委会组织法的名称里，加上了“社区”一词，变为城市社区居委会组织法。传统居委会的特点：服务单一，主要以没有单位的纯居民和孤老残弱为服务对象；管理单一，按几条胡同来划分管理区域；再就是人员单一，居委会工作人员基本上是退休人员，年龄结构和知识水平都受到相当程度限制。民政部2000年决定进行城市社区管理体制改革以来，社区居委会首先的改变是管理范围的扩大。以北京市为例，北京原有4600多个居（家）委会被重新划分为2400多个社区，社区规模一般在10003000户左右，最大的社区多达6000余居民户。,21,市人民团体 它是指以表达和维护一定阶层的群众的具体利益为基础，担负着部分社会管理职能，起着依照各自的切身利益协调社会各部门之间关系的作用，并按照一定章程组织起来的群众性的社会政治团体。它包括市总工会、市共青团委员会、市妇女联合会、市科协、市侨联、市文联等八个人民团体。这些团体都是参加市政协的单位，它们是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。,22,市人民团体作用（1）代表所联系群众的利益，反映所联系群众的呼声，维护职工、青年、妇女儿童等的合法权益。（2）努力做好职工、青年、妇女儿童等的思想政治工作，向他们进行爱国主义、集体主义、社会主义教育，以及法制教育和职业责任、职业道德教育，办好群众文化、教育、体育事业。（3）动员和组织城市职工、青年、妇女儿童等积极参加城市两个文明建设，开展各种劳动竞赛及评选等活动。 （4）积极参政议政，参与市委、市政府的政策制定和市人大有关法规的起草，参加政治协商、民主监督。,23,市民主党派组织市民主党派组织是指我国八个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）在直辖市、部分地级和县级市建立的组织体系。根据1989年12月30日中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见精神，中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的、同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。,24,城市各民主党派一般在定期（5年或3年）召开的代表大会的基础上，选举产生各民主党派的市委员会，由主任委员、副主任委员、委员（包括常务委员）和秘书长组成，并根据需要设立必要的工作部门。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，是中共城市组织与各民主党派合作的基本方针，充分发挥和加强市民主党派参政和监督的作用是最为重要的内容。,25,市民主党派的作用（1）参政与监督作用，发扬社会主义民主。（2）为城市建设出力献计。（3）协助有关部门团结和争取海外人士和港澳台同 胞，扩大和巩固爱国统一战线。（4）维护市内各民主党派成员的合法权益，组织成员学习，加强自我教育。,26,市政治协商会议市政治协商会议简称市政协，是城市中具有广泛代表性的爱国统一战线组织，是城市全体社会主义劳动者和爱国者的政治联盟，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。市政协是在共产党市委领导下和全国政协指导下，实现党派合作的形式，也是在城市中发扬社会主义民主，实现政治协商、民主监督的重要形式。,27,政协市委员会委员，由市的共产党组织，各民主党派组织、无党派知名人士、人民团体、各少数民族和全市各界的代表以及台湾同胞、港澳同胞、国外侨胞的代表组成。凡赞成政协章程的党派和团体，经市政协委员会常委会协商同意，可以参加政协市委员会；个人经政协市委员会常委会协商邀请，亦可参加。,28,市政协每届任期与同级人大相同。政协市委员会的参加单位、委员名额和人选，应由政协上届市委员会常委会协商决定。每届市委员会任期内个别参加单位变更、委员名额增减、吸收新的人选，由本届政协市委员会常委会协商决定。市政协常委会主持会务，它由主席、副主席、秘书长和常务委员组成。市政协会议分全体会议和常务委员会会议。全体会议每年至少举行一次，常务委员会根据需要举行。全体会议的职权是：选举市政协委员会主席、副主席，秘书长和常务委员；听取和审议常务委员会的工作报告；讨论并通过有关决议；参与对国家和城市事务中重要问题的讨论，提出批评和建议。,29,市政协的具体任务主要有下列八个方面：就本市的大政方针、群众生活和统一战线问题进行协商；对本市党委和国家机关提出建议和批评，协助其改进工作，提高效率，克服官僚主义；兴办和支持市公益事业，组织调查研究，视察检查，为城市建设献计出力；进行思想、道德、纪律等宣传教育，推进精神文明；宣传和贯彻执行党和国家的各项方针政策；调整和处理市政协各方面的关系及其合作共事的重要事项；组织政协委员学习方针政策和时事政治；征集、研究、出版文史资料工作。市政协的作用是：发展和巩固市的爱国统一战线，进行政治协商，民主监督、参政议政，推进社会主义物质文明和精神文明建设，开展人民外交和对台工作。,30,非营利性组织和非政府机构非营利性组织和非政府机构具有非营利的、志愿者的、慈善性的、非政府的等特点，又被称为“第三部门”。美国学者塞拉蒙指出，非营利组织具有六个基本特征：正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性。非营利组织的第二和第五个特征使它区别于政府组织，而第三和第六个特征使它区别于营利组织。,31,市民与市民参政,1、市民及其权利、义务市民指居住在城市所辖区域内、持有本市户籍的公民。市民的权利与义务（1）公民的选举权和被选举权。（2）公民依法享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等各项政治自由。（3）公民依法享有对任何国家机关和国家机关工作人员提出批评和建议的权利，对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有申诉、控告或者检举的权利等。,32,（4）公民的合法权利由于国家机关和国家工作人员的侵犯而受到损失时，有依照法律规定取得赔偿的权利。 （5）公民的政治权利和自由绝不是绝对的、不受限制的，所有公民都有遵守宪法和法律的义务，都不得破坏社会主义法制。,33,2市民参政及其途径市民参政，亦称市民政治参与，是指市民个人或群体通过一定途径和形式向政府及其领导人员提出各种利益要求和建议（亦称市民的利益表达），向有关部门进行检举揭发，行使选举权、罢免权等权利，监督权力的行使，阻止或促成某项政策的行为。市民参政对社会主义国家的城市来说，是社会主义政治民主建设和实现人民当家作主的重要内容，也是城市规划、建设、管理和改革开放始终沿着正确方向发展的根本保证及力量的源泉。市民参政议政的途径包括：利益表达、行使监督权、行使选举权和罢免权。,34,（1）市民的利益表达市民利益表达，是指城市公民的群体、个人和组织，通过一定途径和方式向城市权力执掌者提出政治和经济等方面要求的行为。如市民的上书、请愿等活动，都是典型的利益表达方式。市民利益表达是市政决策的重要参照系，也是城市民主政治建设的一个重要内容。市民利益表达的方式一般有两种： 一是个体表达。采用直接或间接的口头表述、署名的文字表述（写信，向报刊、电视台、电台写稿件等）。二是集体表达。多为有共同利益要求的群体，或者既有共同利益又经过利益要求的聚合并形成一定的群体组织。,35,就其渠道而言，市民利益表达在法律允许的范围内有：一是个人联系渠道。二是特定人物代理渠道。三是大众传播媒介和内部通报渠道。在西方所谓民主国家，大众传播媒介是公民个人和集团向决策者传送政治要求的主要手段。在我国，新闻舆论是党的喉舌，其主要任务是宣传党的路线方针政策和国家的法律法规，对于与党的现行政策不同的要求和呼声，一般采取内部通报方式予以反映，有时亦有选择地见诸报端。四是抗议示威。,36,（2）市民的监督权宪法和法律赋予公民以广泛的监督权力。市政府必须接受市民的监督，这是使市政府不会腐败变质的根本保证。为了使市民有效地行使监督权力，必须做到：市民享有知情权、提高市政透明度、强化市民监督意识等。,37,市民知情权，是指市民了解城市政府政务活动及其过程的权利。在一些西方国家为了方便市民了解市政过程，采取了一系列立法和措施。其主要内容有：一是一切法律规则、工作制度程序，未经公布告示于众者，不能作为城市政府职务活动的依据；二是市政府行政机关做出有关城市公民的决定和处理时，必须把处理的主体、依据、程序、结果公开，否则，该行政处理不发生法律效力；三是社会组织和公民（不仅是本市市民）向城市政府了解有关法规和规章、政策和程序时，城市政府必须履行提供和解释的义务；四是市政府负有公开运用情报、形成决策的过程，说明其决策的情报来源和根据的责任。公民享有了解政府的情报收集和运用情况、进行监督、获取公开情报等的权利。,38,提高市政透明度。我国近年来，随着政治体制改革的展开和逐步深化，提出了城市政府政务公开化，提高透明度，破除神秘化的目标。一些城市进行了政务公开化的尝试，初步收到良好的效果。概括起来，有以下七个方面：设立市长公开电话；实行现场公开办公制度；建立市政府发言人制度；举行公开的市政对话会或市政讲评会；实行公开办事制度；公开城市党政机关重要领导人的活动、去向，包括出国、出访、住房、用车、子女、财务、电话费等；允许记者采访，报道有关会议，并创造条件，允许公民旁听某些会议。,39,强化市民监督意识。市民的监督作用主要表现在市民个人凭着其良知和正义感，对其视野之内违法乱纪现象，进行揭发检举、申诉、控告。实行市政公开，增加市政透明度，有利于市民群众了解事实真相，为同违法乱纪行为做斗争创造有利条件。,40,（3）市民的选举权、罢免权等 我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。同时还规定了由公民直接行使选举权、罢免权等。这是市民参政最正式、最权威的形式。选举权：选举权是指公民依照法律规定选择一定公职人员的权利。公民行使选举权，被认为是人民行使主权的最主要方法。在我国，公民的选举权仅限于选举人大代表。 罢免权：罢免权是选民对于代议机构的代表或行政官员，于其任职届满之前，以投票的方式，免除其职务（或资格）的权利。依据我国宪法和选举法的规定，我国原选区的选民可以罢免由它选举产生的市辖区、县级市的人大代表。,广义非权力系统不仅包括以上所论及的传统的非权力主体，还设计许多其他的在城市中居住、工作、经营的主体以及在城市之外、但与城市有密切关系的主体。,41,42,三、政治性主体与参与性主体的关系四、主体的契合管治,43,第二节：城市政府的管理体制,广义的市制是指市的建制和管理体制，后者也称市政管理体制。市的建制，指市的行政区划体制。市的管理体制，包括城市政府的权力分配结构、行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和，是国家政治体制的重要组成部分。狭义的市制是指市的建制制度，也称城市行政区划。,44,政区是为实行国家的行政管理、治理与建设，对一国领土进行合理的分级（分层）划分而形成的区域和地方。政区的划分是政府公共行政组织的一个重要组成部分，是国家权力的空间或者地域的分割和配置，包括地域范围、等级层次及行政中心的划分等。考察世界各国政区发展的历史，有四种基本的政区类型：地域型政区、城市型政区、民族型政区、特殊性政区。其中，地域型政区是一种传统的“以城乡合治”为本质特征的政区类型，城市型政区是近代出现的以“城乡分治”为本质特征的政区类型。从政区的名称看，“市”是世界各国城市型政区的“通名”。,45,政区的类型地域型政区：城乡合治，如中国的省、县、乡，日本的道、府、县、村，美国的州县、县，英国的郡、区。城市型政区：城乡分治民族型政区：在地域型政区基础上，实行民族自治特殊型政区：政治性（如香港、澳门）、经济性（如神农架林区）,46,我国是社会主义单一制国家，城市行政建制上下级行政隶属关系及其行政等级十分重要，不同的行政建制等级有不同的行政地位，享有不同的行政权力。按宪法和组织法规定，我国市的建制行政等级分省级（直辖市）、地级（省辖市）和县级三个层次。但改革开放进程中部分省会城市和计划单列市升格为副省级市，使市的行政等级多了一个层次。此外，加上与行政建制相对应的城市政区名称，这些构成了我国市制制度的基本内容。,47,市制的由来,市是国家在城市地区设置的地方政府单位，是国家在进入工业社会，基于城市在国家政治生活中的重要地位与作用，应城市地区城市事务的专门管理需要而设置的。一定规模的城市是设市的基础和前提条件；没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制。一旦城市设置了市的建制，便称为建制市。一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程称为“设市”，它是以一定的条件为依据，并通过严格的行政法规程序而完成的。,48,市作为城市地区地方政府单位的设置，首先出现于产业革命的发源地英国。英国的自治城市体制：在中世纪领主城堡与商业市场区分离的基础上，商人通过组成同行公会，在与封建领主斗争和以金钱赎买方式并行下，获得对商业市场区的自治权利，形成了自治城市。至12世纪时，开始由英王颁发特许证，承认城市自治的法律地位。但市并未作为地方政府单位加以组织和管理。1835年英国议会通过市自治政府法，市制被最后确立，市成为地方自治政府单位。,49,法国的市制建立于法国大革命时的拿破仑时期，1884年公布市镇法奠定了现代法国市镇的组织基础。美国市制源于英国的自治城市体制，但由于国家结构采用联邦体制，地方政府单位的设置，属于各州的权限范围，因而市制类型五花八门。日本市制始于1889年，但缺乏自治的内涵。,50,市与国家和上级政府单位的关系,市作为地方政府单位，是国家政治体系的组成部分，因而必然同国家以及其他政府单位之间存在相应的关系。从国家结构方面看，单一制国家的市是由中央政府代表国家设置的，因而其行为受到国家的直接干预。联邦制国家的市是由组成联邦的成员单位设置的，联邦成员单位政府与市的关系与单一制国家中央政府与市的关系相同；但代表国家的联邦政府则与市之间不发生直接联系，因而不存在直接的干预。所谓干预，包括为市的政府行为制定法律规范，进行法律监督，直至直接的命令、指挥。,51,从地方政制看，实行地方自治的市，依法在法定自治权限范围内自主地行使权力，其他政府单位对其行为只能进行依法监督。但作为国家的一种地方政府单位，市也有责任完成国家在本地域的行政任务（包括上级政府在本地域的行政任务）。它或者以法定的形式，或者以授权委托形式，由市政府完成；对此类任务的完成，国家与上级政府拥有相应的行政监督权力，市政府在这类任务完成上要对国家和上级政府负责。,52,在不实行地方自治的国家里，市是作为国家的一个行政单位，其行政机关也是国家的地方行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而存在直接的命令与指挥关系。两者的关系以行政分权或行政权力下放等形式确立，下级政府必须为其行政工作对上级政府负责。,53,当代中国市制中市的地位与上述两者都不相同：一方面，市政府的权力机关由市民选举产生，其地位性质与地方自治的市议会相同；另一方面由权力机关产生并对其负责的执行机关，作为行政机关，又是国家的地方行政机关，因而是上级行政机关的下级机关，其地位性质又相同于不实行地方自治的市的行政机关。有人将其称为混合型的地方政府。,54,中国市制的发展中国市制的产生,在我国城市发展的4000多年的历史中，虽有较为发达的城市，但都不是一级行政区划，没有形成单独的行政建制。真正产生具有近代意义的城市行政区，在法律上承认市、镇是一种独立的地方行政建制则始于清末和民国初年。进入近代以来，中国城市行政管理体制开始由分割向自治过渡，虽然全国大多数城镇依旧保持着封建管理体制，但在上海和北京等少数大城市，城市管理机构和城市区域已开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离。,55,中国现代市制始于清末，最早的城市行政区首先在受资本主义影响最大的上海出现：1854年，英、美、法三国在上海租借地内成立了具有西方城市政权性质的市政管理机构“工部局”。1862年，法国自三国联合设置的“工部局”中单独分出，成立了工部局性质相似的“公董局”。工部局和公董局都是在外国资本主义列强的领事们的扶植下产生的，实际上是资本主义列强在上海租界的代理机构。这些机构与中国传统的封建分割管理体制相比，在市政管理上具有先进性，对上海以及全国各个城镇的管理体制变革树立了一个参照物。,56,人民共和国成立后市制的发展,新中国成立50余年来，中国的市制有很大的发展和变化，城市行政管理体制沿袭了市作为地方国家行政单位的组成部分的内容和市县分治的行政区划体系，与地方的省（地区）县三级管理体制相平行设有直辖市（省级）设区市（地级）不设区市（县级）三级体制。,57,1978年后，地区恢复作为派出机关辖区，所有的市都为省辖，但分为省直辖、省辖地区代管两种。1983年后，正式采用地级市、县级市的名称。市的行政地位正式分为省、地、县三级。,58,当代中国的市制设置现状,1、市按行政级别分组，中国的建制市有省级、副省级市、地级市与县级市。截至2004年底，中国共有建制市660个，其中中央直辖的4个直辖市（即省级市），15个副省级市，212个地级市与自治州管辖的县级市437个。如按人口分等，则100万人口以上的特大城市37个；50100万人口的大城市48个；2050万人口的中等城市205个；小于20万人口的小城市378个。,59,直辖市 ：中国现有北京、天津、上海和重庆四个直辖市，是我国城市型政区中层次最高、规模最大、直接隶属于中央人民政府管辖的市，在国家政治经济生活中居有举足轻重的地位。中国的直辖市与国外大多数国家的直辖市、特殊区、首都区、特别市等一个显著的区别是辖区范围和农村比重较大，兼有地域型政区的特点。,60,副省级市：它最早的原形是国务院所确定的所谓较大的城市，后来又称为计划单列城市，1994年以后才由中央编制委员会正式确认为副省级市，其审批管辖权不在民政部，而在中央编制办。副省级市包括部分省会城市和一些计划单列城市，它们是广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等15个城市。副省级城市属于省辖市，仍由所在的省政府领导；市直工作部门定为副厅级，内设机构为处级；市辖区级其工作部门的级别比照市直机关相对应的关系确定；市辖县和代管的县级市的级别仍为处级，其工作部门定为科级。,61,地级市：是行政地位相当于地区（原称专区）或自治州一级的市，新中国成立之初称为省辖市。1954年颁布的中华人民共和国宪法规定，直辖市和较大的市分为区，这里“较大的市”就是相当于现在地区一级的市。国务院1955年颁布的关于设置市、镇建制的决定规定，人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区，这些设区的市即相当于地区一级的市。1983年5月18日，国家劳动人事部、民政部在关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告中，按市的行政地位将市分为地区级市和县级市，同年在国务院有关行政区划批复中正式使用地级市这一名称。,62,县级市：是行政地位相当于县一级的市。中国市制创立之初所设的特别市、1928年以后设立的普通市和19301948年设立的省辖市，以及中华人民共和国成立以后设立的自治州辖市、“专区辖市”、“地辖市”和部分省、自治区管辖的市，都是相当于县一级的市。但是，“县级市”之名直到1983年劳动人事部、民政部上报的关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告中才首次使用。,63,以往市大都为“切块设置”，尽管城区面积不大，但大多数居民为城市非农业人口。现在绝大多数市不仅辖有大片乡村地区，而且乡村居民的比例也大大超过城市居民。市很难与城市等同。极端的事例如新疆哈密市面积达8.5万平方公里，而城区面积仅17平方公里；湖北天门市人口总数达到165万，城区城市人口仅30多万。,64,2、市辖区在人民共和国成立以前，中国一些较大的市也分设有区，但并未设置一级地方政府单位。人民共和国成立后，市辖区成为一级地方政府单位。1999年4个直辖市下辖56个市辖区，除5个地级市外，其余地级市辖共有市辖区693个。地级市辖区情况如下表。,表3.11999年中国地级市辖区数量统计表,65,市分设区本出于因人口过多，需由区协助市来分担管理职责；但现在设区主要是基于市管县体制的需要，有部分地级市将所辖的县改设为市辖区，这同最初设置市辖区的动因完全不同。由于市设区数一般都较少，从而导致一些大城市的城区辖域人口过多，一般都有几十万人，个别地有超过100万的。市辖区行政地位等同于县，其下在城市地区内设有区的派出机关街道办事处，在郊区乡村地区则辖有乡镇。,66,3、镇镇原本为县辖域内城镇地区设置的地方政府单位。近年来，在整县改市的影响下，不少地方将整个乡改为镇。在有些地方，几乎全部乡都改设为镇。乡、镇之间几乎不存在什么区别。,67,3.3.3我国市政管理体制的主要特点,我国的市以城市为依托建置，因此，我国的市政管理体制具有一般市政管理体制的共同特点。但是，在其漫长的发展过程中，由于受到诸多特定因素的影响，形成了许多自身的特点，特别是80年代以来推行市领导县、地市合并、整县改市，对我国的市政管理体制产生了巨大影响，使其性质、职能、层级结构、管理方式等都发生了相应的变化，形成了目前“城乡合治型”市政管理体制。,68,我国的市政管理体制主要具有以下特点：（1）建制双重性（2）结构同一性（3）法律地位非自治性（民族自治地区的市除外）（4）行政地位等级性（5）职能广泛性（6）内设层级的混合性,69,70,城市政府职能政府职能的一般概念,城市政府职能是指城市政府在城市公共事务的管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称，是城市政府管理活动的基本方向。中国的市政府职能一般包括国家在该市行政区域内的政治、经济、文化和社会管理方面的事务，是城市政府的重要职责和功能，在市政府管理过程中体现为法律、法规和上级政府决定的执行。,71,狭义的市政府职能主要是指城市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能，同时也包括组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动，管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。我国市政府职能的内容十分广泛，但其核心内容不外是执行国家的法律、法规，政策和上级政府的决定，实施同级人民代表大会的决定，管理城市政府辖区内的地方公共事务。,72,正确理解和把握市政府职能概念，需要注意以下几个方面的问题： 市政府职能状况取决于一个国家的性质和城市政府在国家政权体系中的地位，不同国家的城市有着不同的市政府职能。市政府职能是历史的产物，不同历史时期的城市政府有着不同的市政府职能。市政府职能的主体是城市人民政府。市政府职能的客体是城市公共事务。实现市政府职能的主要途径和方式是法制化、科学化、现代化的公共管理。,73,市政府职能的意义,市政府职能是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化，代表了城市政府活动的基本方向，反映了城市政府行为的基本目的和宗旨。市政府职能决定着城市政府管理范围和组织规模。市政府职能既取决于国家和地方行政体制，又在不断地影响和改变着城市各级政府上下左右的行政关系，是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的重要依据。市政府职能是城市政府实施“三定方案”的重要依据。市政府职能是否科学合理，直接关系到政府管理的绩效和成败，关系着城市的发展和未来。,74,中国城市政府职能及其特点,1、中国城市政府职能在传统的计划经济体制下，我国城市政府职能的范围是非常广泛的，实现方式是以直接、微观管理为主，行政手段为主，与西方国家有很大的不同。经济职能城市建设与管理职能 教科文卫管理职能 城市社会控制与保障职能,75,2、中国城市政府职能的特点政企不分、政社不分，职能严重错位。经济管理职能广泛而突出。对其负责的事务的管理控制程度高。综合性的社会保障服务职能较弱。独立性的职权较少职权与职责相脱节,76,市场经济条件下中国城市政府职能的转变,1、我国市政职能转变的必要性体制上，高度集中地管理城市事务特别是城市经济企业，片面地把城市政府的经济行政职能等同于城市政府直接管理企业的微观经营活动，从而形成了一套以政代企、政企不分的管理体制。方式上，以多层次行政系统的条块和指令性的计划来控制城市企业的生产经营活动，长期把企业经济活动统得过多、管得过死、抓得过细、包得太多，从而使企业成为政府的附属物。机构上，分工过细、职能重叠的政府职能部门变来变去。,77,2、城市政府职能转变的目标、任务和基本思路目标按照社会主义市场经济体制的要求，建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效的政府职能体系。根本任务彻底转变城市政府的经济与社会职能，整合城市规划、建设、管理和服务职能。我国市政府职能发展的总体要求是：按照政企分开的原则，转变政府职能，重点是政府经济与社会职能的转变。基本思路：（1）按照政企分开的原则，撤消部分职能；（2）按照“政企分开”、“政社分开”的原则，转移部分职能； （3）增加部分职能；（4）强化部分职能。,78,3、我国市政府职能转变的内容调整城市政府行使职能的外在环境，为转变职能提供前提。调整城市政府内部系统的经济行政职能，为转变职能提供保证。转变城市政府的经济行政职能，为确立科学的政府职能开路。在市政府职能实现方式上，坚持从过去的行政命令为主，向综合使用规划指标、经济杠杆、经济信息、法律手段、行政手段这五种调节手段转变；坚持从过去以直接管理企业的人、财、物，产、供、销，向间接控制，引导企业行为转变；要进一步充实加强综合经济管理和经济检查机构，适当合并和精简专业性管理部门。,